行政改革——构建服务型政府的思考

它不是中国政府性质与根本宗旨的变化，而是中国政府运作形态和方式的转变，是相对于管制型、权力型、命令型政府而言的，是以全新的服务理念为支撑的政府。因此它必将充满生机和活力，不断追求发展和进步。

2、服务型政府突出以民为本的服务行政理念。

在我国现阶段，就是要按照“三个代表”的重要思想，围绕实现全面建设小康社会的奋斗目标，真正代表最广大人民的根本利益，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为中国特色经济、政治、文化建设服务上来，放在为社会大众和广大人民谋利益上来，改进服务手段，提高服务质量。

3、服务型政府的核心定位是服务职能，服务与管理、管制之间是辩证的关系。

服务型政府不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，是要将现代政府的服务理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。

有学者从管制的依据、内容、程序和后果四个方面指出服务型政府与管制型政府的管制行为有着原则上的不同。中国社科院法学所宪法室主任周汉华研究员还提出：在建设服务型政府的过程中，首先要明确服务型政府不等于收费型政府；其次，不要从一个极端走到另外一个极端。政府应有强制性，我们不能在讲到服务时又发生新的缺位。

4、服务型政府是一个有机协调的政府管理体系。

它以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建的是以市场为导向、以公共服务为特征的管理系统，要形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。

另外笔者从服务型政府的内涵中归纳它在规模、职能等方面的特征有：

1、政府规模最小化。

首先，政府提供服务是有成本的。其次，政府官员不能承担管理失败的风险。企业失败了，经营亏损了，必须自己消化，政府官员不承担这个风险。所以从这个角度说，政府的规模越大，意味着损失也越大。而规模小，则官员少，运行成本低，也就是马克思所设想的“廉价政府”。当代不少发达国家州、市一级政府的官员一般只有数十人，有的仅有几人。

2、政府职能少而优。

“少”，即政府的经济职能主要是弥补市场不足，对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任。“管得最少的政府就是最好的政府”这一原则对我们不一定适用，但很值得借鉴。“优”，即政府的社会管理职能主要是创造最优环境，为社会全体公民提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务，尽到为人民服务的主要职责。

3、政府理念民主化。

强调主权在民。公共服务型的政府必须是一个无私的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型政府。

二、构建服务型政府是中国行政改革的基本目标取向

（一）我国行政改革的历程和面临的主要问题

新中国成立时的政府职能是高度集中、统一管理的模式。其特点：强调阶级斗争和专政职能而忽视民主职能；对社会经济管理实行高度集中的计划经济体制；对社会服务职能实行统包统揽的做法，服务职能相对薄弱；在职能行政方式上重行政手段而忽视法律手段和经济手段的运用。随着我国经济体制改革和政治体制展开，要求相应地转变我国高度集中的政府职能和家长式的管理方式。1988年的机构改革明确提出：转变政府职能，其中心内容是政企分开，下放权力。1993年在提出建立社会主义市场经济体制这一背景下，改革的重点是进一步转变政府职能。职能定位取得突破性进展的1998年提出了要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产管理的权力真正交给企业。实现跨越的2003年十六大，指出改革的主要内容和目标就是进一步转变政府职能，提高政府管理水平，通过设立、改组、组建一些新的部委机构，实现加强宏观调控和市场监管职能，强化公共服务职能等改革目标。

尽管转变政府职能已经取得了一定的进展，但仍然面临一些问题。

1、政府与市场、政府与社会的职能边界不够合理。

在现代社会经济体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的安排，两者的关系从本质上表现为主张全能政府的制度安排与主张市场在资源配置中起基础作用的制度安排之间的利益互动过程。政府与市场两者的职能边界问题在某种意义上就是政府干预或市场调节的程度如何。从我国目前情况来看，政府过多地干预了市场，替代了市场机制，因此，我们必须合理地配置两种制度安排，使之有利于增进和实现公共利益的最大化。

政府与社会的关系实际上是指政府对社会事务的管理，两者的职能边界具体表现为政府对社会事务的管理范围，模式和方法。目前，政府对社会事务的管理仍然保留着巨大的体制惯性，政府无所不包，而社会力量相对弱小，这显然与市场化和民主化的潮流不相适应，需要使政府与社会职能的边界合理化。

2、政府内部职能配置不够科学。

从纵向来看，中央政府与地方政府、地方政府与基层政府之间的职能配置不够规范，各级政府

的职能内容和范围划分不够科学。从横向来看，部门之间常出现职能模糊，职能交叉和政出多门等情况，说明部门间职能配置也缺乏规范性和稳定性。

3、在政府职能体系中，偏重经济职能而忽略社会职能。在各级政府管理过程中不同程度的存在着这一问题。政府把资源更多地优先分配给经济建设方面，而忽略了社会管理层面；在政府的公共支出中，用于充当企业主体的投资等建设性支出过多，而教育、卫生等公共事业的服务性支出偏少，反映了政府社会职能偏弱的倾向。

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