我国政策性银行的风险与防范治理

一、我国政策性银行的界定

（一）我国政策性银行的概念和性质

（二）政策性银行与商业银行的有本质区别

（三）政策性银行风险存在的程度

二、我国政策性银行的风险表现

（一）市场风险

（二）信贷信用风险

（三）操作风险

三、我国政策性银行风险的原因分析

国家宏观经济调控原因

（二） 国家政策银行本身原因

四、我国政策性银行风险防范治理对策

（一） 债务重组

（二） 债务转移

（三） 债务优惠

（四） 债权转股

（五） 债权拍卖

（六） 债权保全

五、结束语

六、参考文献

内容摘要

[内容摘要]我国的政策性银行在实施有关国家政策的同时，在一定的程度上支持或促进了市场经济发展，但风险与之相伴在业务发展中，加强防范治理采取的一定的对策，以便对我国政策性银行风险防范治理提出有效措施。

关键词 政策性银行 风险 防范治理

我国政策性银行的风险与防范治理

 在传统的金融活动中，金融机构被视为是进行资金融通的组织和机构；但是，随着现代金融市场的发展，现代金融理论则强调，金融机构就是生产金融产品、提供金融服务、帮助客户分担风险同时能够有效管理自身风险以获利的机构，金融机构盈利的来源就是承担风险的风险溢价。因此，我国政策银行在新的经济金融环境下，也不能因为金融风险的存在而简单消极地回避风险，也不可能完全地消除风险，因为金融风险是可以被管理的，但是不是可以完全消除的。所以,在现代金融市场中决定一家金融机构竞争力高低、决定其经营能力高低的关键和核心，就是其能否有效地对风险进行全面有效的管理，能否积极主动地承担风险、管理风险、建立良好的风险管理架构和体系，以良好的风险定价策略获得利润。今天我们就从以下几个方面去探讨我国政策性银行的风险与防范治理:

我国政策性银行的界定

（一）我国政策性银行的概念和性质

1、政策性银行的概念： 政策性银行是指由政府创立、参股或保证的,专为贯彻和配合政府特定的社会经济政策或意图,在政府限定的业务领域内,直接或间接地从事某种特殊政策融资活动,从而充当政府发展经济、促进社会发展定、进行宏观经济调节管理的金融机构。它不同于商银行,不以盈利为目的。目前,我国政策性银行有国开发银行,中国进出口银行和中国农业发展银行。

2、政策性银行的性质：财政资金难以满足国家经济发展所需要的资金。而政策性金融存在已为本国加速工业、农业发展的计划，提供了强有力资金保障，因此需要政策性金融来提供长期投资取得快速的经济增长和创造就业机会；金融市场欠发达致使国家难以筹集大量建设资金。在资本市场不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积累经济发展所需要的资金。商业银行的性质决定其对中长期性投资欲望不高。商业性金融机构本身追逐利润目标的局限性.不愿意而且也不可能涉足投资数额大、期限长的国家优先发展的领域。市场机制的改革不完全能实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展，需要政府调控来完成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的情况，开发银行和其它银行在世界范围内蓬勃兴起，特别是在发中国家开发银行为项目的融资提供了大量的资金支持扮演重要角色。改革开放后很长一段时间，我国的政策性金融业务主要由原国家专业银行承担，这样既不能充分保障国家产业政策的实施， 也不利于把国家专业银行办成真正的商业银行，1996年，经国务院批准，三家政策性银行先后成立，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，

（二）政策性银行与商业银行的有本质区别

商业银行的经营方式是以盈利为目的，以实现利润最大化为目标；按照自主经营、自担风险、自我管理并通过经济利益的约束和驱动来进行业务调整。按照市场竞争的原则来吸收资金和根据规模来发放贷款。政策性银行的经营目标是在实现国家特定政策的前提下,做到保本微利、自我发展。依据国家一定时期的经济发展政策、产业政策,并在遵循市场及经济效益的前提下开展活动；在资金运用和贷款对象上, 依据国家特定的经济政策、产业政策进行。

