试论我国公务员的考核制度

一、公务员考核制度的概述

（一）公务员考核制度的含义

（二）公务员考核制度的内容

二、我国公务员考核制度的现状

（一）我国公务员考核制度的成效

（二）我国公务员考核制度存在的问题

（三）公务员考核不公平带来的危害

三、公务员考核中出现不公平现象的原因

（一）考核内容缺乏针对性和可比性

（二）考核标准的缺失

（三）岗位职责不明确

（四）领导者的素质缺失

（五）考核方法简单化

四、完善公务员考核制度的对策和建议

（一）澄清思想、提高认识、加强领导

（二）加强公务员考核的制度化建设

（三）考核标准科学化、合理化

（四）强化考核的功效，充分发挥激励竞争机制的作用

 内 容 摘 要

我国的公务员制度已实行了二十多年。在这二十几年的过程中，我国的公务员制度不断得到完善，但依然不够成熟，存在不少问题。本文就我国公务员的考核制度展开分析。首先，概述了我国的公务员的考核制度；其次，对我国的公务员考核制度的现状进行分析，总结出了其中存在的问题，并归纳出产生这些问题的原因，尤其是对考核中出现的不公平现象的原因进行了分析；再次，提出了为杜绝公务员考核制度中这种不公平现象的发生，我们应采取的对策与措施，特别是指出了努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。

试论我国公务员的考核制度

 

一、公务员考核制度的概述

公务员是指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。从1993年10月起，我国开始全面推行公务员制度，至今已经历了十多个年头。实行公务员制度，其作用在于：第一，造就一支高素质的公务员队伍，保证公务员素质优良，适应管理越来越复杂的社会事务的需要；第二，促进政府依法管理，公务员依法行政；第三，促进政府管理的科学化；第四，保证政府管理高效能。

（一）公务员考核制度的含义

公务员考核制度是公务员制度的“中枢”。公务员的考核是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础和依据，同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。客观公正的考核有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。考核制是公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要一环；是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。早在1994年3月8日，国家就颁布了《国家公务员考核暂行规定》，对公务员的考核、录用、培训、奖惩、福利等方面进行了规范，提供了管理标准；之后，国家又陆续颁发了公务员管理的相关条例和法规等。2005年4日27日，我国颁布了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1曰1日正式实施。这是我国有关公务员制度的第一部法律，它为公务员的考核提供了重要的法律依据，从而把公务员的考核工作纳入了规范化、科学化、法制化的管理轨道。

（二）公务员考核制度的内容

我国公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面。这五个方面综合体现了公务员的素质及其履行岗位职责的情况，是一种概括性的表述。其基本含义是：

德，包括公务员的政治品德、遵守职业道德和社会公德的情况及个人品德。其中，政治品德主要指公务员的政治表现，包括理想信念、宗旨观念、政治立场、政治方向、政治敏感性和政治鉴别力等。职业道德主要看公务员是否具有正确的职业观念和良好的职业态度、职业纪律和职业作风，是否忠于职守，服从命令，严守国家和工作机密。社会公德主要看公务员在社会交往和公共生活中是否模范遵守社会行为准则，勇于同不良现象作斗争。个人品德主要看公务员能否牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，是否正直、真诚、诚实、守信、谦虚谨慎，是否襟怀坦荡、光明磊落。

能，指业务知识和工作能力。业务知识是指公务员的政策理论水平、文化程度、专业知识水平。工作能力是指公务员运用马克思主义的立场、观点和方法，认识问题、分析问题和解决问题的能力，主要包括：理解判断能力、规划预测能力、组织协调能力、领导管理能力、科学决策能力、调研综合能力、团结协作能力、开拓创新能力等。

勤，指事业心、工作态度、工作作风和勤奋精神。所谓事业心就是看公务员是否敬重和热爱本职工作，是否勤勤恳恳，尽职尽责，甘于奉献。工作态度主要看公务员工作是否积极主动，认真负责，能否严格遵守工作纪律。工作作风重点看公务员是否深入实际，调查研究，尊重群众的首创精神。勤奋精神重点看公务员是否善于开动脑筋，刻苦钻研业务，精益求精，不断开创工作新局面。

