我国城乡教育均衡发展问题研究

一、什么是教育均衡发展 二、为什么城乡教育要均衡发展 三、我国目前城乡教育发展的现状 四、我国当前城乡教育发展失衡的原因 五、促进我国城乡教育均衡发展的一些策略 六、我国城乡教育均衡发展研究所取得的成就与不足之处 七、展望我国城乡教育均衡发展的未来

内 容 摘 要

我国在构建和谐社会、致力社会公平的过程中，将教育公平作为其中一项重要内容。长期以来，由于我国经济社会发展的差距以及城乡二元经济结构下的国家政策特别是国家教育政策输出的“城市中心主义”倾向，我国教育在蓬勃发展的同时，也遇到了许多问题，尤其是最近几年来，教育的发展差距问题、特别是城乡差距问题成为一个严峻的社会问题。随着我国社会经济的发展,缩小城乡教育差距,实现教育的均衡发展，日益成为社会与学者关注的焦点。针对我国城乡教育均衡发展过程中产生的问题，本文紧密结合我国促进教育公平事业的实际情况，围绕教育发展失衡的现状和原因，对如何进一步推进我国城乡教育均衡发展展开论述，力图弥补这一领域的研究空白。

我国城乡教育均衡发展问题研究

什么是教育均衡发展 

“均衡”的定义为系统状态下的动态平衡，主要强调质量和程度上的均等，这种平衡和均等一般是相对的、短暂的，因此均衡发展也是一个相对的、动态的概念，是随着外界环境的变动而维持一个流动的持续趋于平衡的过程。在社会学中，均衡发展理论正符合我国当前构建和谐社会的理念，它指导人们如何将社会资源进行合理分配和调整，来将各种对立的、分层的力量形成较为稳定的持平状态，这种持平并不意味着绝对的均等，而是力图在整体环境中营造一个健康、和谐、可持续发展的对立统一模式。

 教育均衡发展即不同地区、不同群体或不同领域内，教育资源分配、受教机会提供以及教育发展水平等达到均衡发展的问题。在资源分配上，应当做到办学条件平等，不同地区、城乡之间、不同学校所能为其受教群体提供的办学资源及内部要素实现基本平衡；在受教机会上，则主要应由政府制定相关政策，一方面保障平等的受教育权利，使受教育者获得平等的入学机会，另一方面，削弱地区保护主义或其他非公平录取模式等多带来的机会差异，给不同教育环境下的学生供给较为均等的、经过科学量化合理定性的进步空间；而教育发展水平，则主要受到各地经济文化程度的影响，这种差异并非能够通过简单的举措在短时期内可以消除的。教育界诸多学者专家都对这一概念进行了不同角度的理解和概述，但综合其共同点来说，教育均衡发展是指从教育的起点和终点，都能够保证每个受教育者得到相对平等的进入、提高、深造、成就的机会和权利，并得到适宜的发展环境和条件，在潜能上获得尽可能大的发挥。这种平等可能需要政府决策、法律法规来协助确保，同时在基础设施等建设上以均衡发展为基本原则，实现三个层面上的平衡状态，即物质层面上资源配置均衡、制度层面受教权利均衡以及意识层面潜能发挥均衡。

结合学者们的观点，笔者认为教育均衡发展是实现城乡、区域、校际之间以及不同群体之间教育资源的均衡配置，让每一位学生在教育的起点、过程和结果阶段都能享受到公平的对待。这种公平环境是保障我国基础教育事业稳步发展切实贯彻的必要途径，也是实现社会公正公平的必经之路。国家发展以教育为本，教育均衡发展归根结底是为了社会和谐发展，因此，同和谐社会建设一样，教育的均衡绝非简单的削强扶弱，也不要求绝对的、固定的、被限制住的状态，而是以基础教育外部条件逐渐趋于均等为基础，使教育过程及走向都达到相对的动态的可调整平衡，目的是强调教育基础的同步扎实，同时追求教育质量的整体提高。推动大局进步，允许差异及特色发展的存在，形成健康良性运转的教育均衡发展模式。