（三）政策性银行风险存在的程度

入世后我国银行的风险在哪里？特点在哪里？与商业银行相比政策银行风险存在的因素我们都要考虑到。当然，在保证不断拓展业务、提高自身的抗风险能力，发挥自身的比较优势、加快内部市场化改革    实际上，政策性银行进入中国金融市场，取决于不同银行的市场定位及其相对的竞争优势。 因此，在当前对于中国加入世贸之后外资银行进入市场后的影响的讨论中，一些金融机构实际上有意无疑地夸大了外资银行对于中国金融市场的影响力，这一夸大可能会形成政策上的影响力而对促进金融机构推进改革发挥积极的影响，但是也可能误导金融界对于外资银行的政策举措。同时，政策性银行为企业提供更好的金融服务所促进的优质企业的成长，也能够带动总体的金融资源的配置效率。政策性银行的性质决定了它要贯彻执行国家宏观调控政策、产业政策和区域发展政策,即使不考虑当前外资银行相当有限的市场份额，对于外资银行竞争力的夸张实际上也低估了中资银行本身具有的竞争力和相对优势。近１０年来，政策性银行业的管理人员日益年轻化、专业化、技术装备具有国际水平，分支机构网点更是遍及全国，而且在五年的准备期里，政策性银行特殊性还有很多事可以做它不同于商业银行,很多经验、做法都不能照搬。政策性银行尤其信贷风险对保证开发银行信贷资产的良性循环,需要做大量的调查研究工作二、我国政策性银行的风险表现

我国政策性银行风险主要有：市场风险、信用风险、操作风险和其它风险，其中最主要的是市场风险和信用风险。对这些风险的控制主要是通过以下三大基本因素实现的：(1)总体的风险管理原则和基本的控制战略及确定风险管理的组织构架和体系; (2)指定风险管理的一整套政策和程序;(3)运用风险管理的技术监测工具。

（一）市场风险

首先,政策性信贷主要投放在农业、食品业、能源、交通、原材料、机电轻纺、军工等项目和高科技项目,这些项目或者经济效益较差或者是高风险。其次,根据经济形势的变化,国家将随时调整产业政策、区域发展政策,发展的重点行业会有所转移,直接影响企业的经济效益和贷款的偿还能力。

（二）信贷信用风险

在信贷管理中要成立行长领导下的贷款审查委员会，负责资产负债结构的规划、审定和业务发展成略的重大决策，制订风险界定的量化标准，对经营风险实施全面考核管理。要按审贷机构分设的原则，分别设立客户部门、信贷管理部门、信贷风险资产管理部门。借鉴国外商业银行信贷管理的成功经验，改过去信贷管理部门与客户部门之间的平行式管理为平行制衡管理。政策性银行的经营目标是保本微利,但这并不能完全由政策行自身决定。由于政策行确定投融资项目的依据是国家产业政策的重点项目。加之政策性银行所支持的一些行业一直是亏损行业或效益不高的部门,这使政策性银行的资金运用从开始就存在高风险、低效益的潜在可能。政策性贷款的对象主要是国有经济,许多国有企业信用观念淡漠,自我约束意识差,自有资本不足,长期亏损,往往将政策性贷款当作非财政性资金或救济优惠贷款加以挤占挪用;我国的各类投资主体在现有投资利益格局下,都存在投资扩张的冲动,尤其是对政策性资金的需求大。通常认为,政策性贷款具有需求刚性强、期限长、利率低、资金成本高的特征,使政策性银行资产运用一开始就产生不良债权的隐患。要抓住那些信用等级高的大行业、大企业、大集团、大项目，把它们作为贷款重点投放对象。对信用等级低、无发展前途的小客户逐步清户，解除信贷关系。对经营状况一般，潜在风险较大的企业，以临时性为主，逐步压缩。其次，贷款要创新，对象多元化，品种多样化。

（三）操作风险

一是发展信用保险，抵补风险损失。要求贷款企业各类资产都必须参加保险。否则银行不发放贷款。有条件的地方，要求贷款人办理贷款保险。对因不可预见的因素造成的损失，由保险公司予以赔付，实现信贷风险的转移，增强银行抗御风险能力。二是加强信贷风险管理。推广合法、有效的抵押担保贷款，降低信用贷款比重，合理选择贷款投向、投量，搞好贷款的期限设置。三是实行贷款风险新分类，按照中国人民银行《贷款风险指导原则》，将贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五类，准确揭示贷款的真实质量和风险程度，及时发现信贷管理中存在的问题，采取防范、化解措施。

