义务教育投资与政策研究

XCLW113303 义务教育投资与政策研究

一、“义务教育投资不足”的现状

二、提高义务教育投资的设想

内容摘要

增加教育投资，发展教育事业，培养和开发经济和社会发展所需要的各类人才，事关国家兴衰成败和民族的生存与发展。充足的国家教育经费的财政投入和教育资金的有效使用，是促进义务教育发展的必要条件。

义务教育投资与政策研究

一、 “义务教育投资不足”的现状

我国义务教育投资目前存在的问题一是总量偏低，二是投资结构不合理，从而使义务教育长期得不到国家经费的基本保障。

1、义务教育投资不足

尽管国家逐年加大对教育的投入，但总体教育经费的投入仍不足，一方面是教育投资不足，另一方面是接受九年义务教育的人效急剧增加，中国的教育投资与很多发展中国家相比也是比较低的。目前全球190多个国家中已有170多个国家实现了免费义务教育。除发达国家外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。义务教育国家政府应承担绝大部分投入，在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重一直维持在50％-60％之间。相比之下，作为非义务教育阶段的普通高等教育，政府却负担了70％以上的经费。国家过于偏重高等教育而忽视了基础教育，这显然违背了义务教育的基本原则。目前，我国对义务教育的投人有很大的缺口，经费严重短块，再加上上级的教育援教由于层层扣压、挤占、甚至挪用现象的存在，进一步增加了义务教育经费实际使用的缺口，严重制约了义务教育事业的发展。突出表现在以下几个方面:1.教师工资不能按时发放。2.基本办学条件得不到保障。3.农村税费改革后义务教育投人面临更大的短块。4.我国义务教育经费总缺口数额巨大。由上可见，义务教育投人总量的严重不足是我国现行义务教育投资体制存在的首要问题。

2、义务教育投资结构不合理

义务教育的投入不仅存在总量的不足，更大的问题还是结构的不平衡。这种结构的不平衡，体现在义务教育与精英教育投入、中央投入与地方配套、城市与农村、重物力轻人力的投入结构失衡上。现行的义务教育投资管理体制不能有效地保证各地区义务教育普及进程的均衡发展。根据我国实行的财政划分收支、分级包干的体制要求，义务教育的投资支出是全部下划到地方财政－－城市是市财政，农村是县、乡财政，由地方政府全部负责和安排对义务教育的投资，这样就使得义务教育的普及与发展只能取决于各地区经济发展，取决于各地方政府的财政收支状况。由于各地区的经济发展总是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距，各地区的财政收入水平以及各地区对义务教育的投资能力自然也各不相同，落后、不发达地区的义务教育发展也因此不可能得到有效的投资保障，那么由此引起各地区义务教育普及与发展的不均衡也就在所难免，西部农村地区的义务教育由于经费问题步履维艰，在实施“一费制”后，很多学校正常的运转受到限制。由于农村财政短缺，学校的公用经费很难得到保证，甚至一些贫困地区是依靠学生的学费来支撑教育的。教育费用过高已成为农村孩子辍学的主要原因之一，农村中小学的危房比例有所回升，拖欠教师工资已成为普遍存在的现象这些问题在经济发展相对滞后的中西部地区更为突出，贫困地区与经济发达地区在普及义务教育的进程和质量上差距越拉越大。

二、提高义务教育投资的设想

1、增加国家财政投入，降低地区差异

由于我国地域广阔、各地经济发展不平衡，再加上长期的城乡二元结构，使我国义务教育的普及一方面总体水平较低，另一方面各地差异很大。教育经费必须由国家承担、政府提供。义务教育公民有义务把学龄子女送到学校去接受教育，政府更有义务担负义务教育的全部费用。目前实施免费义务教育这一政策后，中国政府将把农村义务教育“全面纳入国家财政保障范围”，逐步建立中央和地方分担的农村义务教育经费保障机制。这一政策将改变以往农村义务教育主要由实力薄弱的县乡财政“埋单”的状况，更好地保障义务教育的经费来源。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8：2，中部地区为6：4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，由中央和地方按照5：5比例共同承担。农村中小学教师工资则由省级政府确保按时足额发放，中央对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。由于公用经费不准用于发放教师的津补贴，因此只能由地方财政负担，在中西部地区，即使将地方新增财力全部用于兑现义务教育教师的津补贴都远远不够，因此，教师的津补贴实际得不到保障，因此，由中央和省级政府承担教师工资福利非常重要。

