论农村信用社----内控制度健全和完善的探讨

农村信用社内控制度的涵义。

农村信用社内控制度发展的现状。

健全和完善农村信用社内控制度的重要意义。

农村信用社内控制度主要存在问题。

健全和完善农村信用社内控制度的思路。

内 容 摘 要

内控制度是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物。它的最初形式是“内部牵制制度”。对当前农村信用社而言，健全和完善内控制度是银监部门实施有效监管的需要，是顺应市场经济发展、深化改革的需要，是走出困境的需要。如何针对当前农村信用社的实际情况，健全和完善内控制度是今后几年农信社工作中的重中之重。

论农村信用社----内控制度健全和完善的探讨

农村信用社内控制度的涵义

内控制度是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物。它的最初形式是“内部牵制制度”。即凡涉及财产和货币资金的收付、结算及其登记的任何一项工作，规定必须有两人以上来分工掌管，以起到相互制约的作用。对农村信用社而言，其内控制度的涵义是指农村信用机构内部为完成既定工作目标和防范风险，对各职能部门及工作人员从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称，是由不同部门、不同人员和不同操作环节相互交织、紧密联系的动态过程，是按照一定控制目的而由有关控制所组成的控制体系。

二、农村信用社内控制度发展的现状

自1996年人民银行下发《加强金融机构内部控制的指导原则》以来，农村信用社在完善内控制度方面进行了一系列的探索和研究，已逐渐建立起相关的内控制度。在经济发达的地区，内控制度的建设已日渐完善，但在经济落后的地区，内控制度的建设依然缓慢，人们对内控制度观念意识淡薄，没有足够的重视。一是一些农村信用社有章不循，有令不行，以感情代替制度，造成对内控制度形同虚设；二是有关职能部门对信用社的检查、监督不到位.造成对内控制度执行遗留下“死角”，加剧引发各类经济案件发生的危机。

健全和完善农村信用社内控制度的重要意义

 （一）是银监部门实施有效监管的需要。农村信用社是银监部门监管的重点对象之一，加强农村信用社内控制度建设，防范经营风险，端正经营方向，不断提高经营管理水平，正是银监部门实施有效监管的目标所在，因此，银监部门从监管目标出发，必然特别关注农村信用社内控制度的状况，检查农村信用社的内控制度建设情况。健全和完善内控制度有利于银监部门监管工作的顺利进行，有利于监管目标的实现。

（二）是顺应市场经济发展、深化改革的需要。市场经济的确立，决定了农村信用社的生存和发展同样面临着机遇和挑战并存的客观现实， 尤其是在农村信用社正处于改革发展时期，客观上要求农村信用社通过加强内控制度建设来堵塞经营管理中的漏洞，进一步深化内部改革，从而自觉地适应市场经济运行的规则和要求。逐步完善自身运行机制，为自身的快速健康发展奠定坚实的基础。

（三）是农村信用社走出困境的需要。农村信用社与农行脱钩以后，自身遇到了不少困难，表现在历史包袱沉重；信贷资产质量差，不良贷款占比高；应收利息数额居高，收回难度大；历年亏损挂账大，财务状况恶化；员工素质偏低，案发形势严峻。究其原因，固有外部环境影响，但一个重要的原因就是内控机制滞后，管理松懈。在这种情况下，通过加强内控制度建设，积极防范和化解金融风险，已成为农村信用社的当务之急和重中之重。这对农村信用社化险为夷、走出困境是十分必要的。 

 四、农村信用内控制度主要存在问题

(一)对内控制度的思想认识不到位。

１.领导者思想认识不到位。有的农信社主任,在业务拓展和风险防范的抉择中,将内部控制与经济效益对立起来.如个别农信社主任为了业绩的完成和业务上的突破,变相去吸收高成本存款,违规发放高风险贷款,纵容以贷收息等违规活动,抛开了内控制度的约束,从而增加了农村信用社的经营风险系数.甚至引发出一系列的经济案件,严重影响了农村信用社各项业务的正常发展。