为什么城乡教育要均衡发展 

城乡教育均衡发展的理论依据

教育均衡发展以教育公平理论作为理论基础，这是社会公平在教育领域的延伸与体现，促进教育公平对于社会的发展和稳定以及社会成员的自身利益具有极为重要的意义。教育公平包括教育权利平等和教育机会均等两个方面。我国现阶段教育存在的较大问题就是城乡教育水平差距过大，教育资源分配极不均衡，扰乱了我国教育整体水平的提高，损害了教育公正性。

十六届三中全会以来，我国以科学发展观作为社会发展指导思想，其基本内涵为以人为本，全面、协调、可持续发展，我国教育公平事业也与科学发展理念密切相关。首先，义务教育状况、公共教育经费、区域教育差异等教育发展状况是衡量发展观的重要表征。同时，由于教育对全社会的先导性、基础性作用，教育已经成为落实科学发展观的难点、重点和依托。教育中的问题必须靠科学发展观指导解决，因为科学发展观为发展科学的教育理念提供基础、动力和思路。我们一定要落实科学发展观，按照教育发展规律的要求，切实加强和改进教育领域的宏观管理和调控，促进教育事业全面协调、可持续均衡发展。

城乡教育均衡发展的现实意义

推进城乡教育均衡发展事关社会公平的实现、和谐社会的构建以及教育体系自身利益的协调发展等，也是全面贯彻落实党的教育方针、实施素质教育的必然要求，并且具有长远的经济效益，能够创造相当显著的现实价值。

教育具有社会二次分配与阶层进化的功能，接受教育成为人们获得政治、经济、文化与社会利益的手段，更是农村学生改变一生的出路。城乡教育均衡发展能够间接缩小城乡内部差别以至化解社会内部矛盾，促使处于弱势状态的人群向上层流动，从而增进社会的平等公正。

城乡教育均衡发展，能够增进农村学生受教育权利的实现，增加农民及其子女这一群体对政府的认同度，是全面建设小康社会和和谐社会的需要，也是增进社会安定及促进社会群体之间融合的客观需求，对于促进稳定，构建和谐社会，有着无可替代的作用。

城乡教育均衡发展，能够使教育体系自身促进协调，保证农村儿童的基本公民权利的需要，是推进城市化战略的需要以及新时期社会“普九”的重要举措，有利于整体教育水平和国民素质的提高。

教育投资就是生产投资，通过接受均等教育，能够相应提高城乡受教育者生产经营能力，从而推动国民收入的增加和国民经济的发展，提高社会生产力，繁荣社会的经济文化，因此城乡教育均衡发展还被视为能够推动经济整体稳步平衡增长的巨大力量。

我国目前城乡教育发展的现状 

目前，我国城乡教育的不均衡问题较为突出，主要体现在几个方面:

办学条件

着我国基础教育水平的不断提高，近几年来农村教育基础设施建设质量明显改善，城乡中小学生均校舍建筑面积已基本相当，但据统计，2001-2005年间，农村学校危房面积减少了30%，但总危房面积仍然超过2200万平方米。农村中小学生数量占全国64%，但校舍危房面积达到全国86%，这表明城乡普通中小学校舍建筑质量差距仍然明显。

更突出的办学条件差距表现在城乡生均教学仪器设备值、教学仪器达标学校比例和建网学校比例上。如表1所示，2006-2007年间小学生均教学仪器设备值城乡之比达2.9∶1。这表明，加大农村义务教育经费的投入，改善农村学校的办学条件，重点是改善农村中小学的教学仪器设备，普及现代教学设施。

表1 义务教育办学条件城乡比较

农村

城市

城乡差距

2006

2007

2006

2007

2006

2007

小学

自然仪器达标学校比例（%）

51.69

53.14

73

73.8

21.31

20.66

建网学校比例（%）

7.61

8.68

51.09

55.27

43.48

46.59

百名学生拥有计算机台数（台）

3.11

3.30

7.52

7.67

4.41

4.37

中学

理科实验仪器达标学校比例（%）

71.64

72.82

76.35

77.93

4.71

5.11

建网学校比例（%）

28.62

32.36

58.28

62.27

29.66

29.91

百名学生拥有计算机台数（台）

4.93

5.49

7.69

7.95

2.76

2.46

师资力量

城乡师资力量对比差距表现在三个方面：

数量上，城市教师数量充足甚至超编，而农村正式在编教师却远远满足不了需求，还有相当部分民办教师及代课教师。

质量上，无论从学历层次还是职称结构来说，城市教师都优于农村教师。现在全国农村还有24万名教师没有达到国家规定的合格学历，另有将近38万名代课人员。教师所学专业与所教课程不对口的现象亦较为突出。