合理安排国家与地方的义务教育投资比例，国家负担义务教育投资比例应日趋加大国家应当成为义务教育经费投入的主体。政府财政拨款应当成为义务教育经费的绝对来源，世界各国教育经费的来源一般是多元的，但在对义务教育的投资上，各国经费来源却表现出单一的共同特点，即政府财政拨款构成了义务教育的绝对财源。有学者指出，就拨款的绝对数来说，各国之间的差距很大。但就拨款额所占GDP的比例占政府总开支的比例来说，还是有一个不相上下的比例，它应该是有一个底线的，这也是保证一国教育巨额开支之必须，否则，教育就难以为继。若这一主渠道不确保，总想通过其它渠道来弥补甚至代替这一主渠道，那就会出现教育经费危机。因此，有必要根据各级政府占有财政收入的份额来分担义务教育经费投入的比例。可以借鉴国外的经验，确立中央政府对义务教育经费投入的比例在50％左右；省级政府投入的比例约为30％;市、县两级政府分担其余义务教育经费的20％的比例。做为义务教育办学主体的各级政府，还应进一步加大对义务教育投资的力度，为使边远、贫困落后地区的义务教育普及进程能尽快赶上全国的步伐，使我国义务教育能均衡发展，除进一步完善投资管理体制外，中央和地方县级以上各级政府都应设立和增加对此类地区实施义务教育的专项经费，并保证专款专用。

免费义务教育的实施确保了入学机会、教育资源配置的公平，但只有让每一位学生都享受到高质量的教育才能让我们的社会更加和谐。教育公平包括入学机会的公平、教育资源配置的公平和教育质量的公平三个方面。教育公平是社会公平的起点和核心环节,其中义务教育的公平是最基本的公平。例如苏州这个素有尊师重教传统的地区,已经形成了义务教育城乡一体、区域联动的均衡发展特色,为全省乃至全国义务教育的均衡发展提供了借鉴和经验。苏州的发展有一个很鲜明的特色,就是城乡一体化程度比较高。这种区域特色,也为教育的均衡发展奠定了基础。历任苏州的主要领导形成了对教育呼声很关注的传统。苏州市政府每年都与各县市签订教育目标责任书,从制度上保证“教育优先”，苏州市沧浪、平江、金阊三座新城自2004年底启动开发建设,根据规划,每座新城的入住人口都将在10万人以上。为了向新城辐射优质教育资源, 市政府把几所名校搬迁到设施尚未配全的新城区，建立起城乡教育资源有序流动的体制机制，让优质教育资源辐射到更多区域。

调整义务教育投资体制，并不是要回到过去那种统收统支的老路上去，而是要针对现行体制的弊端，改变各级政府对义务教育投资负担比例不合理的状况。建议修改有关法规，明确中央和省级政府承担与其财力相匹配的义务教育的财政责任，改变当前上述两级政府在义务教育投资中比例过低、作用过微的状况，确定在两级的本级财政教育事业费中义务教育费的最低比例。建议国家制定义务教育最低财政标准，对低于最低财政标准的县，则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的财政转移支付制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对义务教育的宏观调控能力，使其在义务教育投资中发挥实际作用。

2、开展多渠道筹资，扩大教育经费来源

为确保义务教育投资有稳定来源，除了要充分发挥政府财政拨款的主渠道作用，在财政拨款额不足的情况下，颁布恰当的筹资政策，把社会和个人手中的资金从各种渠道吸引上来，用于补充经费缺口和提高义务教育办学水平。

应该进一步完善教育费附加征收制度。自１９８６年城乡教育费附加开征以来，已成为国家预算外义务教育的一个稳定来源，对缓解基础教育经费紧缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理办法尚不健全，近两年不能如数征收的现象比较严重，这在农村尤为突出。为使这一政策具有法律的强制性，使征收的数额能稳定增长，可以在此基础上，开征社会教育税，从税收的角度保证义务教育经费来源的稳定，通过增收义务教育税，可以使每个纳税人都承担发展义务教育的责任，同时又通过享受平等的义务教育获得应有的权力。有学者建议可以发行义务教育福利彩票，我认为是可行的。发展义务教育的重要性并不亚于发展福利事业和体育事业，既然国家可以通过发行福利彩票和体育彩票增加这两项事业的发展经费，那么也可以通过发行义务教育福利彩票增加义务教育经费的筹资渠道，中国的彩票市场极大，其潜力还远远未被挖掘出来。相信教育彩票一旦发行，彩民认购教育彩票的积极程度定会超过福利彩票和体育彩票。发行教育彩票的基本思路也是专款专用，尤其是用于教育基本建设，不失为一条缓解财力不足、开发教育财源的新思路。鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展并鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学等。

虽然义务教育阶段免收学费，但应适当提高学杂费的收费标准。由于义务教育等于免费教育的观念比较顽固，公开收费只是非义务教育阶段的事情，义务教育收取杂费反而成为教育收费中最无章可循、最不规范的内容。义务教育经费主要应当由国家承担，同时接受义务教育的个人也在受教育过程中获得了知识以及进一步获取知识的能力，因此在国家财力不足以提供免费义务教育时，由个人负担部分成本也是顺理成章的。长期以来，中小学学杂费的收费标准偏低，与教育事业发展、物价上涨的现实极不相符，因此应随物价上涨指数同步增长，藉以维持教育的简单再生产。学杂费的收费数额应由各地教育部门根据实际情况制定，统一公布执行，并接受公众的监督。