2.部分员工思想认识不到位。由于农信社营业网点大多数遍布乡镇各个角落,来自外部同行竞争的压力少,大部分员工的文化水平和业务素质比较低,对执行内控制度未予足够的重视。主要表现在:第一、工作责任心不强、注意力分散；第二、怕麻烦图方便、不按制度办事；第三、部分员工缺乏风险意识,自我保护意识淡薄,不讲原则、怕得罪人,明知违规也违心给予办理；第四、将客户当成“上帝”,有求必应。如实行存款客户经理制后,有的营业网点为了片面追求存款业绩,不考虑安全隐患,一味搞“上门服务”。为了稳住储户,甚至对储户提出的不合理要求,也尽量给予满足。

（二）内控制度建设不到位。

１、一线员工岗位责任制未能建立起来。农村信用社的电子网络建设比其他商业银行起步晚，近几年才得到迅速发展。但是，农信社在原来手工操作或单机操作业务时期制定的岗位责任制显然不适应当前各地营业网点之间联网的通存通兑要求，急需建立一套科学合理的一线人员岗位责任制。便于明确储蓄、会计、出纳、联行结算、事后监督等岗位的责任，使各个岗位都能明确自已的工作职责。按规定进行操作，从而达到互相监督，协调合作的目的。

２、授权授信的控制制度未能建立和发挥出来。授权授信是指各行各部门在处理经济业务时，必须经过授权授信批准以便进行控制。对农信社内部授权授信的控制，要求建立合理的并以书面形式确认的授权授信制度。从联社主任到部门经理都要在授权的范围内实施管理，各项权力要在制衡的条件下正确使用，但实际大多数农信社仍是主任说了算。一些农信社主任不管大事小事统统都要管，没有对下属进行授权授信细化分工，没有放心由他们去处理。不但加大了自已的工作负担。最重要的是使授权授信制度无法执行和实施，严重影响了职工工作效率和积极性。

３、职权监督和责任追究制度未能建立起来。精简、高效、有序的内部控制决策的执行监督体系是加强内部控制的前提和基础，然而目前农信社的组织结构体系和管理模式还未能适应内控制度的要求。由于大多数联社的管理结构仍是二级法人制，上一级主管部门对下级无法监管到位，这给予农信社主任拥有很大的权力空间。有的农信社所成立“三会”及“审批小组”基本上是流于形式，无法对农信社主任行使权力进行有效的控制和监督。由于农信社尚未建立起一套规范的职权监督和责任追究制度，未能对领导者以权谋私，滥用权力。违规开支以及决策失误等造成单位资产流失和资金损失进行责任追究。

(三)内控制度监督不到位。

1、稽核人员配备不足及人才缺乏,使内控制度的监督力量显得薄弱。拿广东省来说,目前大部分联社稽监部只有三四人,有的联社虽也按要求成立了稽核特派办,但成员也是由稽监部部分同志兼及抽调少数农信社稽核员组成。由于部分农信社没有配备驻社稽核员,平时的稽核工作全盘依赖稽核特派办去开展。一些大的联社辖内有二十几个农信社共一百多个营业网点,由于稽核员人手少导致工作循环周期长,有些网点一年也仅能常规稽核一两次,监督质量难以保证。另外,随着农信社逐渐走向规范化,做为稽核员要接受的任务多。承担的责任大。最重要的是,目前稽核员地位低微,福利待遇差,导致稽核岗位失去往日的吸引力,能力稍好的员工都不愿意当稽核员。因此,有的农信社主任为了配齐稽核岗位,迫不得已也将不懂业务的员工推上稽核岗位,使稽核队伍力量显得薄弱。

2、部分稽核人员缺乏良好的职业道德,未能真正发挥内控制度的监督作用。做为稽核人员,本应怀着一颗公平、公正的心,不偏不依,不隐瞒,不包弊,按制度办事。但也存在个别经不起违规者的求情,或者是得到了被检查单位或个人的某些好处,而碍于情面,违背了自己的职业道德办事,采取大事化小,小事化无的折中态度,私自对违规者减轻处罚度或包弊不罚。因而未能对违规者或违规单位产生震慑作用,反而助长了他们的嚣张心态,未能真正发挥出内控制度应有的监督作用。