绩，指工作实绩。主要是指公务员在完成任务目标和履行岗位职责的过程中，通过所提出的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用而取得的绩效等。它包括完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。

廉，指廉洁自律情况。主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定：是否廉洁奉公，忠于职守，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为；是否严格遵守公共财务管理的规定，有无假公济私、化公为私行为；是否艰苦奋斗，勤俭节约，有无讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费的行为等。对公务员中的领导成员，还要考核其是否严格遵守领导干部廉洁从政和廉洁自律的有关规定；是否遵守组织人事纪律，有无借选拔任用干部之机谋取私利，搞用人上的不正之风的行为等。

二、我国公务员考核制度的现状

（一）我国公务员考核制度的成效

近年来，国家对公务员制度进行了不断的改革，进一步调整与规范我国的公务员制度。其中，公务员考核制度也获得了很大的完善。首先，通过全面考核，激发了公务员的竞争意识和进取精神，使机关面貌出现了可喜的变化，公务员普遍增强了自身的责任感，促进了行政机关的勤政廉政建设。其次，通过全面考核，详细了解了公务员的政治思想表现、工作能力、业务水平和工作实绩，及时发现了大批优秀人才，促进了后备干部队伍的建设。

（二）我国公务员考核制度存在的问题

尽管我国的公务员考核制度在不断的完善，并发挥了重要作用，但纵观这几年，有关公务员的考核与管理问题依然层出不穷，说明了我国公务员考核制度的不足。具体而言，公务员考核制度存在以下几方面的问题：

1．考核流于形式，并且极端民主化

参加考核的人员包括考核者（如单位领导、考核小组成员、上级主管领导同执法监督人员、舆论工作者）和被考核者。考核人员中有的认为“考核年年搞，哪有精力搞”。考核是一项重要的，但却复杂、艰巨的任务，因而必须要有充足的人力、物力和财力。但目前，公务员考核却缺乏人、财、物的有力保障。比如，有的考核者情面观念重，你好我好大家好，怕得罪人，影响自己的宝座；有的考核者则不具备考核工作所需的专业技术知识、素质低下，难以胜任此项工作，导致考核结果失真；一些单位和部门对考核工作认识不深，宣传不力，许多人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾或者搞论资排辈，从而出现两种极端的现象：

一是部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀，没有真正坚持领导与群众相结合。而一些被考核者素质不高，敷衍了事；表现为写个人总结和述职报告时，三言两语。 

2．考核结果等次偏少，而且不重视考核信息的反馈

《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》都规定：公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。按照公务员考核实施暂行办法，被确定为优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的10％左右，最多不能超过15％。为了照顾到大小不同部门，一般单位的作法是，按照各部门实际人数乘以15％的比例和四舍五入的方法，将名额分配下去，结果产生了两个问题：一是不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员的积极性；二是四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会，反而比人数多的部门多。称职等级较容易确定，这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员。然而，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣的激励作用。

3．考核结果的使用不当，对优秀公务员的奖励太轻，对不称职公务员的处理太重

年度考核中被确定为优秀的公务员和被确定为称职的公务员，在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别。如根据《国家公务员考核暂行规定》：“国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级。”但如果某一公务员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀，那么按照此规定也只能晋升一级，与连续五年被确定为称职的没有什么差别，显然起不到激励先进的作用。

同时，对年度考核中不称职公务员的处理，在某种意义上甚至重于受行政处分的公务员。因为根据规定：年度考核被确定为不称职等次的公务员要予以降职，而降职通常相应地还将降低级别和工资档次；若“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定将予以辞退。”相反，对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内（最多不超过两年）影响晋级增资而已。显然有点不公平。 

（三）公务员考核不公平带来的危害

以上种种现象公务员考核制度存在的种种问题及其出现的各种不利现象，会直接挫伤广大公务员的积极性。而且由于考核不公平，会对公务员制度本身带来一定破坏作用。

如果考核不公平，考核结果不能反映公务员德能勤绩等方面的实际情况，就起不到奖优罚劣的作用；用这种考核结果作为公务员升降的依据，则难以选出优秀人才，其后果不见得比领导干部凭个人印象、好恶选人的方式更好；以此作为公务员奖惩的依据，还不能客观评价公务员的行为，依此树立的典型则不仅无法起积极示范作用，甚至会起不好的导向作用，引起其他人的反感。当前，不少单位存在一种不良现象，就是好的不香，坏的不臭，彼此浑浑噩噩，混一天算一天。这种社会风气的出现，从某种程度上讲，是源于考核制度的不公平。