三、我国政策性银行风险的原因分析

摩根斯坦利则认为，风险是金融机构业务固有特性，与金融机构相伴而生。金融机构在经营活动中会涉及各种各样的风险，如何恰当而有效地识别、评价、检测和控制每一种风险，对其经营业绩和长期发展关系重大。公司的风险管理是一个多方面的问题，是一个与有关的专业产品和市场不断地进行信息交流，并作出评价的独立监管过程。应当说，这些基本的风险管理原则既是其长期进行风险管理的经验的总结，也是其实施风险管理的基本知指导原则，在整个风险管理体系中占有十分重要的地位。防止银行经营不善的第一道防线是有效的管理。绝大多数银行的破产都可以归结于管理上的问题,即允许银行接受低质量的资产,冒不恰当的风险,并且没有查出和解决银行在资产质量和风险上存在的问题。银行管理的数量规则虽然重要,但不能自动保证银行稳健经营,银行管理层需要坚强有力,需要充分的培训和经验,健全的管理将保证内部信息畅通,控制体系完善。  （一）国家宏观经济调控原因

政策性银行正是执行了国家的宏观经济政策而产生和存在下去的，因此宏观经济的运行态势和状况必然影响到政策性银行的经营。但同时，政策性银行在某些方面的风险往往就是国家的宏观政策带来的。而这在很多情况下难以避免的。

（二）国家政策银行本身原因

银行本身原因主要是指由政策性银行自身的政策属性和我国组建政策性银行的特殊历史背景造成的风险。具体是指：从我国政策性银行的组建历史来看，我国组建政策性银行的主要目的是为了国有专业银行向商业银行转轨扫除障碍，接受原四大国有专业银行多年承办的政策性金融业务，使国有专业银行向国有商业银行转轨甩掉包袱、轻装上阵。因而，三家政策性银行组建之初就背上了沉重的不良资产包袱，尤其是中国农业发展银行和国家开发银行分别从原中国农业银行、中国建设银行接转了大量的不良信贷资产，相当一部分不良信贷资产至今仍未消化掉。

有政策性银行自身的政策属性规定了政策性银行在市场经济条件下，不能追逐价高利厚、自身经济效益较好的行业、项目，而只能根据国家的产业政策和地区经济发展战略，重点支持那些周期长、资金数额大、风险高、社会效益较好的行业和项目。根据世界上政策性银行产生的历史来看，比较成功的政策性银行组建模式一般是，先行立法，后建机构，即先制定颁布专门的政策性金融法规。尤以美国、日本为代表，然后，再根据专门的政策性金融法规组建专门的政策性银行。我国至今没有出台政策性银行法律法规，政策性银行成立数年来， 对政策性银行的功能、性质、经营管理模式至今仍无定 论，主要由政策性银行自己在实践中摸索、揣摩。由于没有专门的政策性银行法规，造成对政策性银行的性质、功能认识的混乱，使政策性银行的业务经营杂乱无章，在一定程度上对政策性银行的经营构成了风险。

四、我国政策性银行风险防范治理对策

政策性银行的经营原则是：在国家宏观经济政策指导下的自主经营和在保本微利的约 束下的自我发展，即根据国家的产业政策和信贷投资计划，在遵循市场经济原则的前提下安排自己的经营活动。

（一）、债务重组。债务重组是指由债务形成的存量资产在企业法人之间的流动和组合。具体可以采用兼并方式、收购方式和租赁方式。无论企业经营方式发生何种变化，唯一不变的是债务的存在。企业债务方式的变化即为债务重组的过程。在债务重组过程中，银行应该鼓励而不是限制优势企业兼并劣势企业，兼并方向被兼并方注入资金和技术，更重要的是注入观念和管理机制，通过好企业兼并亏损或濒危企业，使其重新焕发活力，从而承接原有债务，实现不良债务的化解。

