行政主体理论之检讨

在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有相当地位。许多学者将其作为行政法学体系的重要组成部分。2我国的行政主体理论最早出现于八十年代末，到九十年代中期已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许多负面作用。法学界应当重新审视我国的行政主体理论，并重新开展对行政组织法的全面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法治化，推进我国的行政法治进程。　　一、我国行政主体理论的形成及基本内容　　对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形成与现状的考察。　　（一）行政主体理论的形成　　行政主体理论是一舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、3 《中国行政法学》。4 九十年代后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。5 但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。　　八十年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：　　第一、行政法学界研究行政组织角度的变化。自八十年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。6　　第二、国外行政主体制度及理论的传入。八十年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。7学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。　　第三、行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，并逐步获得学术界的认同。　　不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得普遍接受，但对行政主体的研究多年来并没有取得实质性进展。　　（二）行政主体理论的基本内容。　　一般认为，行政主体理论包括四部分内容：　　1、行政主体的界定。对行政主体的界定，学者们在表述上大同小异，基本一致。有的　　学者认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。并认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体1.有的学者把行政主体定义为能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织2.可见，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。　　2、行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规　　授权组织两部分。具体包括以下十类：　　（1）国务院；　　（2）国务院的组成部门；　　（3）国务院直属机构；　　（4）经法律法规授权的国务院办事机构；　　（5）国务院部委管理的国家局；　　（6）地方各级人民政府；　　（7）地方各级人民政府的职能部门；　　（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构3；　　（9）经法律法规授权的行政机关内部机构；　　（10）法律法规授权的其他组织。　　行政机关内部的机构、公务员以及受行政机关委托实施管理的组织都不是行政主体。　　3、行政主体的职权与职责。关于行政主体的职权与职责，学者常从不同的角度加以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件，后者如对具体的人或事做出处理。还有学者强调行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。另外。学者们认为行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权，否则，将承担不利的法律后果。　　4、行政主体的资格及确认。一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一、行政主体必须是依法享有行政职权的组织。第二、行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。第三、行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。　　对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的，当然不是。　　二、我国和法国、日本行政主体理论的比较　　我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与法国、日本的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。法国、日本的行政主体均为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。行政主体间相对独立，依法行使权利并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体及公务法人的控制只能依法进行。行政主体间的行政争议由法律手段解决。法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。　　将我国的行政主体理论和法国、日本的相比较，不难得出以下区别：　　第一、法国、日本的行政主体理论是对具体的行政主体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。在法国，行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地方自治相联系。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位。具有行政主体资格者，才能对外管理。　　第二、法国、日本的行政主体理论强调行政组织的统一和协调。行政组织以及作为行政组织基础单位的行政机关都是行政主体的组织或机关，他们以行政主体的名义进行活动，统一在行政主体之下。我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性。行政主体在通常情况下指依法享有行政权的单个行政机关，而不论该机关是否隶属于其他行政机关。　　第三、法国、日本的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格。认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格。认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内，可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。　　第四、法国、日本行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。凡不承担行政上的独立财产责任者，不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任。认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。　　第五、法国、日本的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是出于诉讼的方便，是便宜之计，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体

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行政主体理论之检讨(一)