构建符合中国国情社会保障制度的若干思考

内容摘要

我国经济目前面临着严重的需求不足问题，人们普遍认为，造成消费需求低迷不振的一个重要原因就是社会成员对未来的收支预期持恶化，而建立健全社会保障制度将能有效地改善这一预期，从而起到扩大总需求的作用。这一观点固然有其道理，但鉴于西方国家社会保障制度目前所处的困境，我们应当意识到，社会保障制度的建设既有短期影响，更有长期效应，如果不能未雨绸缪防止可能出现的不良后果，将来势必为此付出巨大的代价。因此我认为必须认真汲取西方社会保障制发展的历史所给予我们的经验教训，明确积极的社会保障的指导思想；客观认识我国的现实情况，建立健全适合我国国情的有层次的社会保障制度。 

目录

一、“积极的社会保障“：对“福利国家”观念的反思2

二、构建我国的社会保障制度遵循的指导思想3

（二）构建我国的社会保障制度遵循的指导思想3

三、构建符合中国国情社会保障制度的具体措施4

 构建符合中国国情社会保障制度的若干思考

 

一、“积极的社会保障“：对“福利国家”观念的反思

“福利国家”观念被用来描述这样一种国家，在其中，有意识地运用组织的力量（通过政治与管理）至少在三个方面努力减少市场力量发生作用的范围。第一，保证个人和家庭的最低收入，而不管他们财产的市场价值如何；第二，使个人和家庭能够应付“社会意外事件”（如生病、年老和失业），以降低不安全感的程度，否则个人和家庭将会面临危机；第三，保证在一定范围内的社会服务领域向所有公民提供所能得到的最好的服务，不管他们的地位和阶层如何。 

和社会保险相比，“福利国家”所倡导的社会保障要求政府更深入更有力的介入。它将提供福利作为国家的一项基本职能，强调政府在其中的主体作用，而将诸如慈善等非营利机构和个人提供的福利排除在外，这使得福利就如同军队、警察一样，成了一项“公共产品”，而政府是这类产品的主要甚至是唯一供给者。既然是公共产品，社会成员就应当无差别地享有，于是社会保险所内含的缴费与收益相挂钩的原则遭到抛弃，取而代之的是依照被保障人境遇给与相应福利待遇的“按需分配”原则。就这一原则而言，我们不难看出“福利国家”背后的社会主义学说渊源，无怪乎哈耶克将其视为“传统社会主义的替代物”。哈耶克集中批判了国家在社会保障制度中的垄断地位，他指出“一切不受竞争挑战的垄断都会随着时间流逝而导致低效，这一原则在此一领域，如同在其他领域一样都适用无误，”从福利国家的实践看，这已成为事实。

 英国、瑞典等典型的福利国家，在五六十年代取得了缓解贫困、促进平等等成就后，自七十年代起就一直被福利制度引发的各类问题所困扰陷入危机之中。财政上遭遇到的困难是明显的：由于社会福利成了一项公民权利，因而越来越与必要需求相脱节，社会福利项目不断增加，水准不断提高，使社会福利增长失控，从而迫使税收和社会保险费负担不断上调，但税率和保险费率的提高不是无限的，高保障与高税率所引致的产品成本增加、储蓄率减低、经济增长减慢的经济局面也使得税收的增加趋缓，于是便只能靠财政增加负债来维持。由社会保障负担造成的公共债务与补偿性财政政策造成的公共债务不同，它不具有繁荣与萧条时期盈亏互抵的机制，而是会一路上升，如果再考虑到老龄化社会的问题，其上升速度还会加快。与此同时，以如此高代价运行的福利制度的效率却越来越低，由于保障项目繁多、规定复杂，导致哪些真正需要救济的人得不到或不知如何才能得到帮助，而享受福利待遇的人却在大肆浪费（特别是在医疗保健方面）。这种低效率制度的副产品是臃肿的社会保障管理机构和高昂的管理成本，两者相互促进，在降低效率的路上越走越远。总而言之，“福利国家”的实践活动在经济上证明是不可行的。哪些具有更宽阔视野的学者进一步指出，其失败的深刻根源在于对国家职能的错误理解。