表2 2007年我国城乡教育师资学历级别情况

指标

小学

中学

专任教师学历合格率（%）

具有大专以上学历的专任教师比例（%）

中高职职务教师比例（%）

专任教师学历合格率（%）

具有大专以上学历的专任教师比例（%）

中高职职务教师比例（%）

城镇

98.26

40.94

52.95

92.32

23.51

58.3

农村

96.04

20.25

43.45

84.74

9.35

39.1

差距

2.22

20.69

9.5

7.58

14.16

19.2

编制上，城乡标准也不统一。农村初中的班级规模比城市大1/3，小学班级规模比城市大20%以上。按照现行教师编制标准，农村初中、小学的教师每人负担学生数分别为18人和23人，而城市初中、小学分别为13.5人和19人。

升学质量

改革开放以来，我国三级教育的升学率分别从90%、60%和20%，迅速提高到99%、90%和53%。在城市己经普及了九年义务教育，小学升入初中的比例已经达到98%以上，但是农村还有10%左右的学生由于各种各样的原因不能或不愿升入初中。初中的升学率2001年全国平均为53%，但城市的初中升学率达70%、80%、90%不等，有些城市的初中升学率达100%，而农村的初中升学率是30%、40%不等，有些经济欠发达地区的初中升学率甚至不足30%，还存在着严重的辍学现象。

我国当前城乡教育发展失衡的原因 

我国城乡教育投入不平衡 

经费不足一直是制约农村教育发展的突出问题。2005年-2009年的《中国教育经费统计年鉴》表明，目前城务教育投入方面的差距主要表现在生均预算内教育经费、生均预算内事业费和生均预算内公用经费、生均基建经费等几个方面，城镇明显高于农村。以2005年与2009年我国城乡义务教育投入经费预算对比为例，见表3所示。

表3 2005年与2009年中国城乡生均义务教育投入比较

普通小学

普通初中

城镇

农村

农村低于城镇

城镇

农村

农村低于城镇

生均教育经费

2005

1484

798

46.23%

1955

1014

48.13%

2009

1980

1326

33.03%

2288

1487

35.01%

生均预算内事业费

2005

953

558

41.45%

1120

667

40.45%

2009

1379

1035

24.95%

1457

1101

24.43%

生均预算内公用经费

2005

95

28

70.53%

146

45

69.18%

2009

154

95

38.31%

164

126

23.17%

表3的统计结果表明：义务教育阶段，城镇财政预算内教育经费各项指标均明显高于农村。城乡教育投入的不均等，主要取决与城乡经济发展水平的不协调。由于一个地区的教育发展水平不可避免地会在很大程度上受到本地区的经济发展水平、收入水平的限制，具有明显的经济特性，因此在现行的教育投资体制下，一个地区的教育投入主要取决于本地区的财政收入，城乡之间经济社会发展水平的差距，直接导致了城乡之间在教育投入上的差距，无论是教育投资的绝对数还是每年的增幅，农村地区都远远低于城市地区。因此，在经济和社会发展不平衡的情况下，义务教育发展的不均衡是必然的。

我国城乡教育机会不平衡 

在我国，教育机会不平等主要表现在以下两个方面：

基础教育水平失衡。从上文中义务教育发展现状中就可以看出，我国城市中心倾向和精英主义教育思想，导致了重点与倾斜的教育政策。精英主义教育导致大量稀缺教育资源投入到部分重点学校，对普通学校尤其是农村学校投资的减少，从而造成了少数城市精英学校占据了多数财政资源、物质资源和教师资源越来越多，而大部分的薄弱学校占有的教育资源越来越少。这种政府行为和政策导向是导致城乡教育失衡最直接、最大的推动力。

