关于人民银行依法行政的思考

XCLW115322 关于人民银行依法行政的思考

一、行政不作为与行政过度的危害

二、人民银行依法行政的主要内涵

三、当前人民银行依法行政方面存在的主要问题

四、当前全面推进依法行政的工作重点

五、有关建议

内容摘要

人民银行作为国务院组成部门和我国的中央银行，在国务院领导下，担负着制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定的重要职责。依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，制定正确的货币政策目标保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长，与人民银行依法行政有着直接的关系。如何按照《全面推进依法行政实施纲要》精神全面推进依法行政，关乎新时期人民银行职责的正确履行，关乎央行职能的进一步发挥，影响重大，意义深远。

关于人民银行依法行政的思考

一、行政不作为与行政过度的危害

行政不作为与行政过度都将对金融业的发展与金融稳定产生直接的影响。

行政不作为。等同于放纵商业银行参加无秩竞争，势必影响金融稳定，导致金融混乱，影响金融业的健康发展，最终造成一个地区乃至全国金融危机，影响国家经济建设与健康发展。

行政过度。行政过度相当于给银行业的发展戴上一把无形的枷锁，使其畏首畏尾，在政策允许的范围内处处受羁绊、受牵制，不能在政策允许的范围内正常开展业务，也将直接影响金融业的健康发展，最终使一个地区乃至全国的金融业失去活力和创新，也会影响国家经济建设。

二、人民银行依法行政的主要内涵

依法行政是指行政机关必须依照法定程序履行职责，不失职不越权，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。为此，人民银行实施依法行政应涵盖四个方面。

（一）行政行为主体必须合法。

合法的行政行为主体要具备三个要素：能够依法行使行政职权；能够以自己的名义行使行政权；能够就其行使行政职权的行为对外承担法律责任。据此，可以从三个层面来理解人民银行的行政主体地位：第一，根据我国宪法规定，国务院是我国的中央人民政府，是最高国家行政机关。人民银行作为国务院组成部门，当然属于行政机关。而且，由于人民银行是具有独立法人性质的组织，具有独立的法律地位，能以自己的名义对外行使职权，并以自身的名义对外承担相应职权行为所引起的法律责任，因此，人民银行作为一个整体是合法独立的行政主体。第二，人民银行是一级法人制的机关法人，人民银行组织结构中的分行（营业管理部）、中心支行和支行等派出机构不具备独立的法人资格，因而不是独立的行政主体。但依据《中国人民银行法》的规定，根据总行授权，各分支机构可以自己的名义负责本辖区的金融管理事务，因此也具有行政主体资格。第三，人民银行的内设部门不具备以上三个特征，不是行政主体。

（二）行政权限必须合法。

行政权限必须合法，是指行政主体必须在法定权限范围内实施行政行为，也就是说，行政主体必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内实施行政行为。走出法定权限的行政行为，属于越权行政，其行为无效。

中国人民银行的行政权限是由《中国人民银行法》规定的。《中国人民银行法》赋予了人民银行制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务的职责。因此，人民银行无论是规章和规范性文件的抽象行政行为，还是实施宏观调控和金融管理的具体行政行为，其行使权都不能超越法定范围。既不能在自己发布的规范性文件中为自己创设新的行政权力不能在没有法律、法规明确规定的情况下，本应由自己行使的行政权力转授或委托其他单位和个人行使。

（三）行政行为的内容必须合法。

行政行为的内容必须合法，是要求行政主体实施具体行政行为时应当严格依照法律、法规和规章制度的规定执行。民事活动中遵循的是“法无明文禁止即可为”的原则，只要法律没有明文禁止的。而行政活动则必须遵循“法无明文规定不得为”的原则，只有法律、法规明文规定的行为，行政机关才能实施。

人民银行履行职责对所遵循的法律依据包括法律、行政法规和规章三个层次。实践中正确运用这些法律依据，要注意遵循三个原则：一是上位法优于下位法。当不同效力层次的法律规范某一相同问题不一致时，应当适用效力层次较高的法律依据。二是后法优于前法。同一效力等级的法律规定前后之间出现不一致时，应该适用颁布的时间在后的法律依据。三是法不溯及既往，即法律规范不适用于其制定前发生的行为和事件。这是我国《立法》确定的法定的适用的一项基本原则。按照这一规定，对法律行为进行处理，应当适用违法行为发生时有效的法律规定，即使原来的法律规定已经被新的法律规定代替或者明确废止。