鼓励社会力量办学，大力开发民间教育资源。民办教育的发展，能够增加和改善教育的供给，这不仅在当前财政紧张时有着直接的现实意义，就是在今后，政府财政宽裕了，民办学校的存在，对于增加教育体制的灵活性以适应社会对教育多样化的需求，也具有不可替代的作用。因此，我国应逐步形成以公办学校为主体，民办学校和公办学校共同发展的格局。义务教育阶段民办学校的发展，顺应了多种社会需求，缓解了选择教育给公办学校带来的问题。随着我国社会主义市场经济的发展，教育正面临日益多样化的社会需求。义务教育阶段民办学校的发展，是对我国社会多样化发展态势的一种积极反应。改革开放以来，我国人民生活水平大幅度提高，并且具备了与选择教育需求相适应的经济承受能力，很多人希望自己的子女能受到更为良好的教育。一部分家长由于工作原因无力照顾和辅导子女，希望他们能在寄宿制学校得到妥善的照料和培养；更多的家长希望对子女加强外语、计算机、艺术等方面教育，以满足特长培养的需求；还有相当一部分家长因所处社区学校不尽如人意而产生择校动机。我国现有的公办教育自然无法完全满足这种选择性教育需求。县以下的乡村学校的办学质量普遍较差，难以满足新一代农民的选择需求。而近几年出现的义务教育阶段的民办学校，恰恰是因为顺应了社会多样化所带来的选择需求而得以迅速发展。一些学校以其相对灵活的机制，对特长教育的关注而赢得了社会的认同。发挥民办中小学校在义务教育领域所具有的拾遗补缺作用，充分利用民间办学的力量促进义务教育的普及与提高，必须允许义务教育阶段的民办学校发展到一定数量，形成规模效应。“鼓励”与“支持”的政策应当具体化。有条件的地方，可以根据需要和可能，出台一些扶持义务教育阶段民办学校发展的政策措施。例如，在学校的征地建校方面，在教师的配置、流动方面，给予特殊的优惠政策，包括在经费上给予必要的资助。创造条件、调整政策，促进这一过程的实现，必将有利于我国义务教育的改革与发展。

要尽快出台有关教育投资的法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，充分显示法律的权威性，以法约束和惩治地方政府在教育经费使用上的不规范行为，从而切实保证政府拨款的主渠道作用。在法规中，应规定教育经费在中央财政和省级财政支出中的比例，用于义务教育的经费应在教育总经费中单独立项等有关条款，各级地方政府也应制定出相应的法规、细则。

3、完善教育经费管理体制，提高经费使用效益

教育经费投入总量不足，教育经费的使用管理如何发挥更好质效，为进一步规范和杜绝一些违纪违规行为，应加强和改进教育经费的管理与监督审计工作。现行的全面由地方政府直接负责的投资管理办法，不能有效地保证我国义务教育的正常普及与发展，存在着前面提到的种种弊端，而过去高度集中的管理体制已经实践证明存在着管得过死，不利于调动各级政府和社会对教育投资的积极性，因此应把适当的集中和分散管理结合起来，针对不同的地区，采取不同的方法。在经济发达的地区，因不存在经费紧张等问题，可仍实行原来的体制和办法，义务教育经费仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。在经济不发达或落后地区，则采取相对集中的管理体制，义务教育经费由市或县财政统筹管理、调配，直接安排给其下属的各个学校，以防止被中途截流或挪用。由于对中小学教育的投资主要是用于支付教师的工资，而教师工资的发放相对比较规范、稳定，因此这种专款支出可主要用于发放教师工资，这样用，不仅不会对学校经费的运用产生管理过死的弊端，反而有利于全国范围内为中小学教师创造一个大体相近的福利条件，既有利于改善贫困落后地区教师的待遇，也有利于加强对教师队伍的集中管理和调度，当然在实行这种方法的同时，应加强对现行教师队伍的整顿与管理，以保证教师队伍的精干和高效率。建立义务教育经费保障体系将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。

加强和改进教育经费的管理与监督审计工作,按市场经济的原则，统筹安排教育经费，使教育的投入能发挥更大的效益，建立符合中国国情的教育评价管理体系。同时，要加强教育经费管理队伍的建设。对教育系统现有的各级经费管理人员进行培训和考核，建立起一支能适应社会主义市场经济和教育改革发展需要、合格称职的教育理财队伍。

加强管理，提高有限的教育经费的使用效益。对中小学布局作合理调整，提高规模效益；提高师生比，精减富余人员，节省人员经费开支；提高教学设备的利用效率，减少闲置和浪费。总之，应根据各自的具体情况，合理地使用教育上的人力、物力、财力资源，提高整体效益。

参考文献

1、成有信，《九国普及义务教育》

2、周晓红《我国义务教育投资的问题与出路》

3、徐娅，《中国义务教育经费投入保障专题研究文献综述》

4、谭鑫，《从人力资本投资视角谈免费义务教育》