 “福利国家”的倡导者要求国家承担责任，保护和照顾公民免受生活中风险的伤害，但他们没有意识到，克服困难也是人们获得成就感的主要来源，当一种制度安排将人们对未来的预期锁定时，它也就不再具有带来幸福的能力了。伦敦经济学院院长安东尼.吉登斯提出用‘‘社会投资国家”取代“福利国家”这个概念，它的原则是在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助，以此为指导推行积极的福利政策，鼓励社会成员成为负责任的“风险承担者”。另外，社会是在发展变动中的，人们所面对的风险内容也在不断变化，由政府集中决策来对这些风险进行保障时所发生的问题正如政府在管制企业时所遭遇的困难一样——它跟不上变化的步伐，也满足不了个人的特殊需要。譬如说失业问题，对于哪些由于知识技能陈旧而遭到淘汰的劳动者来说，失业救济金不能为他们在一段时间后再次就业提供有效的帮助，他们需要的是相关领域的教育与培训，而这是政府不能有效提供的。有鉴于此，吉登斯提出，“社会投资国家”的职责应当是推动“福利社会”的发展，政府在原有的“福利国家”职责基础上应当有所后退，为市场、企业、社区、家庭以及各类非公非私的第三部门机构在社会保障中发挥作用留出空间。这并不意味着政府放弃了社会保障的职责，但政府确应更少地考虑直接干预，更多地筹划如何管理、引导、促进非政府性质的社会保障制度的发展，把自己定位于仅在其他社会保障机制不能发挥作用时、为个人提供最低限度的经济保护网的“最终援助者”角色。总的来说，“社会投资国家”和“福利社会”思想的背后蕴藏着这样一种态度，要求政府改变在社会保障领域消极保护的做法（事实证明这种保护是不成功的），通过有利于培养个人的自主与自我发展的积极的政策行为来“变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造”。这正是“积极的社会保障”思想的精髓所在。80年代以来，西方国家都对已有的社会保障制度进行着反思与再选择，尽管由于国情各异，改革的程度参差不齐，但吉登斯的观点代表着一种普遍的看法，与各国改革的大方向是一致的。

二、构建我国的社会保障制度遵循的指导思想

 我国已初步建立起社会保障制度，但还存在许多不尽完善的地方。我认为必须认真汲取西方社会保障制发展的历史所给予我们的经验教训，明确积极的社会保障的指导思想，客观认识

我国的现实情况，构健符合我国国情的有层次的社会保障制度。

 （一）构建一国社会保障制度的制约因素。 回顾社会保障制度发展的历史，政府在其中发挥着越来越大的作用是不争的事实，但这种作用的发挥受到几方面因素的制约。

 第一，社会生产力的发展程度。生产力越发展，生产社会化的程度越高，相应的，个人遭遇风险对于社会的不良影响就越大，政府作为社会经济事务的管理者，对此投注的关心自然也越多。这正是率先进入资本主义的那些国家最早建立政府性质的规范社会保障制度的原因。但这同时也意味着，在生产力发展的不同阶段，政府在社会保障中的参与方式与程度是应当有所区别的。

 第二，政府承担社会保障职能的能力。经济发达的程度越高，政府的财力越雄厚，也就越能够为社会中的弱者提供保护，因而在社会保障制度与经济增长之间存在一定的相关性。但同时，在现在市场经济条件下，经济发展更主要地取决于私人部门的创新能力与进取心，政府对个人的保护并不总是有利于这两者发展的，而政府为了支撑社会保障制度而筹集的收入，不论是采用税收、公债还是保险费的形式，都会增大经济运行的整体成本，从而最终削弱经济的增长，可见经济增长与社会保障之间还存在一定的对立性。这种既相关又对立的关系，将政府在这一领域的行为置于两难的困境中，欧美“福利国家”实践上遭遇到困难就是政府选择失当的结果。可见，即使是美欧等西方发达国家，它们也承担不起“福利国家”所要求的社会保障职能。上面介绍的吉登斯的观点表明，是否有利于促进“人力资本”的发展应当被视作平衡两者的依据和政策制定的出发点。