（四）行政行为的程序合法。

行政行为不仅要求事实充分、证据确凿，有明确的法律依据，而且必须符合法定程序，也就是说行政主体在实施行政行为时，不仅其权限要有法律、法规的明确授权，其实施的具体行政行为要符合法律、法规的规定，而且还必须遵循一定的法律程序，其实施行政行为的过程也必须合法，以上哪一个方面不合法都将直接导致行政行为的无效。程序合法是行政行为的一项重要原则。

在行政机关从事的行政行为中，行政许可和行政处罚可以说是最重要和程序上要求最为严格的行政行为。目前人民银行依法设定和经国务院批准保留的行政许可事项有26项，对违反《中国人民银行法》规定的金融机构、非金融机构和个人的9种违法行为有行政处罚权。在《行政许可法》和《行政处罚法》规定的诸多程序制度当中，与人银行履行职责最密切相关并且对许可事项和处罚决定的效力产生直接影响的主要是告知制度和听证制度。这两项制度要求人民银行在实施行政许可或行政处罚时，应及时将行政许可或行政处罚的事实、理由和依据告知有关当事人，在某些情况下还要及时举行听证。如果不按规定履行告知义务，或者无理拒绝当事人的陈述、申辩，将由于程序违法而导致行政行为无效。

解读人民银行依法行政的主要内涵，我们可以得出三点认识：第一，依法行政是人民银行职能、充分发挥央行职能作用的前提和基础。人民银行的行政权力来自法律，实施行政行为必须遵守法律，行政违法要承担责任。第二，依法行政要求人民银行切实转变管理金融实务的方式，依法履行拟定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职责，依法促进经济金融的稳定与发展，平衡与保障公众权益。第三，人民银行依法行政的重点是规范各级行的行政行为，保障和监督各级行为、有效实施行政管理。

三、当前人民银行依法行政方面存在的主要问题

近年来，人民银行在推进依法行政行为方便取得了了较好成绩，表现在：法制建设成绩显著，金融立法取得了长足发展，具有中国特色的社会主义金融法律体系已经初步建立；稳步推进金融体制改革，职能调整基本到位；逐步规范金融执法行为，执法力度明显加大；有效健全行政监督机制，法律规章的正确实施得到保障；积极开展金融法制宣讲，法制环境逐步改善；干部队伍特别是各级领导干部的法制观念和水平有了很大提高，依法行政意识得到普遍加强，依法行政能力得到提高。但是，我们也应清楚看到，目前人民银行系统依法行政情况与《纲要》要求存在不小差距。根据对人民银行个别分行系统依法行政情况的调查，发现的主要问题如下：

（一）依法行政观念仍有待进一步加强。

具体表现在三个方面：第一，有些领导干对依法行政重要性的认识还不到位，重视程度也不够，总认为按法定程序办事太麻烦，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的思想和现象在某些地方和部门还不同程度地存在；第二，个别领导干部不自觉地把自己摆在超越法律的位置上，习惯性地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束；第三，有些同志的头脑中没有法律的目标价值观念，而仅仅将法律作为一种治人的工具，甚至在法律对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。上述错误观念严重阻碍了依法行政工作的开展。

（二）对法定职责的认识不清，把握不准。

正确地认识和把握自己的法定职责，是依法行政的前提和基础。目前，随着形势发展和人民银行职责的调整，人民银行工作的广度和深度都在变化，如新的《中国人民银行法》将金融监管职能从人民银行分离出去，赋予人民银行维护金融稳定、协调指导金融机构反洗钱工作等新职能，同时进一步强化了人民银行制定和执行货币政策的职能，要求人民银行从更加宏观的角度管理金融，调控宏观经济。对仓猝的角色转变和职能调整，有些同志缺乏正确的认识和理解，主要表现在：一是对人民银行与银监会的职能划分认识不清，对哪些职能属于人民银行，哪些职能属于银监局会，把握不准；二是对人民银行承担的新职能认识不清，不知道干什么，怎么干；三是对人民银行总行与分支行的职责认识不清，不清楚分支行的具体职责和权限。对有关法律条文理解不清、认识不透，对调整后的法定职责认识不清、定位不准，在实际工作中容易造成部分单位和工作人员不按法定职责行政。

