农村社会保障研究

（一）、我国和西方国家农村社会保障体系的差距。

（二）、现阶段我国农村社会保障制度的难题。

（三）、我国农村社会保障问题的原因分析。

（四）、完善我国农村社会保障建设。

（五）、对我国农村社会保障情况的总结

内 容 摘 要

 由于我国在工业化发展过程中的重心方向，以及我国人口基数大、人口老龄化问题、二元户籍不适应当今人口大流动格局等特殊原因，再加上对于农村问题的长期不重视，导致了我国农村社会保障体系远远滞后于自身经济的发展，落后于其他国家水平。为了体系社会公正、实现城乡一体化和农村经济良好的发展，就必须将农村社会保障问题重视起来。提高认识，消除社会上对农民的歧视，制定完善法规政策，才能真正解决农民工问题，解决农村养老、医疗、最低生活保障等突出问题。

农村社会保障研究

社会保障是依据一定的法律或规定,为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。保障社会成员最基本的生活需要是建立社会保障制度的直接目的。解决农民群众的社会保障问题,建立与完善农村社会保障制度,是我国应对人口老龄化、构建社会主义和谐社会的必然重要保障。

（一）、我国和西方国家农村社会保障体系的差距。

随着经济的发展，社会保障体系也在逐步发展，目前多数国家的社会保障对象是全体国民。第二次世界大战以后，西方各国相继宣布自己已经建成了针对本国国民“从摇篮到坟墓”的整套社会保障体系。足以表明了西方国家的现代社会保障制度已经广泛地渗透到整个社会经济中去，涉及到的项目也是面面俱到。当然，西方国家的保障体系也并非尽善尽美，尤其在一些社会保障水平极高的国家，社会保障制度的运行也有一些问题。比如支出过于庞大，财政负担严重。过高的社会福利在一定程度上造成了社会惰性。庞大的社会福利计划使消费在国民收入中所占比重过大，影响了经济增长速度等。但总的来说，西方各国在目前的国际经济现状下，基本确保了农民的各种社会保障。

而我国过去在计划体制下建立的以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充的农村劳动者保障体系目前已基本解体，目前新的机制尚未成熟，城乡差异还非常严重。农村社会保障这一块还很薄弱，需要认真研究中国农村的具体情况，进行制度创新和提高水平。

（二）、现阶段我国农村社会保障制度的难题。

党的十七大报告提出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“人人享有基本生活保障”，“人人享有基本医疗卫生服务”，可以解读为这是我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会高度，从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，是对全面实现农村社会保障做出的美好承诺。但是在现阶段，要实现这个承诺还有诸多难题需要克服：

一是农村的医疗保障和最低生活保障发展速度不快，发展水平比较低。

虽然，新型的农村合作医疗、社会统筹和商业性医疗保险已在全国的绝大多数农村乡镇展开，但绝大多数农村仍然医疗卫生条件落后，医疗水平低、服务能力低下，看病难，看病贵仍然是影响和困扰农民健康生活的一个重要因素，在农村，特别是在经济尚欠发达的地区，有病无钱医治和因病致贫、因病返贫的例子屡见不鲜。近几年来，最低生活保障制度在广大农村已经全面铺开，但由于中国农村需要保障的人口实在太多，实际上能获得最低生活保障的和需要保障的相比，还有相当距离。而且，农村最低生活保障的水准也比较低，品种缺乏，保障形式单一。迄今为止，我国还只有25%的老年人有养老保险保障，10%的人有医疗保险保障。根据卫生部1998年调查数据显示，有87.44%的农民成为没有任何社会医疗保障的自费群体。

