完善我国社会保障制度的途径

关键词：社会保障制度 统账结合 

目录

完善我国社会保障制度的途径2

一、我国社会保障制度改革取得的成效3

（一）由单一层次的全面保障模式变为基本保障与多层次保障相结合的模式3

（二）由国家负责制变为国家、单位和个人责任共担制3

（三）由分散管理变为适度统管3

（四）制度创新层出不穷4

二、我国现行社会保障制度改革面临的问题4

（一）社会保障覆盖面狭窄4

（二）社会保障资金供给体系尚未形成4

（三）社会保障责任划分模糊5

（四）社会保障管理体制不顺6

三、完善我国社会保障制度的基本要求7

（一）有利生产和保障生活7

（二）权利与义务统一7

（三）需要和可能相结合8

（四）城乡区域有别9

（五）与其他改革相配套9

（六）统一管理10

四、完善我国社会保障制度的途径10

（一）加快社会保障制度的立法进程10

（二）进一步完善城市居民最低生活保障制度11

（三）探索和建立农村与小城镇养老、医疗保险及最低生活保障制度12

（四）完善社会主义保障管理体系12

5、按照责任共担的原则建立健全多层次社会保障制度13

7、陈俊君，《论我国社会保障制度的思考》， 经济法网15

完善我国社会保障制度的途径

社会保障制度是国家通过立法和国民收入再分配，对社会成员由于年老、疾病、伤残、失业、贫困、低收入等多种原因而出现生存困难提供基本生活需要的一项改革制度。它是市场经济体制不可或缺的组成部分，是市场经济发展的有力推进器，也是社会稳定和谐的“安全网”和“减震器”。因此，改革和完善社会保障制度，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，在我国社会主义市场经济体制不断深化变革和经济结构重大调整的今天尤为重要。 

一、我国社会保障制度改革取得的成效 

我国社会保障制度改革始于20世纪80年代中期，经过近20年的探索和发展，我国的社会保障制度改革取得了明显成效。主要表现在： 

（一）由单一层次的全面保障模式变为基本保障与多层次保障相结合的模式

确立了基本保障与多层次保障相结合的模式，兼顾了社会的公平与效率，政府只负责劳动者的基本生活保障，包括基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等，其待遇水平与传统的社会保障制度相比有所降低，从而为企业建立补充养老保险以及个人投保商业性人寿保险留出了很大的发展余地。 

（二）由国家负责制变为国家、单位和个人责任共担制

确立了社会保险的国家、单位和个人责任分担制，各种保险费由单位和个人按不同比例分摊，单位缴纳的养老、医疗和失业保险费分别相当于单位工资总额的 23％、 6％、2％，个人缴纳的养老、医疗和失业保险费分别相当与个人工资额的5％、 2％、 l％，国家承担着机关事业单位工作人员各种保险费的分摊义务，并在社会保险基金收不抵支的情况下给予补贴。 

（三）由分散管理变为适度统管

确立了适度统管的社会保障管理体制，劳动和社会保障部门统一管理全国的社会保障事务，民政部门统一管理社会救助事务，建设部门统一管理住房公积金。 

（四）制度创新层出不穷

在养老保险制度方面，统帐结合模式基本确立，这一模式试图将现收现付制的社会统筹与积累制的个人账户结合起来。失业保险制度从无到有，国有企业下岗职工基本生活保障措施即将与失业保险制度并轨。各单位分散的职工生活困难补贴以被统一的城镇居民最低生活保障制度所取代。住房公积金制度普遍实行，职工住房分配正由实物分配变为货币分配。医疗制度改革正在深入，全国有 44％的城市采取了医疗保险制度的统账结合模式，医疗服务体制、药品供应与管理制度、卫生预防与健康保障制度的配套改革也正在进行。 

二、我国现行社会保障制度改革面临的问题 

尽管我国社会保障制度伴随着经济体制改革和社会转型的发展变化而不断改革完善，特别是 1998年以来，政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活权益，并积极推进新型社会保障制度的建设，取得了较大的成就；然而，仍然存在一些不容忽视的问题，具体表现如下： 