（二）、债务转移。（1）在企业实行“改、包、租、卖”，划小核算单位分立时，要在资产评估的基础上，由新组建企业按有效资产的实际划分比例分担清偿老企业贷款的责任。（2）企业发生合资、联营、分立等经济行为，要明确“债随物走”，新企业应承担尽量多的原有贷款责任。在未还清贷款本息或重新落实债务前，未经银行同意，不得动用已向银行设定抵押权的资产对外投资。（3）对严重资不抵债、收回无望，又不能通过法律收回贷款的，应设法采取措施转嫁风险，曲线收贷。

（三）、债务优惠。债务优惠是培育企业增强还本付息能力，“先予后取”的一种化解风险方式。银行对国有大中型企业的部分债务实行挂帐、停息或减免部分本息，能减轻企业负担并相对增加资金，改善生产，促进企业还贷，使银企业双方受益。具体操作：一是挑选生产形势好转，资金比较紧张，注入少量资金或减轻部分债务负担后可促进其启动并可产生效益的企业。二是债务优惠和保持债权两者之间的判别标准是何者对银行最终有利。减免只能是一次性的，不能反复进行。三是活用政策，放收结合。将贷款的发放、展期和回收贷款本息挂起钩来；（1）“旧贷不还，新贷不放”；（2）将贷款展期和收贷收息挂钩，不还新欠利息和一定本金的一律不予展期；（3）增贷与收贷收息相结合。对救活有望的企业实行“放水养鱼”，投入部分资金，帮助提高经济效益，促进资金良性循环，逐步收回贷款。

（四）、债权转股。由国有资产管理公司，承担政策银行的不良贷款，将现有难以收回的贷款债权改为对企业投资。此为，还可以选择发展前景较好的企业，发行可转换企业债券，将一部分贷款转化为可转换企业债券，逐步收回贷款，转化一部分不良债务。

（五）、债权拍卖。应允许银行拍卖债权，出售贷款。目前各银行普遍实行抵押贷款方式，但因缺少资产拍卖市场，抵押物难以处置，从而导致当债务人不能偿还债务时，债权银行将抵押物直接据为已有或自行处置的不规范现象。为此，要培育和发展资产的拍卖市场，解决抵押物的合法处分问题。

（六）、债权保全。转变经营理念，适时调整完善信贷政策，实现由单一向多元的信贷政策转变。一是树立执行国家政策与防范风险相统一的经营理念。一是在银行内部设立信贷资产保全机构，聘请当地有权威的高级律师为法律顾问，专职负责审查和管理有问题贷款逾期、呆滞、呆帐贷款，风险度较大或大额疑难贷款。二是依法保全。对已到期的贷款合同符合条件展期的要展期，不符合条件的要及时下达催还逾期贷款通知书，防止借款合同无效。在向法院起诉时，同时申请诉讼保全，对不讲信用、故意赖帐的，可及早采用措施，提请法院采取措施、封存、冻结被告财产。三是依法清收。对经过调解不服，拒绝还款的企业，要下决心，通过法院强制扣划、变卖等手段收回贷款。

结束语

为防范和治理政策性银行的风险，我们需要做好以下几点: 1)制定仅允许在财务上有活力的银行经营的政策;(2)限制银行的所有者和经营者的过度冒险;(3)制定恰当的会计、估值和报告原则;(4)对有问题机构的活动提供改进措施并加以限制。由谨慎原则来加以落实,也允许随情况的变化而在原则上有所调整（5）有必要加强信贷人员的学习和培训，制定相应的符合银行自我运转模式如：建立健全法律法规。我国政策性银行存在的风险和防范治理要面对还需要克服，要量力而行，规范的同时，还要依靠政府，必竞是我国的政策性银行，在一定的时段内会能够防范治理的。

参考文献

1、黄勇 入世后银行业的开放会引发金融体系危机吗 《金融研究》 2005年4期

2 杨宗明 论金融问题防范金融风险的七项对策 《 金融研究》

3、蒋鹏飞 《论我国政策性银行风险和防范治理》 

4、中国农村信合 《现代金融机构的风险管理体系及其运作发展趋势》

5、李正刚 叶建辉 《银行信贷风险防范对策阶段》