 第三，非政府性质的社会保障机构与制度帮助个人抵御风险能力的强弱。这在不同的国家、不同时期、不同的文化背景下差别很大，譬如说西方资本主义萌芽初期，由于教会的社会基础雄厚，因而承担了许多社会保障职能，连英国政府颁布的《济贫法》也是建立在教区基础之上的；而对于深受儒家文化熏陶的东亚国家来说，家庭或者说更大范围的家族一向是个人寻求庇护的主要避风港，在现在日本，这种风气通过家族企业的发展进入到企业管理制度之中，使得企业具有了重要的社会保障功能。维护和鼓励非政府性质的社会保障体系的发展，既是对原有社会文化传统的认可，又能够在提供既定的保障水平的基础上有效地减轻政府的财政负担，同时多元化的保障安排还可以更好地满足不同个人的需要，这些都有助于“人力资本”的保护和发展。

 （二）构建我国的社会保障制度遵循的指导思想 

 以上这三种限制因素在一国中的具体表现，大致勾出了适宜该国的社会保障制度的一般特征，我们就用它们来对我国的国情进行一下具体分析。

 首先，从生产力发展状况来看，我国和世界先进国家间的差距仍然很远。同时，我国存在明显的二元经济特征，以城镇为中心的现代工业与广大乡村地区的传统农业在生产方式上存在着泾渭分明的差异，而在典型的农村人口与城镇人口间还有数量可观的乡镇企业职工和农村进城务工人员，他们面对的是由市场经济和工业化所决定的现代风险结构，但他们的根（家庭和土地）却仍在农村，这三大类特征明显的人群的存在，决定了在我国建立一种全社会统一的社会保障制度的想法是不切合实际的，必须根据不同的对象有针对性地设计不同的社会保障制度。

 其次，从政府承担社会保障的能力上看，我国政府在制度建设方面难有大的作为。我国目前财政实力较弱，财政收支占GDP的水平偏低，这种情况尽管与目前的财税制度不尽合理有关，但改善它的最根本方法还在于保持经济的高速增长，并在增长的过程中规范和调整政府与民间、各级政府间的收入分配关系。因此政府在面对效率与公平问题时，还是要把前者放在第一位，这意味着政府性质的社会保障制度的建设也必须与经济发展相协调一致。如何理解这种“协调一致”？在这里认为有必要强调一下“积极的社会保障”与“消极的社会保障”这两个概念的区分。“消极的社会保障”体现的是“救济”、“援助”与“安全”等内涵，它的目的是建立一张保护网以使个人免于痛苦和绝望的折磨；而“积极的社会保障”体现的则是“鼓励”、“扶持”与“推动”等内涵，它的目的是尽可能地铲除哪些造成人们痛苦与绝望的因素。举例来说，政府为失业人员提供失业保险金是一种“消极”的社会保障，通过种种政策手段为失业人员创造出更多的就业机会则是一种“积极”的社会保障；政府为病人提供医疗保险金是一种“消极”的社会保障，推广全民健身、提高卫生保障水平从而减少疾病发生率则是一种“积极”的社会保障，等等。显然，两种社会保障手段无论在资金支出上还是在实施效果上都有互补性，但“积极”的社会保障对经济发展更为有利，因为它具有激活和增加“人力资本”的性质。对于政府来说，“积极”的社会保障和“消极”的社会保障相比，前者更为合意。不仅是因为前者主要是一种调控性政策，政府可以视情况灵活决定方式方法，而后者则主要是一种制度性政策，一旦确立就很难更改。政府应当将更多精力投入到与经济发展相一致的“积极”的社会保障政策中去。