（一）社会保障覆盖面狭窄

特别是非国有企业和农村的大量劳动者未被纳入社会保障体系，城乡之间保障标准和水平差别巨大。作为在全社会范围内起到社会稳定机制作用的社会保障制度，不能覆盖最广大地区、惠及最广大社会劳动阶层，就不能称之为一个完善的社会保障制度。 

（二）社会保障资金供给体系尚未形成

在财政性资金供应方面，尽管中央财政对社会保障的补贴拨款自1998年以来逐年大幅度增长，但仍然不能满足社会对保障资金的需求，社会保障资金的供给明显不足。以城市居民最低生活保障为例，据民政部测算，2002年全国低保对象大约有2000万人，每个低保对象平均一年的补助金额约840元，这样，当年需要财政拨款160多亿元，而2002年中央财政与地方财政用于城市居民最低生活保障的财政资金分别是46亿元和59.3亿元，仅此一项资金缺口就达50多亿元。此外，一些地方中于经济发展的制约，地方财政尚未全部到位，l至挪用了中央财政的拨款；在社会保险费的征缴方面，中于立法欠缺和监管不力，大多数非国有单位并未参与，部分国有企业拖欠社会保险金的现象还屡禁不止；其他筹资渠道仍很不畅通，如通过国有股减持来筹集社会保障基金的尝试被迫流产，发行彩票等途径因规模太小无济于事等，因此，面对社会保障制度的资金要求，当前的筹资措施显得乏力。 

（三）社会保障责任划分模糊

在我国现行的社会保障体系中，责任共担的原则己经得到确立，但利益各方的具体责任划分仍不明晰，责任分担的模糊状态己经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响、社会保障的历史责任难以有步骤地化解，现实责任也难以准确估量；而政府责任的边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用；即使在政府内部，中央与地方也缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权的分离，不仅加重了中央的财政负担，而且造成了地方的消极被动局面。因此，我国社会保障制度改革应当以明晰历史责任与现实责任、界定政府责任与民间、社会乃至市场责任、划分中央与地方责任为必要条件，否则，在责任不清的条件下，制度建设必然陷入职责紊乱的局面。 

（四）社会保障管理体制不顺

主要表现在：一是行政管理多门，社会保障项目之间协调困难；二是政事不分，政策制定与政策实施关系不顺；此外地区及行业之间经济发展的不平衡，使得我国原有的社会保障制度具有极深的地区封锁和行业分割，严重阻碍着统一的社会保障体系的形成；社会保障社会化管理服务机制尚不够健全和规范。 

（五）关于对社会保障制度的完善还存在认识上的误区，主要表现在：

1、对社会保障的客观功能与有益作用认识不清，仅仅将其作为一项配套措施而不是一项基本的社会制度来建设 ；2、推进社会保障制度改革时，将注意力集中在体制的转型上，而忽略了中国的工业化、城市化进程，进而仍然采取传统的方式将社会保障视为城镇居民的专利；3、在减轻政府责任的同时，忽视了社会保障制度追求社会公平的本质取向，存在着将社会保障视为经济政策或经济政策补充措施的倾向；4、对社会保障立法的必要性和紧迫性认识不够；5、在强调社会保障水平过低或不足带来不良后果的同时，也存在着对社会保障水平过高带来不良后果的忽视；6、对商业保险与保险公司寄予了超越现实的期望。认识上的误区影响了政府的社会保障政策及相关政策的选择，进而阻碍了社会保障制度改革的推进和完善。 

三、完善我国社会保障制度的基本要求 

建立多层次的社会保障体制，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。建立、完善我国的社会保障体系，必须与我国的实际情况相结合。具体应掌握好以下几点：

（一）有利生产和保障生活

保障社会成员的基本生活，是建立社会保障制度的直接目的。对各类保障对象的保障形式、项目设置、待遇标准、资金筹集方式等的确定，都要以能够保障基本生活为出发点，以利社会安定。但是，生活保障要有一定的物质基础，要同一家的生产力发展水平相适应。从我国生产力水平还不高这一实际出发；社会保障应有利于生产；有利于经济的持续发展。因此，社会保障制度必须兼顾公平与效率原则。一方面要促进社会公平，社会公平不是搞平均主义；而是每个社会成员在参与社会生活方面的平等权利；另一方面，在坚持社会公平的同时必须有利于建立激励机制，激发劳动者的工作热情，提高经济和社会保障效率。在经济发展作为中。

