我国城市流浪乞讨人员的救助管理对策

一：救助管理制度概述2

（1）流浪乞讨人员的救助范围及概念….............................................................................3

（2）流浪乞讨人员救助特点.........................................................................................................3

二：流浪乞讨人员救助管理所存在问题........................................................................................3

（一）、救助对象难以区分...........................................................................................................4 

1、救助范围狭小5

 2、救助对象管理问题5

3、救助服务存在治标不治本…..................................................................................6

三、流浪乞讨人员救助问题存在的原因分析6

完善流浪乞讨人员救助管理方法和建议7

五、结语

我国城市流浪乞讨人员的救助管理对策

内容摘要：流浪乞讨人员的救助与管理问题是我国各地区普遍存在的社会问题。本文通过对流浪乞讨人员现象的了解，梳理分析流浪乞讨人员救助管理存在的现实问题，提出针对性对策及建议。

关键词：流浪;乞讨;救助;制度管理;方法

引言：改革开放以后，我国人口流动政策逐步放松，流浪乞讨人员大量涌人城市，流浪者队伍在逐渐庞大。政府救助往往不是他们的第一选择，抱腿要钱，拦车讨钱，或街边磕头、卖艺，或赖在商铺强要，不但严重影响城市环境和公共安全，还扰乱了城市秩序。当前我国流浪乞讨人员有“职业化”的趋势，相比最原始的乞讨人员（个人或者家庭一般曾遭受不幸，又没有了劳动能力，或者是没有子女住房和保障金的“三无老人”等），“职业型乞讨”的规模已经渐渐变大

一、救助管理制度概述

（一）流浪乞讨人员的救助范围及概念

 "流浪"是指生活没有着落、居无定所只有去他乡寻找出路。或者精神层面上出现问题对生活或者社会丧失了希望，从而进行的流浪行为。

“乞讨”是指"在乞讨过程中,乞讨者从疾病、贫穷、残疾、生活面对巨大问题，想得到施舍者的同情而自愿给出的一定钱财，帮助改善生存状况的一种事实行为,并且也存在职业乞讨人员，他们通过欺骗、伪装来骗取他人同情获得钱财。

在2003年3月随着“孙志刚事件”的发生，整个社会对救助管理制度的弊端给予了高度重视，同时也给政府带来了强大的压力和动力,并且在很短的时间内，国务院就颁布了“救助管理办法”。紧接着，民政部又发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》［2］和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》 (2003年7月21日民政部令第24号) ［2］。这两个文件的出台，标志着救助管理制度正式建立。

救助范围：生活无着的流浪乞讨人员，遭遇临时生存危机人员。

对流浪乞讨人员的救助是一项解决其基本困难的临时性社会救助措施，遵循自愿、无偿、公开救助的原则。

（二）流浪乞讨人员救助特点

根据国务院第381号《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》［2］文件，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。向城市流浪乞讨群众提供救济，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定救助措施。

在2003年发布的管理制度与第一套安置遣返制度相比，新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》具有许多不同的特点。

第一，新的救助管理制度基于宪法为依据，有更高的合法性。使受助人员的人身安全和财产安全到保障，并让年老、疾病或者丧失劳动能力的人群，有权获得国家和社会的物质援助。

第二，旧管理办法规定流浪乞讨人员必须强制收容遗返［1］，不考虑当事人意愿。而新管理办法强调，不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助。

第三，新的管理制度明确了对流浪乞讨人员实施救助的目标。为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障最基本生活权益。

第四，更加规范化，人性化管理。对救助站工作人员，实行约束管理，并且当地政府部门富有对工作人员教育、培训、管理和监督的职责。

管理救助人性化，比如女性救助者，由女性工作人员管理服务，并且政府鼓励和支持社会组织或个体参与救助流浪乞讨人员。

二：流浪乞讨人员救助管理所存在问题

流浪乞讨人员的存在结构非常复杂，有因灾害或生活困难、身体残疾而流浪乞讨。他们属与救助的对象，有些人群则以乞讨为赚钱的手段，进行偷摸拐骗从事违法活动，甚至有违法犯罪逃逸流窜。面对存在问题管理执行人员缺乏执行手段。成为一定管理盲区。