 最后，从非政府性质的社会保障机构与制度来看，我国还有很大的潜力可以挖掘。在个人和社会性之间，除政府外还有着许多中间层次的组织和机构，如家庭、企业、社区、各类慈善机构和公益性组织等等，它们虽然不具有政府的强制力，但同样有能力为部分人群提供一定的社会保障。我国过去在社会保障建设中将注意力集中在政府应承担的责任上，忽视了对这些中间层次的支持，没有充分认识到它们的发展不但可以减轻政府的财政压力，而且能够多层次、多方位地照顾到不同的人群的需要，其提高福利水平、增强凝聚力、维护稳定的社会职能是无法以政府行为完全替代的。秉承“小政府、大社会”的社会保障建设思路，今后应当进一步加强对这些中间层次的保护和促进力度。以下举家庭和社区这两个例子来具体说明一下“保护与促进”的性质与内容。

以血缘和亲情为纽带的家庭自古以来都是社会保障中重要的一个环节，但随着社会化大生产的发展，人员流动的增强，家庭的职能 作用受到了削弱，这在文化和经济领域都产生了巨大的影响。借鉴西方国家的经验教训，我们不但要力求避免或是减缓社会保障制度对家庭解体的催化作用，通过家庭成员间的互助、抚育、赡养等行为，更高效率地实现提高社会福利的初衷。

 按照社会学的说法，定居在某一特定地理区域、日常生活具有一定互动关系的一群人就构成了一个社区，换句话说，社区是一个大范围的邻里关系。社区不仅可以在其内部为成员们提供保障，而且可以成为政府与个人之间的中间组织，通过它来贯彻和执行政府的社会保障政策，并提供反馈信息。今后的改革可以考虑沿用街道办事处和村委会的区划设置，但将社区组织从行政体系中分离出来，自治自主，同时通过财政支出提供各种支持手段。西方国家在这方面积累了许多经验，很值得我们借鉴。譬如说对于哪些接受政府保障资金的低收入人员和失业人员，社区可以为其提供婴幼儿看护、街道卫生清理等工作，或是组织就业培训，对哪些数次无故不参加所安排的工作或培训的人视为另有工作，不再发放最低保障金或失业保险金。这一方面提高了政府社会保障支出的效率，另一方面在社区内部创造出了劳动供求的市场，其作用正如家庭内部的家务劳动分工一样，既实现了就业，又提高了社区成员的生活质量。针对个人的具体情况提供相应的帮助，在小范围人群中分散风险，这是社区最大的优势所在，也是政府鼓励支持社区发展的重要原因。

 除家庭与社区外，企业、商业保险机构、非营利性组织等在社会保障中都有各自的特点，在这些中间层次能够恰当发挥作用的领域，政府都应当持鼓励的态度，为其发展留出余地和空间，这对于我国社会保障事业的发展将起到巨大的促进作用。

三、构建符合中国国情社会保障制度的具体措施 

 

 综上所述，我国政府现阶段在建立健全社会保障制度体系方面采用的对策主要应包括以下几点：

 （一）确立社会保障中当期的工作重点。 在社会保障的社会救助、社会保险、医疗保健、社会福利四大内容中，将社会救助作为当前工作的重点，建立规范的、普遍的最低生活保障制度，落实相关财政资金的拨付，为城市和农村中哪些收入难以维持生活的人口提供切实的安全感。我国的改革开放已到达关键阶段，政治、经济、社会结构处于不断的变动调整过程中，由此受到冲击、收入来源不能得到保证的人不在少数。同时我国的经济增长仍旧保持较高的速度，以这个速度发展下去、再有十年、十五年，总体经济规模将再次获得一个飞跃。从这个意义上来说，社会救助工作通过消除最低收入人群的不满情绪，将会为经济的长期发展、从而为经济格局变动引发的各类矛盾最终得到妥善解决赢得时间。在这方面，当务之急是客观、科学地核定不同地区的最低生活保障线水平，特别是在该项工作被长期忽视的农村地区，并保证财政资金能够到位。