高等教育机会不平等。从社科院统计数据中得出，1975年-1979年出生的人当中,城市人上大学的机会是农村人的3.4倍，而在1980年-1985年出生人群中，这一指数达到了5.5。尤其是高校扩招以来，城市农村录取分数的不平等差异造成了城乡学生在接受高等教育机会上接受了不公待遇，而显著提高的高校入学费用，也是较多农村学子家庭无力承担接受高等教育的重负。尽管政府已经通过一些软措施如减轻农民负担、提供贫困生贷款等，但从该数据结果来看,这些政策对于缩小高等教育机会的城乡差距作用不明显,高等教育机会的城乡差距还在继续扩大。

教育机会受到国家教育政策以及经济水平的双重影响，反过来还会对当地经济进步程度以及下一代受教育空间产生往复冲击。因此，城乡教育机会的差异可能导致教育水平不均衡的进一步恶化和叠加，产生城镇与农村收入差距扩大、经济文化倾斜分化的恶性循环。

促进我国城乡教育均衡发展的一些策略 

 我国在实施城乡教育均衡发展过程中，需要中央与地方政府以及教育行政部门的多方努力。中央政府及其教育行政部门要从宏观上制定相关政策，督促指导；地方政府及其教育行政部门应当积极响应号召，划拨专项经费，实施专项工程，调节城乡教育资源，推动教育均衡发展。

中央政策及举措

自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高”以后，20年间我国先后颁布了多项关于鼓励和推进城乡教育均衡发展的政策纲要。可以看出，中央对义务教育发出了一个强烈的政策信号，即从差别发展及时转向均衡发展。

 在具体措施方面，为从宏观上推动义务教育的均衡发展，中央政府启动了

“国家贫困地区义务教育工程”、 “大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”，是国家从宏观上配备教育资源、推进义务教育均衡发展的重要举措。2005年对农村义务教育实行免费，也是中国义务教育发展史上一件具有里程碑意义的大事。

地方相应行政策略

国家政策的支持下，各地方政府应因地制宜，创建全局性、战略性和具有时代性的教育发展策略，从以下几个方面着手：

建立与现有财政体制相适应的教育财政投入机制，使政府明确自身作为农村教育投资主体的责任义务，完善合理各级政府分工，分发职责，要求形成长期有效运行规范的教育经费保障体制，强化政府职能，加大政府公共服务在农村教育方面的投入力度，同时以政府为导向，鼓励社会资金向农村流动，逐步建立多元化的农村教育投融资机制；

保证教育资源均衡配置，制定相关地方政策，从各级各类学校的设置、师资配备等各方面谋求城乡教育特别是义务教育学校间的均衡发展，保证农村教育的办学条件和城乡教育资源的合理流动；

加强对教育机构的督导作用，将城乡教育评估作为政府工作考核的基本内容之一，支持教育部门改革城乡发展模式，创造适合学生发展的教育机会和条件，使教育发展切实转变到为统筹城乡经济和社会发展培养多样化的人才上来。

教育体系改革与机制创建

根据农村城市化发展趋势，可将城乡原有二级化管理体制简化为一元，加强城乡教育的衔接与联动，向一体化优质集约型教育机制转变。尤其要重视现代教育观念的转变和师资队伍水平的提高，对中小学教师统一资格认定，全员竞岗任教，城乡交流使用，实行整体分级的督导考核及奖惩机制。

通过对城乡学校硬件基础设施的联合、兼并、重组，以及软件教学资源的整合、交流、捆绑，结合人力师资资源的支援、培训、提高等手段，按新标准重新公平配置三大教育资源，借助于现代教育信息理念采取分校式、帮扶式等办学模式，进行新式课改，强化各校特色和个性发展。

加强法律法规落实，将教育经费拨款、分配、使用的公开透明落实到具体支出项目上，防止贪污或浪费。注重经费的使用效益和校务公开，并采取对照监督原则，提高学校发展效率，改善教师待遇，平衡学生生源，保障物质基础，普及质量均衡。