同时，不公平的考核既无法帮助行政首长发现机关工作中存在的缺点和管理制度上的漏洞，也不能帮助公务员了解自己工作中的缺陷和不足，并及时改进和补救，更不能鼓励公务员之间相互比较，公平竞争，提高工作效率。所有这些，都无益于公务员制度作用的发挥。如果任其发展，不仅公务员制本身权威性会受到损害，而且党和政府的形象也会受到影响。

三、公务员考核中出现不公平现象的原因

我国公务员考核制度的存在种种问题，使得考核流于形式；考核结果不合理、不公平等。具体而言，造成考核的种种不公平现象的原因主要有以下几点：

（一）考核内容缺乏针对性和可比性

我国对干部的考核，经历了几个不同的发展阶段。新民主主义时期，叫做“审查”，考核内容侧重考审干部对党和革命的忠诚程度、工作能力和弱点，在审查中特别注意干部家庭背景、社会关系和过去历史上的问题；建国后，普遍实行干部鉴定制度；十年动乱时期，干部考核工作遭到破坏，直到十一届三中全会以后，干部考核工作才逐渐恢复并得到新的发展。1979年中组部下发《关于实行干部考核制度的意见》，提出干部考核内容主要是德、能、勤、绩四个方面，要对干部进行定期的全面的考核。以往干部考核制度是为了适应革命战争和社会主义建设而逐步发展起来的，对纯洁和壮大干部队伍，保证革命战争胜利和推进社会主义建设起了重要作用。

我国实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部考核制度许多优点，但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容，如考核内容定性成分多，定量成分少，追求全面性，重点不突出等。这些内容作为对公务员的要求，是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差，两个情况相差不大的人，很难分出优劣。

（二）考核标准的缺失

公务员的职位分类要求每一等级中的职位虽然工作性质可以不同，但其责任大小、工作难易程度，所需资格条件要大致相似，所得报酬待遇也相同。但不少部门确实存在同一等级不同岗位之间工作量大小、工作难易程度差别较大的情况，如都完成了工作任务，其他表现也差不多，那么谁可在考核中评为优秀呢？有时往往是工作量大、工作难度高的岗位上的同志没有评为优秀，而工作量不够饱满的岗位的同志却被确定为优秀等级。

（三）岗位职责不明确

岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准，是进行考核的基本依据。我国推行岗位责任制已经很多年了，在政府机关，每一个职位有一定职责应是十分明晰的。但有些部门还存在职责不清的情况，甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制，这就增加了考核工作的难度。事先未制定明确的岗位职责，考核就没有了标准和依据，真正意义上的考核也就无法进行。这是导致考核中出现轮流坐庄现象的重要原因。

（四）领导者的素质缺失

在考核工作中，领导干部的责任是十分明确的。但有的领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持原则，不敢坚持标准；有的带有私心杂念，自己想获得优秀等次，或希望将与自己亲近的人评为优秀，因而不想按原则按标准办。这两种情况都是导致出现考核不公平的直接原因。尤其是后者，其副作用比大锅饭更大。大锅饭是干好干坏都一样，而在主管领导存在私心杂念情况下进行的考核，其效果则正好正相反，与领导亲近者，即使干得一般也能评上优秀，而与领导疏远者，即使干得再好也评不上。

这种由于领导者自身作风不正，对有些下属抱有偏见，不能实事求是一碗水端平，而造成的人为不公平，还会在群众中造成人际矛盾，甚至形成派性，亲近领导者与疏远领导者会形成对立，不仅严重挫伤下属积极性，还会使群体凝聚力下降，排斥力上升。对群众而言，可能容易谅解领导者能力方面的缺陷，却无法忍受领导者的不公正，从而对领导行为的合理性和权威性产生怀疑甚至抵触。

