中国行政监察领导体制存在问题浅析及改革对策

（一）改革现行行政监察领导体制，变三重领导为垂直领导

1、与党的纪检机关相分离，完全履行行政监察职能

建立高效的行政监察系统，必须要保持其法定的独立性，首先要尽快理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系。在监督对象上，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查，只能以党章和党的纪律为标准，对行政机关中党员进行检查；在监督内容上，行政监察机构监督行政公职人员执行法律、政策和行政纪律的情况，监督目标重点放在查处违纪违章行为，促使党员干部廉洁自律，促进廉政建设。邓小平认为：“实行党政分开，使党摆脱日常事务，集中力量作好思想政治工作和组织监督工作，改变党政不分时使党直接处于执行者的地位，才能有效地防止和克服官僚主义。”（注3）因此，将纪检和行政监察分开，并不是削弱党的领导，相反，还会有利于党对行政监察工作的领导，这样既可以充分体现监察工作的民主性，也能够改变目前监察机关地位不高，监察权得不到有效行使的局面。

2、与行政机关相分离，使监察机关在人、财、物等方面有独立性。

就目前来看，我国各级行政监察机关仅是同级政府下属的一个常设机构，其法律地位与其它职能部门平列，很容易受到各种“横向”干扰，不能放开手脚依法开展监察工作，在一定情况下甚至出现监察主客体地位的倒置问题，这种状况使得监察机构对同级政府各职能部门负责人，难以行使监督权，而对人民代表大会系统的权力机关及其工作人员也无权监察。根据古今中外历史经验和我国的实际情况，提高行政监察机关的法律地位，应赋予监察机关与同等政府平等的地位，这种平等决不是为了相互牵制，而是为了各司其责。其作用：一方面在于各级监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府领导的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约，另一方面，这种全国统一的行政监察系统能够有效地从“公正、公开、公平”地原则出发，有力的打击地方保护主义。

与行政机关相分离，关键是监察系统在人、财、物等方面具有独立性。具体说，监察机关应当

有独立的人事任用权，可以借鉴香港模式，对监察人员实行自行招聘制，其工资高于政府其他部门同级公务员，监察人员的使用、调配、交流由上级监察机关统一管理；监察机关的经费应当由国家财政全额拨付；各级监察人员均不得兼任政府辖下其他受薪职位，其政治待遇和物质利益都由监察系统自身统筹。只有这样，才能克服目前监察机关依附于地方政府的弊端，保持其执法的独立性、公正性和统一性。

（二）健全行政监察法制，全面提高行政监察机关的法律地位。

现在每当某个官员的腐败行为被揭露出来时，我们总习惯于从腐败官员的主观方面寻找原因，却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境，1979年邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中，针对毛泽东晚年所犯错误的根源时所说：“……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫，这个教训极其深刻。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”（注4）无可否认，这些年来，我们在制度建设方面已经取得了巨大成绩，可与实际现状还存在较大差距，所以必须健全行政监察法制。

1、借鉴古代监察制度及香港廉政公署有关经验，制定相应法规条例。

在我国古代封建社会，尽管历代都是行政与司法不分，在地方上，地方行政长官兼任司法长官，但在监察系统的设置上，历代统治者都无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统，在监察系统内部则实行层级节制，最高监察长官直接对皇帝负责，比如汉代，它的行政监察体系是纵向结构，其职能主要包括对中央百官司的监察和对地方的监察。第一对中央百官的监察，一是丞相司直系统，丞相司直为丞相属官，专察京官；二是司隶校尉系统，专察中央百官和京畿地区，它们的最高长官均直接对皇帝负责；第二郡对属县，县对属乡的监察，在中央设御史台系统，由御史大夫负责，掌管监察事务，外领十三州部刺史，刺史为中央派遣常驻监察区的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权。与任何长官设有任何隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责，御史台系统，丞相司直系统，司隶校尉系统互不隶属，分工明确。可见，汉代行政监察制度已基本从行政系统中独立出来。隋唐以后基本沿袭汉制，历代的监察制度都具有以下几个特点：一是地位至尊，二是权力至重，三是机构独立，四是监察权的行使受特殊保障。总之，我国古代监察制度，作为一种统治方法曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用，它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精明”分不开的。随着清朝的覆来，我国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来，孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。

就现代监察机制而言，香港廉政公署这种监察模式对我们也有借鉴作用。香港的廉政公署是世

人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位，在人事任用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人员拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查，正是这独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。

为了使监察机关的职能得到充分实现，必须通过国家监察立法，健全行政监察法制，《行政监察

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中国行政监察领导体制存在问题浅析及改革对策(三)