论行政事实行为的可诉性

成华区法院认为，该执法局作出通告前，未给校方提供陈述、申辩的机会；通告上未载明诉权及诉期，执法局作出的通告违反了法定程序。依照行政诉讼法第五条和最高人民法院的有关规定，判决确认执法局通告违法，但对杨帆小学的赔偿要求未予支持，理由是行政赔偿针对的是合法权益，而被强拆的教学楼属违法建筑和违法利益。

杨帆小学不服一审判决，上诉到成都市中级人民法院。成都中院认为，杨帆小学的行政赔偿请求是基于执法局的通告提起的，并未针对强拆教学楼这一事实行为。“而通告本身与其所称被侵害的财产权益之间没有直接的因果关系，故上诉人就通告而一并提起的行政赔偿请求，本院不予支持。”该院答记者问说，“其实我们还没有就实体部分进行审理，至于执法局该不该赔偿损失，需要杨帆小学就事实部分提起诉讼，再行审理。”

案例（二）

据北京媒体报道，2002年5月29日，北京康特桑拿浴设备厂的3000多平方米建筑被海淀区东升乡政府强制拆除，该厂称直接经济损失达260余万元，认为东升乡政府的行政行为侵犯了企业的合法权益，属于违法行政，诉请海淀区法院确认东升乡政府无故毁坏其房屋及财物的行政行为违法。

该厂称经东升乡规划部门批准租赁该乡场地，后对方要求重签合同，未允，即被强拆。

东升乡政府承认强拆事实，但是对该厂租赁场地以来，私建大量违法建筑出租，存在严重火患的问题而决定予以拆除，并称已把强拆通知送达该厂并张贴，履行了法律程序。

海淀区法院经合议认为，原告起诉请求法院确认东升乡政府无故毁损原告房屋及财物的行政行为违法，不符合行政案件的审理范围，裁定驳回康特桑拿浴设备厂的起诉。

法官向记者解释：按照法律规定，法院审查行政案件的范围是行政法律行为是否违法，具体到此案，法院审查的范围应该是东升乡政府作出的强拆通知是否违法，以及作出和送达强拆通知的程序是否违法。但是康特公司的诉讼请求是请求法院确认被告无故毁损原告房屋及财物的行政行为违法，法院认为原告房屋及财物在强拆中被毁损是一种强拆通知执行过程中出现的问题，是行政事实行为，不属于行政案件审查的范围，所以驳回了原告的起诉。按照法律规定，原告如果按照行政案件起诉，应先请求法院确认乡政府作出的强拆通知违法，然后再通过民事诉讼或行政诉讼，要求具体实施强拆行为的物业公司或东升乡政府赔偿遭受的经济损失。

基于本文主题，对上述两案的其他问题，笔者不作探讨，但从两案有一定可比性的情节中，可以直观发现，不同的受理法院对同类行政事实行为性质的认定、可诉性、适用法律却存在截然相反的结论：在案件（一）里，法院认为应针对强拆事实行为进行起诉，对强拆所造成的财产损失要求行政赔偿，而不能只针对强拆的通告；在案件（二）里，法院则认为，应针对强拆通知起诉，要求确认通知违法，再诉请索赔，而强拆中建筑物被毁损是一种强拆通知执行过程中出现的问题，是行政事实行为，不属行政审判范围。而且，在2000年《解释》施行后，某些法院仍然认为，只有“行政法律行为”才是可诉的……。

以上两案的裁判仅为一斑，在现实中，对相当数量的行政事实行为争议案件的审理中，在判断标准和法律适用方面确实是存在着极大程度争议的；更应当充分认识到，现代行政法治的根本理念就是以司法的独立专业、依法判断、准确适法，才能有效地实现监督规范，保障社会公众的正当合法权益，同时也使行政部门积极遵循合法而效率的管理路径，法的预见、规范、指引等功能必须体现在其公平、公正、公开，同时呈现出客观、准确、衡平，才能真正实现法的社会管理功能。因此，明确行政诉讼受案范围，及时研究并切实解决行政事实行为可诉性问题，据笔者管见，已经远远超出行政诉讼法学的意义和范畴，而直接关联到行政法治系统工程建设的基础和前提。

二、解决行政事实行为可诉性问题的理据探讨

（一）笔者认为：行政事实行为可诉性在现行法中已获确认，具有实然性。

1、现行我国行政诉讼法体系，经过不断完善，除明确列举排除外，已经以概括方式确定行政行为为受案范围。

笔者以《一览表》形式，表明我国行政诉讼法体系就受案范围规定的发展完善简况——

名称施行日期受案范围摘要

《行政诉讼法》 1990年10月1日表达为“具体行政行为”，该法第11条列举8项受理范围，及“其他行政案件”，第12条列举法院不予受理的案件。

《国家赔偿法》 1995年1月1日 “国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的”

最高院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 1997年4月29日对《国家赔偿法》规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为；非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失的；均为受案范围。

最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 2000年3月11日第一条第一款表达为“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第二款采用列举方式规定法院不予受理的案件。

根据《一览表》，以比较法学分析方式，笔者认为，我国行政诉讼法体系就受案范围的规定是经历了“具体行政行为”——“具体行政行为、非具体行政行为”——“行政行为”的发展完善历程，表达方式从“列举受案范围 + 排除”——“概括方式规定受案范围，列举排除”，其进步性是直观显著的。

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