（五）考核方法简单化

我国国家公务员考核暂行规定对考核方法作了原则性规定，在实际操作中，一些地方和单位不重视考核方法的选择和把握，轻视平时考核，只重年终考核，甚至只重年终评优；不看工作好坏，一律按部门按比例四舍五入分配优秀名额；重定性考核，轻定量考核等，就是将考核方法简单化的突出表现，也直接导致了考核中不公平现象的产生。

四、完善公务员考核制度的对策和建议

考核制度的不完善，使得考核中的不公平问题屡禁不止，造成公务员人才的流失，并带来了极其恶劣的影响。因此，完善我国的公务员考核制度，杜绝公务员考核的不合理、不公平现象迫在眉睫。具体而言，我们可以采取以下措施来完善我国的公务员考核制度，应对这种不良现象。

（一）澄清思想、提高认识、加强领导

近年来，考核出现的问题，与考核者对考核工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。因此，要巩固已取得的成果，深化考核，突破解决考核中的难题就必须进一步提高认识，把考核工作提高到公务员制度的核心地位，只有把对考核的重视提高到推动和促进人事制度改革的高度来认识，考核才能进一步深化和完善。首先，要加强考核者的再教育，把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容；并对被考核者进行思想政治教育，让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途，增强他们的责任感和配合考核工作的积极性。其次，把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中，从机制和制度的高度来加强他们对考核工作的领导，并坚决有力地贯彻执行。

（二）加强公务员考核的制度化建设

各级政府及有关部门的领导要充分认识到考核在公务员管理中的重要意义，通过考核，对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过、是非分明，既是识人、用人的基础和依据，也能鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的责任感。所以，必须高度重视公务员的考核工作，加强考核的制度化建设。要把考核与实行岗位目标责任制结合起来，在实行目标化管理过程中，根据公务员岗位目标完成的情况来确定考核的等次。

（三）考核标准科学化、具体化

在公务员考核中，确立科学的考核标准至为关键。为此，有如下建议：首先，要进一步建立健全岗位责任制，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，做到四者有机统一，为公务员考核提供科学依据，以利于公务员考核制度建设。其次，增强现行考核标准的针对性，做到每一个岗位都有相对应的考核标准，而非放之四海而皆准的笼统几条。再次，要数量化，参照其他文官制度成熟的国家计分考核方法，将德、能、勤、绩四个方面分配合适分值。为体现重点考绩原则，宜将考绩分值比例适当提高；为反映定性和定量相结合的要求，德、能两个方面可实行按等级计分的办法，若“能力”一项在总分中占20分，可以定为若干等级，获得一等可得18－20分，二等可得16－18分，依此类推。当然，每一等级还要有具体标准。对勤、绩两个比较容易量化的方面，可以将各岗位公务员的工作或服务态度、出勤率、工作质量、工作数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。考核标准量化以后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，就可以避免单凭主观意愿或随大流给被考核者评定等级了。

（四）强化考核的功效，充分发挥激励竞争机制在考核中的作用

目前，我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的，这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要，出于对公务员的工作及其行为控制的需要，为考核而考核，这样极易引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。人作为社会中的个体，既追求经济价值又追求社会价值；既有低层次的物质需求，又有高层次的精神需要。

因此，在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把公务中的潜能开发、绩效提高与个性发展引入考核目的中来，即把考核结果公开用于满足公务员个人需要的各个方面，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。

总之，通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平。公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平。纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现，一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。

参 考 文 献

1.徐颂陶.国家公务员制度教程[M].北京：中国人事出版社，1994.

2.庄垂生.国家公务员制度的竞争机制[J].地方政府管理，2001（3）.

3.金太军.公务员制度与政府廉政建设[J].社会科学，1994（12）.

4.金太军主编.公务员制度创新与实施[M].广东：广东人民出版社，2002.

5.江泽民.关于讲政治[EB/OL].人民网，1996年3月3日.

6.国家公务员暂行条例[M].国务院，1993年8月.

7.国家公务员职位分类工作实施办法[M].人事部，1994年1月.

8.国家公务员培训暂行规定[M].人事部，1996年6月.