（一）救助对象难以区分

 依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《实施细则》［2］的制度，受助对象必须符合以下条件：“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨生活的人员”。而这些管理条例在实际执行中却有相当的难度。救助站工作人员在分辨救助人群时主要是根据受助人群提供的口头叙述作为判断依据，而口头所说的真伪无从查证，难以核实真实情况。即使受救助人员提供了个人身份等资料，仍需要户籍所在地相关机构的调查核实。而在审核过程中时间冗长，耗费大量的人力、物力、财力，使得求助人身份信息核实没法短期内确认。所以导致救助人员身份甄别出现问题，使得救助管理与落实出现问题。

在生活中更存在流浪乞讨人员故意隐瞒真实身份申请救助，在管理的漏洞下城市中滋生了以专门骗取救助站救济的“跑站”人群，而救助站却没有有效的手段和方式在短时间去审查他们提供的信息是否真实。

不仅如此个地区更有以谋利为生的职业乞讨者，在职业乞讨者中时有强行乞讨、寻衅滋事，骗乞、经营乞讨现象发生，严重影响社会秩序，形成不良道德的风尚。而在面对流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中，并未对此作出明确规定和管理制度。缺乏法律保护规范，救助站只能劝服教育，公安、城管等部门也不再像旧收容遣送制度那样承担重要责任，而更多的是配合民政相关部门开展救助管理工作，对其流浪乞讨人员只能行使告知和劝说救助的义务。尽管在《实施细则》第19条的规定中：“对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报于公安机关依法处理”。但在实际处理中，对违法行为如何界定、如何制止，情节严重的标准等缺乏明确的、执法规定，使执法、管理人员缺乏足够的制度依据，而不能对其采取强制管理措施，这也给民政、公安、城管部门的管理和执法造成相当的困难，也使得职业乞讨群体的行为失去了有效的约束，在一定程度上加剧了职业乞讨人员的团体化、职业化、犯罪化倾向，给城市环境、治安及社会秩序带来不容忽视的潜在威胁。 

所以在救助对象管理甄别上的疏漏使管理政策在运行中稍微偏离目标群体，也影响了资源的合理配置和救助管理工作的效率。

1.救助范围狭小

 根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《实施细则》［2］的制度，救助范围定在：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨生活的人员。然而新的救助管理政策规定，根据流浪乞讨人员情况，因人而异确定救助期限，一般不超过10天。在这期间一般只提供流浪乞讨人员基本食宿，但是救助时间一到，流浪人群出去后依然进行乞讨，导致形成了一种循环，更有甚者有人专门以此牟利，出站后随后又到附近城市救助站故伎重演，形成一种“跑站”行为。

 在流浪乞讨人员中有老弱病残、精神病患者医疗康复问题、失学儿童求学问题、妇女权益保护等问题，就拿在城市中存在的一些成年和中年人群流浪乞讨人群来说，他们因为精神或者生活生存方面遇到问题，从而被迫乞讨为生。而我们救助范围只限于在温饱救助时，当救助结束后有部分人群依然选择了流浪，所以在现有条件下我们的“救助范围”狭小，而所谓的救助范围不仅仅是代指救助人群，更是救助方式和途径。如果城市救助站救助范围除基础救助外，还能在物质、技术、精神上的帮扶和生活、医疗、教育、就业等多角度帮扶机制，实现救助角度转变，帮助他们彻底不在流浪，从源头上制止流浪乞讨行为。

