论我国反垄断执法机构的设置

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 论我国反垄断执法机构的设置
 2008年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）正式实施。早在该法出台之前，学界对反垄断执法机构设置问题的讨论就异常激烈。时至今日，《反垄断法》对反垄断执法机构设置已经明晰，即由国家发展和改革委员会、国家工商和行政管理总局、商务部三部委共同但当，另有国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作。这样的规定，与众多学者一直设想的统一的集中式执法机构设置相去甚远。那么，反垄断执法机构的设置是集中式的较好，还是分立式的更为有利，我国又应如何设计才既符合本国国情，又不失效率。本文试图从我国反垄断执法机构的设置现状和存在的不足，以及国外的相关经验，来回答上述问题。
 一、反垄断执法机构的概念与特点
 （一）反垄断执法机构的概念 
 简单地说，反垄断执法机构就是国务院规定的承担反垄断执法职责的机构。反垄断执法的职责主要包括，一是查处经营者达成垄断协议，二是查处经营者滥用市场支配地位，三是对具有或是可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中进行规制，最后还需查处行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为，即我们通常所说的行政垄断。
 （二）反垄断执法机构的特点
 由于反垄断执法机构所从事的行政行为不同于普通的行政机关，所以这个机构具有较强的专业性，需要具有一定的独立性，同时，反垄断执法机构的执法行为与反垄断立法机关的立法活动又有较强的互动性等特点。
 1. 反垄断执法机构具有较强的专业性
 因为反垄断执法机构的执法内容是要判断市场主体在市场经济活动中的经济行为，而这样的判断又不是从一般性的、简单的是非或者道德层面上做出的。无论是垄断协议的查处、滥用市场优势地位的禁止，还是对经营者集中的审查，都要求反垄断执法机构必须在专业性的分析、研究基础上，做出妥善处理。因此，专业性就成了反垄断执法机构的显著特征之一。
 2. 反垄断执法机构具有较强的独立性
 这是从应然的角度提出的，因为反垄断执法的一个重要内容就是对滥用行政权力，排除、限制竞争的行政机关进行查处，如果没有独立的地位，使其从属于某一行政机关，就难免会在处理行政垄断时产生部门利益的纷争，使反垄断执法机构无法顺利的开展工作。因此，各国的反垄断立法中都会赋予反垄断执法机构以独立的地位，以便使其在反行政垄断中充分发挥作用。
 3. 反垄断执法机构的执法活动与反垄断立法机关的立法活动具有较强的互动性
 经济生活是千变万化、纷繁复杂的，一部反垄断法是很难将所有问题都覆盖完全的。因此，反垄断法一般会规定的比较原则，需要反垄断执法机构在执法实践中发挥较大的创造性和主动性，不断总结经验，形成一系列有关反垄断的指南、细则等。而这些指南、细则不仅是对反垄断立法的补充和完善，同时又对今后的反垄断执法具有重要的指导作用。
 二、我国反垄断执法机构的现状与不足
 （一）我国反垄断执法机构的现状
 根据《反垄断法》和国务院的“三定”（定职责、定机构、定编制）规定，我国的反垄断执法机构的组成情况是这样的，国家发展和改革委员会负责涉及价格的反垄断，包括滥用市场支配地位和垄断协议中的价格垄断，简言之，就是涉及到价格垄断问题是由发改委来处理；国家工商行政管理总局负责滥用市场支配地位以及垄断协议的查处，注意这里指是除了价格以外的情形。最后，商务部负责经营者集中构成垄断的查处。在实际执法过程中三部门可能有一些共性或者需要协调、配合的问题，而国务院反垄断委员会就会进行协调，来组织和指导反垄断工作。
 （二）我国现行反垄断执法机构的不足
 出于各种原因，我国的反垄断执法机构呈现出多机构共同执法的现状，我概括出现行的反垄断执法机构大体存在以下不足：
 1. 三个反垄断执法机构的权责划分很难明确，执法效率势必下降
 三个反垄断执法机构共同执法的模式，受到了大部分学者的质疑。原因很简单，多机构执法如何合理的分配管辖的范围，防止出现无部门管理、互相推诿，或是多部门争相管理的局面，保证执法的效率与公平将变得更加困难。例如，一家企业滥用市场优势地位实施了搭售行为和掠夺性定价行为，前一行为属于工商行政管理总局的管辖范围，后一行为因牵扯到价格问题，由发展改革委查处，那么针对这家企业的反垄断调查究竟是有谁来负责呢？如果是“各司其职，互不妨碍”，那么这一起反垄断调查却要有两个部门同时参与，一方面，两个部门去做一个部门可以完成的工作，造成了国家执法资源配置不当的问题。另一方面，企业本有联系的两个垄断行为，只因表现形式不同，而被人为地划分为两个不同的机构处理，倘若两机构沟通不畅，就会因缺乏信息交换，而使调查工作效率大大降低，给被调查方造成了不必要的损失。这样看来，无论从优化国家执法资源的角度，还是从提高行政机关办事效率的角度，三机构联合执法绝不是一个最佳的选择。
 2. 反垄断委员会与反垄断执法机构的设置有职能重叠之虞
 对于反垄断委员会与反垄断执法机构的关系，一种说法是委员会负责组织、协调和指导执法机构的反垄断工作。但也有人认为“反垄断委员会不仅负责《反垄断法》的细节完善工作，还负责协调和指导反垄断的执行工作，这与负责执法工作的反垄断执法机构产生了职能重叠。”我个人认为，立法之所以在规定了反垄断执法机构之外，又设立反垄断委员会，就是预见到了三机构执法可能出现的多头管理的难题，用委员会来协调和控制这种“九龙治水”的局面。但是，这样的设置不仅在形式上构成了委员会与执法机构之间行政职能的重叠，而且使得本已复杂的反垄断执法工作又增加了一个程序。所以，我认为，反垄断委员会的设立虽数多余但更多的是无奈，是对多头执法的一种让步。这不仅没有从源头上解决“九龙治水”的问题，而且也不符合政府机构精简改革的精神。
 3.目前的反垄断执法机构缺乏独立性
 目前，国务院有28个组成部门，担任反垄断执法工作的有其中的两个部门，另有一个部门——国家工商行政管理总局，隶属于国务院直属机构。从破除行政垄断的角度说，商务部、发改委、国家工商总局与其它的同级行政机关，似乎没有多少优越性，和其他行政机关之间也难免会存在千丝万缕的联系，欠缺独立性。这样三部门在调查行政垄断时，会不会出现不彻底的现象就很难说了。所以，缺乏独立性也是目前我国反垄断执法机构的一个不足之处。
 三、我国应如何重构反垄断执法机构
 从以上的分析可以看出，我国现存的反垄断执法机构的设置还是存在一些缺陷的。为了有效地维护社会主义市场经济秩序，规制垄断行为，提升行政执法的效率，我们有必要对反垄断执法机构进行改进和重构。