（三）不按法定权限履行职责，失职或越权现象仍有发生。

对法定职责认识不清晰，必然导致金融行政执法过程中的偏差或失误。表现在：重批轻管或只批不管，没有履行好行政职责；消极对待减少行政许可后对经济金融事务的有效管理，致使某些方面出现管理真空和漏洞；违法或者不当的行政行为没有得到及时制止和纠正；把行政许可作为权力“寻租”的手段，权力与利益挂钩，与责任脱钩；习惯于“拍脑袋”决策、“命令式”行政、“运动式”执法，等等。虽然这些现象是个别的，但却损害了新时期人民银行对外形象和权威的确立。

（四）对行政执法的程序重视不够。

突出表现在一些行政处罚和行政复议不按法定程序进行。如在作出行政处罚决定前，没有事先告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由和依据；不听取当事人的陈诉和申辩，事后不为当事人提供相应的救助途径；对依法应当举行听证的，没有及时举行听证，等等。凡此种种，使一些原本适用实体法律正确，但程序违法的行政行为成为违法行政，引发诉讼案件。

四、当前全面推进依法行政的工作重点

人民银行实施依法行政，是一项关系金融全局和长远发展的系统工程。对照湖要》要求，当前，对分支行来讲，要着力抓好以下五方面工作：

（一）大力推进金融法制学习，使依法行政深入人心。

有效解决依法行政工作中存在的问题，关键在学习。一要突出学习重点。在组织学习仲国人民银行创、摘业银行脚和《银行业监督管理法》时，要认真甄别人民银行职能调整前后的变化，准确把握人民银行与银监会的职能划分，细细体味人民银行与银监职能交叉的内容，做到“方向把握正确，分寸拿捏有度”。在组织学习《行政许可法》时，要重点掌握行政许可法所遵循的合法与合理原则。效能与便民原则、监督与责任原则，以及《行政许可御所确立的行政许可设定制度、说明理由制度、定期评估制度、相对集中行政许可权制度、“窗口式”办公制度、行政许可的统一、联合、集中办理制度、书面审查制度。一次告知制度、期限制度、听证制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等与人民银行实际工作紧密相关的内容。在学习俯政处罚法》、《行政复议法》时，要准确把握行政处罚和行政复议的管辖权限、程序和法律依据等。二要重点抓好各级领导干部和一线工作人员的法制学习。法律要靠人来执行，如果执法的人不知法、不守法，再好的法也是一纸空文。因此，抓好行政执法的主要群体——领导干部和一线工作人员的法制学习，是推进依法行政的关键。只有各级领导干部带头学法、用法、守法，人民银行系统依法决策、依法行政的能力才能真正提高；只有一线工作人员学法、用法、守法，人民银行各级行自觉、准确地运用法律武器行使央行职责才有基础。

（二）加强制度建设，抓紧清理、剩、充和完善各项规章制度制度建设是推进依法行政的基础性工作。随着形势的发展，特别是新的《中国人民银行法》和《行政许可法》的颁布实施，人民银行有些规章制度已经不适应形势要求，需要及时清理、补充和完善。比如，对一些金融监管方面的规章制度和与《行政许可法》相冲突的规章制度，由于超出人民银行的法定职权，要及时清理、废止；对有关执行货币政策、加强金融服务的规章制度，要根据形势要求，进一步补充、调整；对有关反洗钱、证信等新职能的规章制度，要切实抓紧建立、完善。对规章制度的清理要坚持改革创新，既要保持相对稳定性，又要适时修改完善，努力做到规章制度的修订与改革发展进程相适应。修改规章制度要严格按照法定权限和程序建章立制，确保规章制度不与宪法、法律相抵触，确保规章之间、规范文件之间不相互矛盾，不政出多门，不各自为政。

（三）严格行政执法，确保法定职责正确履行。

目前我国金融领域出现的一些违规行为，其实都与执法不力有关。因此，实施依法行政，必须严格落实有法必依、执法必严、违法必究的要求，做到严格执法、文明执法、公正执法。

一要严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责。要严格按照法律赋予人民银行的职责行使职权，做到既不失职不作为，也不越权乱作为，一切以法律为准绳；积极规范行政程序，养成按法定程序办事的习惯。当前，尤其要尽快建立健全告知制度、听证制度、行政复议制度和报告制度

二要进一步加强行政执法队伍建设。执法队伍建设是提高行政执法水平的基础保证。人民银行职能调整后，分行专门成立了法律事务处，人民银行金融法制工作得到了加强。目前存在的问题是法制干部配备情况并不理想，各具体执法部门和执法人员的法制意识和作风亟待加强。因此，必须进一步加强法制部门建设和提高法制干部素质，加强对执法人员的法律业务培训，严格对执法人员的管理和监督，坚决纠正执法中以权谋私、以权代法、以权压法、以权废法等问题。