二是城乡差异严重，农民工问题难以解决。

受社会主义初级阶段的国情和综合国力等因素限制,农村社会保障制度的建立和完善是项长期工程。由于长期城乡二元化格局，在改革后，农民在享受社会保障方面反而倒退。农村始终处于中国社会保障的边缘,有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排除在保障体制之外, 城乡居民收入差距与不平衡性日益加剧。此外，在农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的“真空地带”。改革开放以来，农村大量的剩余劳动力纷纷涌向城市， 对城市的经济建设做出了突出贡献。但他们却被排斥在城市的社会保障体系之外，可以说，他们没有任何保障可言。他们干的是最险、最苦、最累的活，而人身权利、经济权利、甚至生命都得不到保障。游离于城镇社会保障体系之外的农民工，成了城市中最脆弱的群体，这与他们为城市所做出的贡献极不相称。农民工的这种艰难处境彰显了社会公平机制的扭曲，亟需为其建立基本的社会保障制度。

三是农村社会保障资金来源不足，且稳定性差。

民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，在保险基金的筹集上，“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投入绝大部分给了城镇职工。近年来国家虽加大了投入力度,但还远不及农民对社保资金的需要,社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。社保资金来源单一、有限,大多数集体无力或不愿承担,国家政策很难落实到位,单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。

四是缺乏法制保障和政策保障，管理体系未规范。

社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。我国政府自1998年开始设立劳动和社会保障部，但迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中，也极少涉及规范社会保障制度的法规。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系，而且地区不同，内容亦有所不同。由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。这些问题造成现有的农村社会保障项目虽然不多，但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。从表面上看，农村社会保障工作有多个部门负责，似乎易形成合力并共同解决问题，但实际上，由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，工作中经常发生摩擦和矛盾。有的项目谁都争着管，从中受益；有的项目又谁都不愿意管，相互扯皮。此外，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。有的将社会保障基金借给企业周转使用，从而造成基金大量流失，严重影响基金的正常运转，并在农民心中造成极坏的影响。因此，对农村社会保障进行科学规范的管理、监督，已成为当前一项刻不容缓的工作。

（三）、我国农村社会保障问题的原因分析。

农村问题，是农业社会过渡到工业社会的必然产物。任何工业化国家都有过类似的经历，问题的突出性主要是中国人口基数大，解决起来规模大。且中国的工业化进程单方面独进，“三农问题”积攒的时间长，解决起来难度更大，更加复杂。就目前的情况看来，问题主要集中在几个方面：

一、农民工问题。

农民工，是指农民进城从事非农工作，却未改变农民身份，未被城市认同接纳，据调查，目前我国的农民工已经超过两亿人，已经成为城市社会群体中的重要组成部分。但他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，由此所产生的严重缺乏社会保障问题。问题的根源，就在于长期实行二元户籍制度。二元户籍制度是“三农”问题的祸根，严重阻碍了中国城市化的发展。户籍的制度安排，使得城市可以无限度地榨取农村的财富、富裕地区可以无限度地掠夺贫困地区的人力资源，而无须负责外地人的社会负担，不用考虑外地人的医疗、工伤、养老、子女教育问题。由于我国特殊的政治经济条件，采用的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。结果过多地牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。可以说，中国城市的发展，是以牺牲农民的社会保障、利益、导致农村长期贫困为代价的。

二、农村人口老龄化问题。

在社会保障体制缺位的情况下，农民依靠的是互助式家庭保障，一个人生老病死所产生的负担，由家庭之间共同分担，家庭人数和成员结构对其保障能力有着直接的影响。由于经济发展的不平衡和劳动力转移等原因，农村的家庭保障能力正在减弱。农村出现大量外出务工人员后，家中可对老年人实施照顾的人数减少了，而农民工长期处于体力透支的亚健康状态。等这些人渐渐老去进入老龄化阶段时，很有可能会遇到老龄化和健康恶化的双重影响，老年生活的成本会更高，农村的养老和医疗保障的负担将会出现同步增长。

