论行政不作为的救济

（三）、行政不作为的救济方式

行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具有以下几种。

1、确认违法。确认违法是指经有权国家机关的审查，确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经存在并且宣告它是一种违法行政行为的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上为确认判决；体现在行政复议上就是行政复议机关的确认违法的行政复议决定。采用这种救济方式的价值在于，它是其他救济方式的前提和基础，对其他救济方式具有预决的意义，且是追究不作为行政责任的直接依据。同时，这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已无履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令义务就会失去意义，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人合法法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。如:税务机关逾期未向纳税人收缴税款，这对纳税人是有利的，但却会损害公共利益，此时必须由有权国家机关先宣告税务机关的行政不作为违法，以作为要求税务机关追缴税款并依法追究相关责任人的依据。

2、限期履行。限期履行是指经有权国家机关审查，认定行政主体及其工作人员没有履行其作为的义务而该义务还有履行的必要性和可能性时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是履行判决；体现在行政复议上就是行政复议机关的限期履行的行政复议决定。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实。其次，该作为义务有履行的可能和必要。如：民政部门拒不发放或拖延发放当事人的抚恤金，当事人就可对民政部门的行政不作为提起诉讼，由法院责令民政部门在一定期限内履行发放抚恤金的作为义务。

3、责令赔偿。责令赔偿是指经有权国家机关审查，确认行政不作为已成立，且给行政相对人造成了现实的、确定的损失，从而责令行政主体予以赔偿的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是赔偿判决；体现在行政复议上就是行政复议机关的行政赔偿的行政复议决定。

行政不作为虽然是一种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的,而非间接的。第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。”笔者表示赞同。第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。行政赔偿是一种国家赔偿，由于我国《国家赔偿法》中没有明确规定行政不作为违法给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害应有国家承担赔偿责任，所以司法实践和理论界对于这一问题的认识还不一致。

4、其它救济方式

除了上述主要通过行政复议和行政诉讼获得的救济方式，在我国现行的行政法律监督制度中还存在着通过以下救济方式：

（1）权力机关的救济方式。其对行政不作为的救济主要通过三种方式进行：①法律监督。人大代表大会及其常委会监督本级人民政府遵守和执行宪法、法律、法规和法律、法规性决议的情况，对行政主体及其工作人员不履行法定行政作为义务的行政不作为行为，必然可以进行监督；②工作监督。人民代表大会及其常委会和人大代表对行政主体的工作监督，以保证行政主体的工作符合人民的意志，这种途径对行政不作为的救济包括办理公民来信来访和申诉、人大代表对行政主体的行政不作为行使质询权和询问权、组织特定问题调查委员会对行政管理过程中发生的造成特大后果的行政不作为进行调查；③人事监督。是指对那些在行政不作为中负有责任的不再符合条件、不称职的政府组成人员予以撤换的方式。

（2）人民检察院的救济方式。人民检察院作为国家的法律监督机关，对于行政不作为的救济主要是通过查处行政职务犯罪进行的，如对国家行政机关工作人员在行政不作为中的严重失职、渎职的犯罪行为的查处。

（3）行政机关内部除行政复议之外的救济。这些救济方式包括：①一般监督机关的救济。是指相关人民政府对行政不作为的救济，除了作为行政复议机关确认违法、限期履行外，还可以通过工作报告、调查和检查、审查、批评和处置的方式进行救济；②主管监督机关的救济。作为上级主管机关，除了主要作为行政复议机关予以救济外，还可以通过工作检查、审查和专项检查等方式，对下级主管机关的行政不作为予以纠正，既可以是程序性的，也可以包括实质性的履行，甚至在特殊情况下直接对行政不作为所应作为的法定义务予以履行。③专门监督中行政监察的救济。行政监察主要是通过对拒不执行法律、法规和规章等的行政不作为提出监察建议或作出监察决定的方式予以救济。

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