（二）权利与义务统一

所有社会成员在社会保障面前是完全平等的，每个社会成员都应享有社会保障的平等权利；同时又对社会保障有不可推卸的责任。凡是以工资收入为主要生活来源的各类劳动者，凡是依法经营的各类企业，都要纳入社会保障的范围；在广大农民中，也要逐步推行社会保障制度；同时，每个企业和企业职工、工资收入者和农业劳动者，都有按照法律或有关章程规定缴纳社会保障费用的义务。只有履行了义务，才能享有社会保障权利。权利与义务相统一，保障给付和保费缴纳相挂钩，是保证社会保障制度正常稳定有效运转的内在机制。要根据不同的保障对象和保障项目，合理确定国家、集体和个人分摊保障基金的比例。在考虑到各方面承受能力的情况下，逐步提高个人分摊的比例，从而减轻企业负担，促进社会保障基金的保值增殖。而在原有的社会保障制度下，国家和企业承担全部的保障费用；保障基金的积累十分有限，且容易出现资金浪费，挪作他用等情况；不利于社会保障事业的发展。 

（三）需要和可能相结合

建立、完善社会保障体系，既要积极满足社会全体成员的基本生活需要，又要与经济发展水平相适应；与国家财政收入状况、企业效益水平及职工个人的经济和心理承受能力相适应。在社会保障制度改革的方式上，要保持稳定渐进和重点突破相结合的原则。现阶段国家、企业和个人对社会保障的承受能力都是有限的；而且人们的社会保障意识淡薄，所以应采取渐进式的改革；适度增加个人负担，待各项经济关系理顺后，再逐步加大改革力度；同时，为配合经济体制改革的深化，还应选择相应的社会保障改革作为突破口。在社会保障制度改革的内容上，要保证重点，兼顾其他。在产业结构的调整和企业经营机制转换的改革中，社会保险改革显得尤为紧迫。因此，在现阶段建立社会保障体系应以社会保险改革为重点，其中又以社会养老保险和失业保险为突破口，因为这两项改革直接关系到劳动力合理流动和劳动力市场的建立。另外，社会福利、社会救济与优抚等其他保障形式也对社会稳定和发展有不可忽视的作用，必须给予足够的重视。考虑到历史文化传统和发展水平等因素，我国的家庭保障模式在今后一个相当长的时期仍是可以继续发挥作用的，要注意加以利用。 

（四）城乡区域有别

当前，我国城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构和消费结构等方面存在明显差别，因此农村和城市的社会保障制度在具体办法和标准上应允许有一些差别。特别是农村社会保障水平还比较低，要探索适合农村的措施予以积极发展，而不能照搬城市的办法。同时，由于我国各地区经济发展不平衡，对社会保障基金的积累与提取标准，应允许各地区依据经济发展水平的差异而有所差别。 

（五）与其他改革相配套

社会保障制度是社会主义市场体系中的一个环节。与企业制度、劳动工资制度、财政金融制度等都存在千丝万缕的联系。具体而言： 

1、社会保障体系的建立直接关系到企业经营机制的转换和市场体系的完善。不仅要与其他改革同步配套，而且应适当超前，为企业制度改革、公务员制度的建立、住房制度及劳动人事制度的改革铺平道路。 

 2、社会保障体系的建立也要求其他有关制度的配套。如财政体制中对社会保障的投入及地区间的分配关系；劳动工资制度中要考虑到社会保险对个人缴纳保费的要求等，以推动社会保障制度的改革。