（二）根据城市人口、农村人口和乡镇企业职工及农村进城务工人员三类人群的不同性质，有针对性的建立完善不同的社会保险制度。

1，城市人口目前已拥有由养老、医疗、失业、工伤和生育五个险种组成的较为完整的社会保障体系，但在目前基础上仍需提高统筹层次，扩大统筹范围。城市中社会保险的各项内容虽然基本上都由政府组织进行，但政出多门，条（行政部门）块（行政区划）分割的现象十分严重，达不到全国统筹动作的效果，这就大大限制了社会共济“以有余补不足”作用的发挥。全国统筹的另一作用是为劳动力的自由流动创造条件，使人们无论在哪里工作，都能享受到基本相同的社会保险待遇，为达到此目的就有必要将社保资金管理中的现收现付制转变为至少是部分积累制，从而使个人账户的转移成为可能。但从目前情况看，个人账户中“空账”的现象十分严重，阻碍了人员流动的实现，因此有必要通过出售国有资产、发行国债、降低缴费率等方式将其“做实”。

 2，农村人口目前没有规范的社会保险制度，改革开放初期实行的家庭联产承包责任制改革，实际上已经将土地保障和家庭保障确立为农村社会保障的主要形式，原有的集体性质的养老制度和合作医疗制度基本上已不能发挥作用。近些年来，随着城乡界限渐渐模糊，市场经济的影响也在不断向农村渗透，这都对以家庭为主体的保障方式的有效性构成了挑战。政府也试图在农村地区建立覆盖范围较大的、具有“稳定器”性质的社会保险制度，但效果不理想。前些年强制性的“农村社会养老保险”资金筹措在了农村“乱收费”的一项内容，使农民人心惶惶，而基金的管理又极不合理，违规的使用和挪用比比皆是，更成为县乡级政府机构膨胀的一个借口。后来还是国务院下文明确指出：农民参加“农村社会养老保险”应采取自愿原则，这种状况才能得到控制，但同时全国大部分地区农村养老保险工作出现了参保人数下降，甚至陷入停顿状态的现象。吸取以往的教训，今后农村社会保险的建设应当同农村村民自治的发展结合起来，在家庭保障和土地保障的基础上，以自愿参加、共国监督管理的社区管理模式出现，并辅之以集体的投入和财政部门对保险基金使用与回报方面的优惠政策，然后在条件许可的情况下再逐渐扩大覆盖的范围。

 3，目前为止，我国大约有两亿左右的农民脱离民农业乃至农村，成为非农产业与城市的从业人员，这部分人口是我国工业代进程和市场经济发展的必然产物，但在社会保障制度上却没有给予他们明确的安排。按照刘易斯的发展理论，城乡二元化的经济格局将在城市工业部门完全吸收农村剩余劳动力后得到扭转，同时这也意味着工业化的完成。换句话说目前的乡镇企业职工和农村进城务工人员最终将完全摆脱“边缘人”的尴尬地位，获得和城市人口同样的社会保障待遇。尽管这一目标现在看起来仍很遥远（特别是在城市人口的社会保险制度尚存在条块分割的情况下），但我们已经有必要为此做出过渡性的制度安排。因此在构建面向这一部分人群的社会保险制度时，不能将其作为一时的权宜之计，而应深刻认识到它与我国社会转型的基本趋势是一致的，尽管在建立之初可能具有一定的特殊性，但必须符合社会保障制度运行与变迁的一般规律，以便在将来易于与城市人口的社会保险制度相融合。