3、各职能部门缺少互相协调和制约,令内控制度的监督未形成合力。农信联社的稽核、财务、业务等部门之间本来可以互相协调配合和监督制约,但有时实际上是部门上下自成体系,各自为政,工作指导只针对本部门,相互之间缺乏协调沟通和制约。如对财务和业务的检查,稽核部门刚查完,主管部门又自查,对查出的违规问题,由于彼此执行的尺度和标准不同,导致一线人员无所适从,不知听谁的正确。另一方面,经稽核部门查出的违规问题,但对口的主管部门却不理不睬,事不关已,没有采取措施进行跟踪整改落实。由于各部门缺少互相协调沟通和制约,导致内控制度的监督未形成合力。

(四)内控制度执行和落实不到位。 

1、个别领导权力的干预,使内控制度难于落实。目前农信社在落实内控制度上还存在许多困难,一是内控制度的严肃性不强,当违返内控制度的越权行为未造成损失或损失不大时,有些领导者往往以各种客观因素为理由不予追究,当越权行为暂时带来部分好处时,有的甚至对违规者褒奖有加,结果导致违规者胆子越来越大,视内控制度形同虚设。二是个别农信社主任游离于内部控制之外,仅把内部控制当作对下属管理的手段,而自己却不认真遵守。三是部分违规者借自其他力量进行干预。有的违规者知道将要被处理时,便想方设法为自已开脱,拉来上级领导进行求情,向内控制度的执行者施加压力,使内控制度难于执行和落实。

2、个别单位片面追求虚假业绩,使内控制度难于落实。每年组织年终会计决算检查,都会发现部分农信社为完成联社下达的经营考核指标,不得不采取少计提或不计提各项指标,隐瞒支出、多计应收利息,未如实调整贷款形态等手段来应付,并造成恶性循环,从而使经营状况未能真实反映。若追究责任,这些社便大吐苦水。认为是配合上级下达的硬性任务,若不这样做,上级总体指标无法完成。但作为同是联社领导下的稽核部门,处罚上显得左右为难。显然各级农信社为应付层层业绩考核的做法,已置内控制度于不顾。

3、稽核部门的监督职能被弱化,使内控制度难于落实。从目前各地联社稽核部门的地位看:第一,审计地位不超脱。稽核部门作为联社的内部机构而存在,这种稽核管理体制,很难对联社主任进行有效监督。第二,不能独立行使监督职能。稽核部门要对联社主任负责,对审计查出的问题,不经主任同意不能上报,不能独立作出处罚决定。第三,监督的滞后性。稽核部门是对已经发生后的经营行为进行监督,未能渗入到经营的开始与过程中进行监督。第四,权威性欠缺。由于稽核地位不提高,权威性未能充分发挥出来,导致稽核部门独立行使稽核监督权困难重重。

4、稽核方法缺乏灵活性。后续稽核跟不上,检查流于形式,使内控制度难于落实。一般情况下，稽核部门总是按程序开展工作,先是稽核通知书下达被检查单位后检查组才到达,此时常会给被检查单位或个人有足够的时间去准备应付检查的方法。一旦检查组到达现场,由于被检查单位或个人早有应付的方法,所以很难发现其存在的违规问题。而且个别农信社由于条件限制,稽核人员缺少必要的交通工具,平时很难灵活地开展突击检查。另外,由于后续稽核跟不上,稽核人员未能及时对违规单位的整改过程进行监督,有的违规单位不够自觉,没有积极采取措施整改或是整改效率低,造成同样的违规问题屡查屡出现。此外,有的农信社每年开展稽核次数也不少,但查后仍频频出现诸多违规问题,究其原因是平时检查只注重数量、不注重质量、检查过程趋向程序化、一哄而上、内容多、时间少、草草走过场,没有深入细致调查研究分析,遗留隐患问题多。