3、社会保障内部各部分之间也存在相互配套的要求。例如对暂时未能参加社会保险的公民，或者在规定期限内未能重新就业者，他们的基本生活就转而需要社会救济来保障。

（六）统一管理

社会保障体系的建立和完善，是一项庞大的社会系统工程，政策性强，涉及面广，需要精心设计，严密组织。为此需要做到：

1、要加快社会保障方面的国家统一立法，完善社会保障法规与政策，做到有法可依和规范化管理。

2、建立统一的社会保障管理机构；提高社会保障事业的管理水平；理顺管理体制，减少政出多门、机构重叠、互相扯皮现象。到本世纪末初步建立起分级、分项管理的社会化管理体系。

3、加强和完善基金管理，形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，其投资运用必须严格遵循安全、有效的原则，以保证其保值和增殖。不能搞风险性投资，更不能作为地方政府和部门的机动财力挪作他用。

4、加强社会化管理、服务和监督，使社会保障从企业或机关、事业单位分离出来，成为一种社会行为，并建立起相应的社会化管理服务体系。其中政府的各级社会保障机构主要行政管理职能，专门的社会保障经办机构（如社会保障基金会等）负责保障基金的经营，二者应相互独立。

四、完善我国社会保障制度的途径 

（一）加快社会保障制度的立法进程 

社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此全国人民代表大会应尽快制定《中华人民共和国社会保障法》及与相配套的一系列条例，保证社会保障工作有法可依、通过立法来明晰社会主体各方的社会保障责任；解决社会保险基金因收支不平衡和不能及时足额征缴等原因而导致的支付风险问题；通过立法建立社会保险基金的安全投资机制；严格社会保险基金的投资方向和投资比例，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值增值。此外，健全社会保障的司法机制，可在人民法院设立社会保障法庭，专门从事审理社会保障案件，使当事人在其社会保障权益受到侵害时获得有利的司法保护。对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金的行为人，依法追究其民事、行政和刑事责任。 

（二）进一步完善城市居民最低生活保障制度 

最低生活保障制度是保障公民的基本生存权利。在目前失业严重、城市特困人口等弱势群体增加的情况下，我国应对凡家庭收入低于当地最低生活保障标准的城市居民，可以从当地政府获得基本生活物质帮助。这是城市困难居民最后一道社会保障安全线。全面落实和完善城市居民最低生活保障制度，应按照属地管理的原则将符合条件的城市困难居民都要纳入低保范围，做到应保尽保。同时要建立城市低保对象家庭备案制度，规范收入审核和待遇中领程序，完善低保工作法规和程序，确保实现公开、公平、公正、通过建立稳定的财政预算，多渠道筹措资金，积极探索城市社会救助体系，从多方面保证困难家庭的基本生活。 

（三）探索和建立农村与小城镇养老、医疗保险及最低生活保障制度 

城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的积累与社会风险的积累，因此要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。根据不同地区的经济发展的现实状况，首先要尽快研究制定进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度，然后再逐步过渡到其他农村人口，在有条件的村镇，可以从实际出发，采取自主自愿、民办公助、分散决策、标准有别的办法，探索适合当地特点的养老保险和医疗保障制度，并与家庭赡养、土地保障和社区扶持相结合，共同保障老年农村和小城镇居民的基本生活。少数富裕地方还可以探索农村居民最低生活保障的办法。 

（四）完善社会主义保障管理体系 

针对我国目前多头管理、地区分割、标准各异的管理局面，我国的社会保障管理体系应该成为集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。该新型管理体制具备以下特征： 

1、行政管理层、中政府建立统一的管理机构，负责制定各项社会保障政策、法规，设计社会保障发展规划、从国外的情况看，大多数国家都设立了统一的社会保障行政管理部门、如英国银行的“社会保障部”、美国的“社会保障总署”，而我国则应从城乡二元经济结构特征及社会保障项目差别很大的实际出发，先把部分保障项目统一管理，逐步实现城乡统一。 