三、城市社会保障的中心地位限制了农村社会保障。

我国实行社会保障的重心在城市，国有企业改革、金融改革、住房制度改革等等主要是在城市进行的，这意味着需要社会保障制度加以弥补的主要工作也在城市。这就决定了中国社会保障工作重心在城市，而不是农村。城市改革中心地位在一定程度上影响了农村社会保障的开展。政府的愿望和政府行为常常受到政府财政的限制。政府在社会事业中常常“力不从心”。如果参照城市的标准农村也实行同样待遇的社会保障，并由国家来承担费用。那么，这就意味着每年国家将增加支出来推行农村社会保障，而国家的财力是有限的。由于“发展优先和效率优先”的原则，以及与此相关的政府财力限制，显然是对政府开展农村社会保障的一种重要约束。

四、农民自身和社会各界对农村社会保障的重视程度存在问题。

当前越来越多的人意识到，社会保障是正常社会不可或缺的重要部分。但仍有许多人将社会保障看作国家赐予的“福利”，而不是现代社会公民的“天赋权利”。而对中国农村的社会保障则有更多的质疑和排斥。从对社会保障发展史的考察中可以看出，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础，但它主要是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的。作为一项公共政策，在一定阶段正是政治因素对其发生作用的程度和范围产生了最为直接和深刻的制约。中国农村社会保障缺失的根本原因也与农民的政治行为有关，相对于城市工人，农民表达利益的力度很弱，而且也未将社会保障列入自己的表达内容，这也影响到政府决策时未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程，从而在政策输出上表现为城乡社会保障的严重失衡。 社会保障作为一项基本权利，应该为社会全体成员所平等享有。在农村社会保障构建与否的问题上，制度缺失只是表面现象，对农民权利的漠视才是本质。

笔者认为，农村社会保障的缺失既是城乡社会经济发展明显缺乏社会公正的表现，也阻碍了经济持续健康的发展，并造成了一系列严重的社会后果。

（四）、完善我国农村社会保障建设。

政府介入社会保障领域的首要和基本的目标是进行收入再分配，追求社会公平，以维持社会可以接受的收入分配差距。政府在建立公平的制度方面其作用是不可替代的。从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会的主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。

大力发展农村社会保障是解决“三农”问题、体现社会公正、实现城乡协调发展及经济和社会协调发展的一个重要途径。针对当前农村社会保障中存在的主要问题，只有通过政府强有力的组织，调整社会经济政策，特别是国民收入分配与再分配政策，以防止收入差距继续扩大。

一、政府主导、突出重点，保证农村社会保障资金来源。

政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度。当然，完善农村社会保障制度是一项艰巨、复杂的社会系统工程，涉及面广，不可能一蹴而就。这就要求我们立足农村实际，选择重点，扎实推进。从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度的建设。

一是保证农村养老保险资金。由于我国农村养老保险长期滞后，普遍未建立，应当强化政府责任，加大财政投入。鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，可以适当把支付养老保险金的年龄推迟到65岁。2007年我国农村65岁以上的老年人约为5500万，按每人每年补贴400元计算，共需资金220亿元，仅占财政收入的0.43%（2007年我国财政收入为5.13万亿元），由政府财政负担这一支出应该没有问题。2007年中央财政用于社会保障方面的支出达到2019亿元，比上年增长13.9%，如果在此基础上再增加10%用于农民养老保险补贴（即202亿元），中央政府应该有能力履行这一职责。不足部分可由地方财政来负担，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。

二是保证农村医疗保险资金。我国的农村合作医疗制度已经取得了一定成绩，受到广大农民的欢迎。然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线。当前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30%～50%），对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；其次，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者的财政补贴，就变成了一种典型的逆向转移支付，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。针对以上存在的问题，下步政府应尽可能加强投资力度和宣传，改革医疗保障享受条件，寻求科学的缴费方式，同时建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力。与此同时，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。