五.健全和完善农村信用社内控制度的思路

(一)要不断提高农信社广大干部职工的思想认识和风险意识。

首先,要把抓内控制度建设列为广大干部职工学习的重要内容。不断加强政治思想教育,增强法纪观念；树立正确的安全防范和自我保护意识；杜绝有章不循,坚决纠正以“感情代替制度”,因“情面放弃规章”的错误思想行为。其次,把对内控制度的建设工作指定主要领导专门负责落实。通过专人负责落实,在开展经营业务活动中不至于顾此失彼。这样，既取得了经济效益的突破,也筑起了内控制度的第一道防线。再有,把对内控制度的建设列为考核领导业绩的重要部分。只有这样,才能迫使管理决策者真正将内控制度建设视同经营业务来抓,从我做起,依法治社,实事求是,严格执行内控制度的各项规定。

(二)要逐步健全和完善各项管理规章制度。

1、要建立起一线员工的岗位责任制。建议由省联社制定出一套统一规范的农信社员工责任制,按照不同的岗位规定不同的岗位职责、工作范围、工作权利和工作义务。因事设岗,因岗定人,尽量做到分工合理,使之既有相对的独立性,又能相互配合。对于一些特殊的岗位,必须实行决策和操作上的分离,以达到相互制约,预防风险的目的。尽早实现定岗、定人、定责,使他们各司其职,各负其责,分工协作，互相监督。

2、要建立起授权授信控制制度。一是要不断完善法人授权管理办法和提高授权管理透明度,防止个别授权形式化。二是对法人授权的内容要进一步细化和量化,放宽授权的范围和授权的层次,打破法人的“权力垄断”局面,把授权的内容分解到各个部门或各个岗位上,使他们都有一定范围内的自主权,在行使权力时进行互相配合,互相监督,真正发挥出整个团体的积极性和创造性。三是要加强对授权工作的检查和监督,把上级机构对下级机构或领导对下属的行使授权权限的情况作为稽核检查的内容,一旦发现越权行为,一律从严处理。四是要遵循相互牵制原则。即一项完整的经济业务活动,必须经过及具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成。

3、要建立起领导者的职权监督和责任追究制度。第一、要逐步完善一级法人领导机制,收缩农信社主任的权力；第二、各级农信社要针对领导者建立起一套职权监督和责任追究制度。首先，对涉嫌违规的领导者,必须坚持从严执纪,违规必究的原则.处罚手段以政纪处分为主,经济处罚为辅;即使是未对农信社造成损失,也要严肃处理,决不能将功抵过或怕处理造成负面影响,而进行姑息迁就,进行口头批评草草了事;第三、对喜欢搞形式主义.做表面文章.不务实际的领导者也要追究责任.特别是对制度不贯彻.整改不落实.虚报业绩,欺上瞒下的领导者要调离领导工作岗位;第四、对领导者要建立永久的责任追究制度.无论违规当事人是否在职或离退休,或调离原工作单位,一但涉及暴露的违规问题,都要按规定严肃追究其责任。

(三)要提高内控制度的监督力量与力度。

1、要加强稽核队伍建设,充实稽核队伍力量和提高稽核队伍的综合素质。第一、要根据网点布局和业务量发展需要,配齐农信社的驻社稽核员.稽核员原则上不得兼任,需要兼任的但也只能以稽核工作为主。第二、要积极改善稽核人员的福利待遇,提高稽核队伍在行业中的地位,便于吸引更多优秀的人才来充实稽核队伍力量。第三、要提高稽核人员准入门槛,建立考试考核制度和资格后审制度,将懂业务、思想作风正派的员工吸收到稽核队伍中来,确保稽核队伍一流的综合素质。第四、要实行稽核员的问责制度,实行能上能下的用人机制,对年度内考核不合格,或有严重失职行为的稽核员,一律不得再担任稽核工作。

2、要加强稽核人员的政治思想教育和职业道德教育。要经常组织稽核人员进行政治思想和职业道德等方面的学习,提高他们政治思想觉悟和业务素质。在政治思想方面,要树立讲政治、讲法律、讲政策的意识。认真执行党的基本路线,严格遵守国家有关法律法规政策；在职业道德方面,要树立一身正气。实事求是,坚持原则,敢于揭露一些违章违规问题,如实反映稽核事实,发挥稽核监督职能。对不认真履行职责,该查没查的、走过场的、故意包弊的、作虚假稽核评语的、要严肃追究稽核人员的责任。