我国城乡教育均衡发展研究所取得的成就与不足之处 

近年来，我国城乡务教育均衡发展已经成为政府、专家学者和社会各界关注的热点问题，在此课题上的研究也已经进行了多年，并取得了若干学术理论成果，同时也存在着不足之处。

城乡教育均衡发展研究成果

首先，在多年研究下，我国城乡教育均衡发展问题的存在原因及现状分析都已经被研究者经过多个角度的描述，得到了人们较为透彻和全面的理解，很多问题也已经被提出较为可行的解决办法。从某一程度上来说，在城乡教育均衡发展研究中，各个领域的代表对其发展战略、发展措施等方面都具有较为统一的看法，并通过分门别类的深入剖析，实现了多层次、多方向、多维度的研究和补充，使其成果更显完善并具有较强的说服力。

其次，关于城乡教育均衡发展中一些创新性和前瞻性的问题,很多学者给出了具有显著的现实性和实效性的建议和意见，例如在城乡教师交流体制、免费义务教育普及、农村义务教育信息工程建设等方面，都是学术理论在先，实施策略在后，并最终取得了理论与实践结合创新发展的卓越成效。这也为教育理论发展提供了理论和实际相结合的科学研究方法的经验。

城乡教育均衡发展研究不足

我国数年来在城乡教育均衡发展中取得了显著的成就，但也有一些举措未能实现预想的效果，例如有的研究者提出的促进城乡教育均衡发展的建议虽然从逻辑分析上看具有很强的可行性, 但在现实中还可能会遇到诸多困难。这些经验教训说明我国某些研究者在城乡教育均衡发展问题上的研究中，应当更加紧密地立足于我国国情，科学引用理论分析和国外经验，使研究结果具有更大的现实性。如果仅仅将相关数据或实证研究的结果列为可行对策，而没有将其利用到实践中检验，或者缺乏长期有效的后续相关性跟踪，那么这些理论研究成果在很大程度上可能是并不实用的。实践是检验真理的唯一标准。一个科学的结论要经过从实践到理论再到实践的反复循环过程, 并在循环中不断得以升华。当然, 后续研究在一定程度上受到研究条件的限制, 也需要研究者付出更大的努力。

另外，也有若干研究者在理解城乡教育均衡发展问题时,较为狭隘地过多强调了公平均等的重要性，而忽视了对于发展整体水平及效率的波及。教育发展不均是一种历史的、动态地、普遍的现实问题，需要人们从客观角度正确理解，并在较长一段时期内适应这种情况的环境。如果过分强调公正平等，必然会在某些方面牵制住国家发展的步伐，甚至影响整体教育改革的进程。这不仅违背了我国推进城乡教育均衡发展的初衷，更否定了社会发展螺旋形前进的基本规律。

展望我国城乡教育均衡发展的未来

 经济基础是决定义务教育投入体制的重要因素。我国城市与农乡在经济发展和人民生活水平都存在着较大的差距，而在经济增长快速的情况下，如何缩小差距是我国发展面临的一项长期任务，短期内很难有较大改观。但从长远来看，缩小居民收入差距、促进城乡经济和谐，也是我国可持续发展战略中的重要组成部分，未来20年将是中国城镇化快速发展的一个时期，按照中共“十六大”提出的发展目标，到2020年，实现国民生产总值比2000年翻两番，扣除人口增长因素，届时人均GDP将达到3000美元，按照常态经济发展水平来算，那时的城镇化水平将达到60%。农村劳动力的就业特点和职业角色也会随之发生转移，需要大力发展农村教育改变农村人力资本落后的状况，为农村人口向城市转移创造条件。因此，在经济基础的发展趋势支持下，城乡教育均衡的未来也必定是光明的。

当前，破除城乡教育差距，推动城乡教育均衡发展已经成为我国经济社会发展的主流意识，也上升为国家政策重点研究内容，中央和地方政府也采取了一系列行之有效的办法和措施来弥合城乡教育差距。但是，应该看到，城乡教育差距以及城乡教育失衡问题是一个长期性的制度性问题，要彻底改变目前的城乡教育失衡状态，就必须在制度设计和政策实施上进行大刀阔斧的改革，改变传统发展理念，以真正负责任的态度，着眼于未来的发展，推进城乡教育的全面均衡发展。

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