三是保证农村最低生活保障资金。国务院在1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这个条例仅限于城市，而我国广大农村的低保问题，还没有相应的法律保护，不利于农村低保工作全面深入推进。因此，应尽快开展农村最低生活保障法制研究，建议国家以《城市居民最低生活保障条例》为基础，制定出台包含农村居民在内的，城乡统筹的《居民最低生活保障条例》。各地方可先制定地方性法规支持和保障农村低保工作依法进行。资金来源上，要充分发挥公共财政在农村低保中的主导作用。建议中央和省级财政加大对贫困地区农村低保筹资的支持力度，减少地方配套的比例。具体而言，对中西部贫困地区的低保资金应由中央财政直接全额转移支付，中西部欠发达地区的低保资金由省财政补助支付，对于中东部发达地区的低保资金由地方本级财政分担。

二、统一户籍，分类过渡，解决农民工问题。

目前户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。不少地方开始实行“居住证”制度，在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度，入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。但是取消二元户籍制度的办法还在探索的过程中，还需要大量的推理和实践。

而在过渡时期，可以先将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系N年以上）的农民工纳入现行城镇社会保险制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好，也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程，同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的）农民工，除工伤、失业保险按现行规定执行外。养老保险先建个人账户，不搞社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户，缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的1%个人按本人工资5％缴费，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况可供查询。但不能提前支取。医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。费率一般控制在2％以下。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。随着中国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。对返回农村且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。

三、加强管理，立法定策，实现农村社会保障体系的良好运作。

经验证明，发达国家的社会保障制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济实力，另一方面是靠完备的法律体系强制推行的。目前，我国农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的社会保障法规有关。因此，为促进农村社会保障工作的有序进行和可持续发展，强化农村社会保障的法制性，尽快制定配套完备的法律法规，势在必行。除了要抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济、社会保险法和农村残疾人保险法等等。还要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。

四、强化教育，提供环境，增强农民的创收能力解决农村人口老龄化问题。

在未来较长的一段时间内，农村家庭的养老保障还是处于极其重要的地位，增加家庭成员的收入显然是提高其保障能力的基本手段。在城乡一体化的背景下，农村剩余劳动力大批转移已成定势，但在改善农村劳动力工作环境、提高其收入能力方面，政府还有许多事情要做：第一，消除劳动力市场的一些不合理制度，为农村劳动力在城市就业提供一个公平的环境，力求做到同工同酬；第二，加大对农村劳动力的人力资本投资。如前所述，劳动者的人力资本水平越高，其生产率就越高，工资收入就越多。教育和培训是人力资本的重要组成部分，因此，国家需要加大在农村的教育投入，为农民工提供必要的培训，这些都是增加农民工增收能力的有效措施。

（五）、对我国农村社会保障情况的总结

在工业化、现代化建设过程中，我国在对城市人口实行社会保障的同时，也建立了有中国特色的农村社会保障制度。在其制度模式变迁中也积累了不少经验与教训，也存在很多问题。立足于我国工业化、市场化和现代化的新背景，站在统筹城乡发展、全面建设小康社会的新阶段，面对人口老龄化、二元户籍限制等新问题。对于如何顺利实现农村社会保障制度从传统型向现代型转变，还有漫长的路要走。笔者认为：我国在农村社会保障中最重要的是解决农民长期受到歧视的问题。才能真正解决农村的社会保障问题，才会真正有人去认真解决二元户籍导致的出身决定待遇问题，农民工问题、农村人口老龄化问题、农村社会保障立法问题等一系列问题。才能真正实现社会公正、降低农村与城市差别，才能真正在城乡一体化中走出关键的一步。

参考文献

高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设小康社会新胜利而奋斗 胡锦涛 中国共产党第十七次全国代表大会报告

中国农村社会保障政策研究 严峻 人民出版社

社会保障法 王广彬 中国政法大学出版社

中国社会保障发展报告 陈佳贵、王延中北京 社会科学文献出版社, 

中国社会保障改革与发展报告 邓大松、刘昌平等 人民出版社 

转型期中国农村养老保障模式的反思与前瞻 李宗华、许淑华 农业经济 

强化农村贫困人口社会保障的几点建议 王敏 决策导刊

完善农村社会保障构建和谐社会新农村 裴劲松 生产力研究