2.救助对象管理问题

新的救助管理政策规定，根据流浪乞讨人员自身情况，因人而异确定救助期限，一般不超过10天。而流浪乞讨人员得到救助站提供温暖、舒适的救助条件后大多就不愿主动离开，对于长期滞留人员又不能强行遣送，在救助站维护他们的日常生活也需要很大一笔救助经费，而各救助站日常工作经费一般由财政拨款，经费较为紧张，也会滞留人员也会严重影响救助管理工作的开展。并且在救助对象的身份鉴定问题上新的救助管理规定：受助对象是指因自身无力解决食宿、无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或五保供养,正在城市流浪乞讨的人员。救助对象的核定条件严格，但在实际操作中在判断救助对象存在一定困扰，在防止不符合救助条件不该救助的人而获得了救助却有一定困难。比如有人来求助时称钱包被盗，生活没法支撑在外无着落，无车费回家，无亲友时，我们只能核实是否享受低保和农村五保情况，其他则很难核实，这样就会现骗吃骗住、骗车费等情况。而面对流浪乞讨人员的身份核实问题，在调查中我们发现，拒绝接受救助的通常是那些以乞讨谋利为生的职业乞讨者，在这些职业乞讨者中，强讨恶要、寻衅滋事，骗乞、经营乞丐现象时有发生，不仅严重影响社会秩序，还不利于良好道德风尚的形成。而在流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中，并未对此类人群的救助管理作出明确规定。因为缺乏法律规范，救助站往往只能以劝服教育，包括公安、城管部门也不再像以前收容遣送制度那样承担责任，而只是配合民政部门开展救助管理工作，对城市流浪乞讨人员劝说救助的义务。但在实际操作中，管理人员因缺乏足够的制度依据而不能对其采取强制措施，这给民政、公安、城管部门的管理和执法造成相当的困难，也使得职业乞讨群体的行为失去了约束，在一定程度上加剧了乞丐的团体化、职业化、犯罪化倾向，也给社会治安及公共安全带来潜在威胁。

 3.救助服务存在治标不治本

我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《实施细则》的规定，民政部门对流浪乞讨人员无收容管理职能，救助站的工作人员只能从引导、护送流浪乞讨人员为主，但是如果本人不愿意，不可强行将他们救助回救助站，只能对自愿接受救助的人员提供救助服务。而这些流浪乞讨人员不愿意到站接受救助，主要因为他们已习惯了乞讨流浪的生活，在城市里乞讨能要到钱，比其他工作劳动过得舒服。所以从而导致救助后，任然出去继续乞讨为生，救助站只能是临时的救助，并不能解决其根本生活问题。从2003年实行救助管理以来，在制度之下也出现了一些以到救助站寻求救助为由，各城市“跑站”的群体，这些人员到救助站后不满足现有救助现状甚至还提出各种要求，甚至不满足所提要求就无理取闹甚至打砸公共设施。救助站工作人员经常也随时受到人身攻击。管理制度规定救助站工作人员没有行政执法权，不能对这类人群采取任何措施。就算通知警方后，其行为也不够治安处罚，警察也无法采取强制措施。各城市这类人员不在少数，也使得救助站的救助经费没有真正地用在真正需要救助的人身上，造成政府救助资金的浪费。

三：流浪乞讨人员救助问题存在的原因分析

上述所存在问题，在政策的落实和实施上存在问题和困扰，实施力度和监管力度，在工作中起到重要作用。然而在生活中所面临救助者甄别、管理、救助、服务，等一系列问题都存在相应环节问题。

（一）救助对象甄别

救助对象必须具备以下条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。但由于城市中存在有职业乞讨和乞丐难以判别，仅凭救助站工作人员的直观判定是很难区分的。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，收容转变为救助，固然是国家社会发展进步的表现，但从社会管理的角度来讲，相对于社会的复杂程度，应该出台相应的配套管理政策。 

1.“跑站”人员的管理

这类乞讨人员，他们只为到救助站占时休闲解决温饱，并且长期以往还会提出各要求，救助站也无能为力，救助站工作人员没有行政执法权，不能对其行为采取任何措施。报警后因其行为不够定为治安处罚，公安人员也无法对其采取强制措施，使得跑站群体逐渐多起来。这类人员使政府的救助经费没有真正地用在需要救助的人身上，造成国家救助资金的浪费。

（二）职业乞讨人员管理问题

面对流浪乞讨人员这一群体，特别是驻扎在城市的职业乞丐，每个城市既不能放任自流，更不能实行“收容遣送”的管理。由于缺乏管理的法律依据和处理手段，导致职业乞讨人员从事违法或者在法律边缘徘徊的事情，使救助站工作人员面对这类情况仅靠救助和说服教育很难制止职业乞讨现象的发生，并且更难进行违法禁止举措。

对职业乞讨人员而言，接受救助站救助就等同于断了他们谋生的财路，所以职业乞讨人员在城市中遇见救助站工作人员都会选择躲避， 不会与救助人员回到救助站接受教育。

（三）救助解决不了“根” 