 2、业务经办层。按照社会保障行政与事业性分开的原则，依法设立不依附于政府部门的具有法人资格的业务经办机构，负责基金的收缴、管理和支付。 

 3、基金运营。尽快建立诸如社会保障基金会，社会保障投资部等机构，负责研究社会保障基金投资运营的方法和渠道，研究投资的风险、收益和回报率，以实现基金的保值和增值。 

4、建立代表投保人利益的行政监督机构，以对社会保障实施全面监督。 

5、按照责任共担的原则建立健全多层次社会保障制度 

多层次的社会保障制度就是为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，按照责任共担的原则，充分调动家庭及社会各界的力量，通过加强完善基本保障，大力发展补充保障和商业保险，积极开展社会救助，鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式建立的多层次的社会保障体系。通过建立多层次的社会保障制度，从而明确各保障主体的责任，理顺社会保障资金的供给体系。多层次的社会保障体系包含以下内容： 

（l）保障主体与筹资渠道的多元化 

社会保障主要包括个人、单位、社会、政府四个主体。其中个人保障主体是社会保险的基础，劳动者的生活和医疗保障首先应是个人自我保障，这是劳动力个人所有理论所决定的；单位是负有缴费的有限责任主体，这是现代化企业制度有限制的性质所决定的；社会是提供和举办补充保险和服务保障的主体；政府是社会保险组织、规范、托底的主体。托底是在社会保险基金收不敷支，出现赤字时，政府最后出台给予的财政保证。 

（2）保障结构实现多层次化 

多层次的保障结构包括基本保障、企业补充保障、社会互助保障和个人储蓄性保障四个层次。基本保障是由政府举办，体现国家的责任，可考虑由政府通过税收方式强制收缴基金，纳入政府财政社会保障预算，覆盖所有劳动者，构成最低生活保障的安全网。企业补充保障是社会保障体系的重要组成部分，也是社会保障的第二道防线，对提高社会保障水平具有特别重要的意义。企业补充保障所需资金主要由企业担负，也可由企业和个人共同担负，但个人缴费部分不得超过这一款项总额的一个。补充保险费计入职工个人账户，退休后或失业时一次或分次领取，使职工的社会保险能在基本保障的基础上得到补充和提高。个人储蓄性保障由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给与一定的优惠，这一层次的保障主要目的在于满足某些收入较高的职工在发生风险时能得到较好的保障待遇，重在体现效率要求，调动职工的生产积极性。除此以外，今后应积极推行社会互助保障，由各地工会组织经办，资金负担可采取由个人出一点、工会贴一点、行政补一点的办法筹集。这一层次的社会保障不仅可以弥补基本保障水平较低的不足，而且克服了企业补充保障和个人储蓄保障的局限性。 

（3）基本保障社会化、多样化 

劳动者的基本养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险均应实行社会化，即由企业筹资、管理、给付的企业保险改为以社会（政府）为主体组织和举办的社会保险。基本保险社会化首先是社会保险基金实行社会筹集，由单位及个人向社会保险机构缴纳社会保险费由社会保险机构管理和运用好这笔资金，并对保险对象支付社会保险金，进行社会化管理。建立了社会化的基本保险制度以后，当劳动者发生暂时或永久丧失劳动能力及失业的风险时，就可以从社会获得基本生活和基本医疗保障。基本保险社会化，还包括管理、服务的社会化，即对受保护对象的管理和服务实行社会化。

参考书目：

1、劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编， 《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动社会保障出版社、 中央文献出版社， 2002年2月

2、广东省社会保险管理局、广东社会保险学会，《广东省社会保险文件选编》（五），1997年3月

3、广东省社会保险管理局、广东社会保险学会，《广东省社会保险文件选编》（八），2000月3月

 4、广东省社会保险管理局、广东社会保险学会，《广东省社会保险学习资料汇编》， 2000年3月

5、张左已主编，《领导干部社会保障知识读本》，中国劳动社会保障出版社 ，2002年2月

6、郑功成等著，《中国社会保障制度变迁与评诂》，中国人民出版社， 2002年11月

7、陈俊君，《论我国社会保障制度的思考》， 经济法网

8、姚凤民、李志刚、郑鹏程、孙建丽、娜仁、姚炜， 《健全和完善我国养老保险制度的思考》，经济法网

9、刘翠霄，《我国养老保险的现状和问题》，经济法网

10、刘翠霄，《我国医疗保险的现状和问题》，经济法网

11、向运华，《关于社会保障制度与经济发展的思考》，经济法网