3、要加强各职能部门之间的协调配合和互相制约。农信社各职能部门之间要。加强工作联系,互相沟通,彼此交流信息,在理解政策和执行制度等方面追求达到共识。而且,在开展工作时能够互相配合,各展所长,有效地提高工作效率。同时,通过各部门之间的相互了解,进一步明确各自的职责和工作范围,在开展工作和把握决策方面进行互相监督与控制,促进了内控制度的实施和发展。

(四)要全面贯彻落实内控制度。

1、要加强对领导者权力的监督和控制。第一、要健全各级领导的在任审计制度。由上级稽核部门对下级农信社主任在年度经营管理、权力使用、制度执行、工作绩效等情况进行全面审计,并根据审计结果做出留用、调离、降职、免职等决定。第二、要严格执行干部交流和重要岗位轮换制度。在保持相对稳定的情况下,加强对干部和重要岗位人员的横向交流,规定领导干部和重要岗位人员的任职期限,定期交流和岗位轮换。第三、要提高监事会和社员代表大会的职能作用。发挥社员代表大会的评议和监督作用,行使对领导行为的监督权力。当发现领导者出现越权行为,或利用手中的权力干预内控制度的执行而影响到处罚的公正性时,应该给予严厉制止和认真追究领导个人责任。

2、要加大对经营单位业绩的稽核力度。在每年经营业绩的考查中,稽核部门要树立起工作的权威性,摆脱外因的干预,充分发挥其独立自主的监督权。对确实存在违反内控制度进行弄虚作假。虚报经营业绩的经营单位,不论其是自主行为还是受上级指使,都应责令其认真改过并做出严厉的经济处罚。同时,对所在单位领导及相关人员也要进行严肃批评,并视情节轻重做出相应的经济处罚或行政处分。才能真正保障内控制度的全面贯彻落实。

3、要增强稽核部门的监督职能，提高稽核人员的地位和影响力。第一、要改变目前稽核体制的管理模式,将农信社的稽核员由县(区)联社管理,而县(区)联社的稽核部门人员又直接隶属地(市)联社管理,形成自上而下的逐级派驻制度。这样农信社的各级稽核部门除对同级监事会负责外,还是上一级稽核部门的派出机构,其人员任命、调整、撤换及工作待遇、工作考核和工作奖惩等也直接由上级稽核部门进行领导和管理。这样,稽核人员才能真正消除顾虑和摆脱各种干预,形成一套垂直、独立、权威和高效的稽核管理体系。第二、稽核工作要善于结合实际,要参与到业务经营的全过程当中,重点控制好业务经营的合法性、风险性和效益性,抓好事前、事中和事后的监督检查。第三、各级领导对稽核队伍要予以足够重视,切实提高其工作地位和影响力。只有这样,稽核队伍的超脱性、独立性和权威性才能真正凸现出来。

4、要灵活掌握稽查的方式。加大检查的深度和广度,抓好后续稽核。第一、要灵活把握稽查的方法,加大突击检查力度,可采取“声东击西”及“突然袭击”的做法,令被检查单位来个措手不及。同时,各级农信社要为稽核队伍开展工作创造有利条件,保证交通工具随时到位。第二、对开展每一项稽核项目,必须做到认真细致,面面俱到,不能留下了盲区和死角而成为犯罪的滋生地。要做到有的放矢,注重检查的质量,抓住问题的重点,决不能一哄而上,不分主次,结果会导致“拾到芝麻丢了西瓜”,让一些重大的违规问题成了“漏网之鱼”。第三、要积极开展定期常规及重点项目的专项稽核工作。重点开展电脑稽核，确保计算机业务处理系统中潜在的风险能够被及时发现和有效控制。第四、要形成稽核问题督办制度.抓好后续稽核工作,巩固每项稽核成果。

参 考 文 献

农村金融----〔农村信用社当前内控制度的探讨〕一文。