救助制度适应部分可以救助的人群，针对临时所遇问题，救助站给予解决帮助。然而面对长期性的“跑站”、“职业乞讨”人群不能解决彻底，《管理方法》与他们产生价值上的矛盾，他们主要以这种方式为生，而管理制度恰好是切断他们的谋生之路，所以他们不愿选择救助站，任然在外流浪乞讨，面对成年或者青年有生活自理能力人群，如果一开始只是对其进行简单的温饱救助，那出救助站后，他们没有谋生技能，仍然选择简单的乞讨进行为生。

（四）救助服务欠缺

现除开原有的基础救助体系，对外的服务救助还不完善。导致原本有能力回归正常生活的人群，面对生活的艰辛和重重问题，依旧选择自己熟悉的职业“乞讨”，因为这个行业简单不需要什么技术。这样产生的恶性循环后，越来越多的人成了流浪乞讨军团的老懒，什么时候生活没着落时，又到救助站解决温饱。长此以往，救助站也出现资金和管理问题。

包括面对有些乞讨人员在健康和教育方面的缺乏，出现健康保障、知识欠缺被骗的问题，所以在救助服务方面，我们应该更多考虑如何处理他们的就业、生活、教育、医疗方面，这样就能彻底解决救助在基础以外的欠缺。

四：完善流浪乞讨人员救助管理方法和建议

随着流浪乞讨人员数量的增多，引发人们的思考。流浪乞讨人员救助问题不仅仅是政府部门的事，而更应该是全公民的事。这样才能做到除“根”，并且给出以下几个建议。

政府及社会救助机构加大对流浪乞讨人员帮扶力度，从根本上解决问题。

流浪乞讨根本原因是贫困、就业问题。因此要进一步完善社会救助体系，加强救助措施，根据他们的实际情况，因人而异制定救助措施和方法，在物质基础上加强，建立就业、生活、医疗、教育、等多方面的帮扶机制，实现从救助角度的转变，帮助他们走出流浪圈，从源头上阻止流浪乞讨行为。

政府应该建立优质的网络化管理，降低流浪乞讨人员救助行政成本。

对流浪乞讨人员的基础信息全部实施网上登记、管理。对不赡养、弃养老人而致使老人成为流浪乞讨人员的，告之地方居委会对其子女进行劝导、教育，切实履行赡养义务;对失学流浪儿童应积极联系所在地团委、学校等相关部门，帮助解决流浪失学儿童求学困难，提供良好的教育环境以免成为失足少年;对属重度残疾人、精神病患者的流浪乞讨人员，政府要进一步完善医疗合作机制，加大对此类流浪人员医疗救助力度，提高他们救助标准，解决他们实际困难，杜绝发生再次乞讨行为。

依法打击“职业乞讨”分子。

对于强行乞讨的流浪人员要依法进行打击，以保证城市他人安全，维护良好的社会秩序。同时各地公安等部门应根据《治安管理处罚条例》加大对教唆、引诱、威逼未成年人乞讨的不法分子严厉打击，严惩不贷，给城市一个安定、文明的生活环境。

建立完善的救助管理机制，发挥好救助管理工作现实意义。

从当前的流浪乞讨现状来看，仅靠城市的救助站管理已不能从根本上解决流浪乞讨问题，也没法将新的救助管理条例发挥真正的意义。因此各市政府要高度重视，把对流浪乞讨人员救助管理作为一项重要政治任务来处理。除加大对救助站软、硬件建设之外，公安、城管、妇联、残联、工会、民政等部门，要密切配合、各尽其职，加强对城市流浪乞讨人员救助管理服务力度。同时也要发动社会各界力量，参与流浪乞讨人员救助，让广大志愿者参与，开展多种社会救助活动。并发动各界慈善资源，来救助流浪乞讨人员，以减轻政府负担。彻底摆脱流量乞讨，营造出安定有序的社会环境。

五：结语

在针对流浪乞讨人员的治理制度上，要依法治理，按照管理制度原则，进行救助。加强各界对此的认知，做到全面救助流浪乞讨人群。通过在政府和各界人群的帮忙协助，让他们早日“脱贫”回归正常生活状态，也还回城市的安定与和谐

参考文献

［1］ 杜丽芳 《从收容遣送到社会救助制度的优化分析》 广东经济管理学院学报 2006年9月27日

［2］《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》2003年6月20日