 农村进城务工人员由于工作的稳定性差，往往处于流动之中，因此构建统一的社会保险制度不太可能，需要根据不同的情况作不同的安排。对于哪些有固定雇主且受雇时间较长的人员来说，可以根据雇主开出的雇用证明和居住地证明参与城市人口社会保险，但缴费不能像城市人口哪样逐步到位，须一步到位，按基本工资的一定百分比（如8%）执行；对于那些无雇主但在城市中有固定住所的人员，无法参加社会统筹，但可以按照所在城市的平均工资水平计算缴费比率，参加个人账户累积储蓄制度；对于不具备上述两种条件，但长期在城市工作生活的人员，鼓励商业保险机构开办面向他们的带有社会保险性质的险种，号召其参与。事实上人员流动的问题，不仅进城农民要面对，到其他城市工作的城市人口一样也要面对，我们最终必须建立全国统一的社会保障个人号码和专户体系，以便彻底解决这一问题。

 4，乡镇企业的发展与小城镇的建设是相互促进的两个方面，由于乡镇企业职工居住与就业情况较为稳定，因此可以发展社区式的小城镇社会保障制度。其社会保险的标准参照城市人口制定，以个人缴费为主，企业、集体投入为辅，财政通过允许企业将其社会保障支出在税前列支、对社会保障基金的投资与收益免于征税等方式进行政策扶持。

 以上 3、4类社会保险制度建立成熟后，可考虑将其参保人员在农村所有的土地使用权有偿转让给当地进行土地经营的农民，将这部分收入转入其所属的社会保险系统或是直接进入国家社会保障基金。

5,回顾过去我国的财政社会保障工作，财政厅社保职能部门能充分履行财政职能，主动参与各项财政、社会保障制度改革，取得了一定的成效。主要做好了如下几项工作：（1）认真做好“非典”防治经费保障工作，保障防治工作的顺利开展；（2）、积极落实促进再就业政策措施；（3）支持农村公共卫生建设；（4）完善城乡最低生活保障制度，解决重点优抚对象生活、医疗等方面的实际困难；（5）积极推动新型农村合作医疗制度的建立，制定有关配套政策，推动建立新型农村合作医疗制度。

扎扎实实做好各项财政社会保障工作，努力开创财政社会保障工作新局面，为我国的财政保障工作作出新的贡献。应体现在以下几个方面：（1）、树立讲示绩效的观念，提高社会保障资金的使用效益，计划对国企下岗职工经济补偿，进一步提高理财水平；（2）加强社会制度保障资金管理，促进廉政建设，加强社会保障资金的管理工作，认真贯彻落实各项社会保障资金预算和财务管理制度，严格各项财经纪律；（3）支持公共卫生体系建设，贯彻落实推进公共卫生体系建设的决定，建立具有一流水准、有权威性、反应灵敏、高效统一的公共卫生事件应急处理机制、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系；（4）继续加强社会保险基金的筹集和管理工作，加强社会保险基金的财务管理和会计核算，配合社会保险经办机构规范社会保险基金的审核、发放工作，加快推进企业退休人员社会化管理服务工作；（5）推进新型农村合作医疗制度的建立。

6、随着我国经济的迅速发展和人均收入水平的提高以及社会保障制度覆盖面的不断扩大，目前我国的社保基金主要的投资方向都是存入商业银行和购买国债，政策也允许一部分社保基金进入证券市场。在与个人收入密切相关的农业税，所得税，营业税等的征收和社会救济支出中，保持社保基金的保值和增值，就要完善我国的社保基金运行体制，充分利用好社保基金，，为我国的社会保障发挥积极的作用。

参考文献 ：

《财政研究》 2003年第六期。刘晓路 社会保障。

《广东财政》 2002年第208期。陈雪平，社保基金如何保值增值。

《广东财政 》2003年第224期。明确新时期财政社会保障工作的新任务。

《广东财政》 2003年222期。张源，我国宏观税负水平评价及其调整措施。