（四）完善行政执法监督，确保权力正确运用。

权力不受制约和监督，就必然导致权力滥用和腐败。因此，全面推进依法行政，必须完善权力监督机制。

一要健全决策监督和责任追究制度。这是实行依法决策、科学决策、民主决策的重要保障。为此，必须明确决策权限，完善和遵守决策程序，落实重大问题集体决策制度，建立重大事项社会公示和听证制度。同时，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者的责任。

二要认真落实行政复议制度。要按照《行政复议法》，完善行政复议工作制度，并通过行政复议及时有效地监督下级行的行政工作。对符合法律规定的行政复议申请应该依法受理，并依法作出行政复议决定；对违法或不当的具体行政行为，坚决予以撤销或者变更。

三要完善规章制度和规范性文件的审查制度。应充分发挥法律事务部门的作用，建立健全法律审查制度，规范规章制度和规范性文件的起草、审核和发布的工作程序，防止出台违反上位法规定、不符合经济社会发展要求、以及相互冲突的规章制度和规范性文件。

四要充分发挥内审、监察等部门的监督作用。内审、监察在推进依法行政方面具有重要作用。要通过加强对各部门和下级行履行职责情况的审计，督促各部门和下级行及时改进工作；要通过加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促工作人员廉洁从政。

（五）严格执行行政许可法，落实行政审批制度改革

一要按照行政许可法要求，转变金融管理方式。忻政许可法》规定，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，凡通过市场竞争机制能够有效调节的，凡行业组织或者中介机构能够自律管理的，几行政机关采取事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都不设行政许可。因此，政府管理的总方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织。适应这种形势要求，必须及时转变金融管理理念和管理方式，正确处理金融管理与审批之间的关系。对经批准的行政许可事项，要严格依法进行，加强制约和监督，确保行政许可真正发挥作用；对不需要行政许可但需要管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥人民银行的金融规划和金融指导作用。

二要严格实施行政许可。目前，人民银行有26项经批准的行政许可项目，其中分支行有4项。对这些行政许可项目，要严格按法定程序实施。该谁办的谁办，该快办的快办，不能办的及时答复。同时，要强化服务观念，改进工作作风，做到公开透明、高效便民。在实施行政许可时，严禁违法收费。凡没有法定依据的，实施行政许可一律不得收费；依法可以收费的，也要按照法定项目和标准收取，并严格管理。

三要强化对行政许可的监督检查。重点检查违法设定行政许可，该许可的不许可，不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责等问题，要坚决纠正违法行为。

五、有关建议

全面推进依法行政，是一场深刻的行政管理改革，对管理理念、思维方式、行为习惯、价值判断产生巨大影响，提出了全新的要求。结合当前人民银行的工作和面；临的形势任务，有必要重点强化四个意识：

（一）强化央行意识。

人民银行在我国金融体系中所处的核心地位，要求我们必须站在更高的层面，用更加宏观的视野和更加专业化的知识，分析研究金融问题，监测和评估金融业的整体风险。不仅要重视货币市场，还要关注证券市场、保险市场；不仅要关注单一市场风险，而且要关注跨市场风险和交叉风险，尤其是系统性金融风险。要把研究和分析问题的视野从单纯的银行业扩大到整个金融体系，从单个金融机构扩大到所有金融机构，从局部风险问题分析扩大到系统性风险研究。惟有如此，才能确保央行职责的有效履行。

（二）强化服务意识。

作为发行的银行，人民银行为发行货币、维护货币正常流通和币值稳定所做的工作是服务于社会；作为银行的银行，人民银行集中保管存款准备金、办理票据交换和资金清算、充当最后贷款人角色的活动是服务于金融机构；作为政府的银行，人民银行制定和执行金融政策以推行或配合国家经济政策、代理国库、参加有关国际金融活动等是服务于政府。因此，金融服务作为中央银行的基本业务之一，对人民银行充分发挥职能作用十分重要。为此，必须进一步强化服务意识。第一，要正确定位央行服务，把服务贯穿到制定和实施货币政策、维护金融稳定、支持地方经济发展和方便企业及普通百姓的具体活动中。第二，要按照效

能和便民的原则，创新金融服务工作机制，简化程序，减少环节，方便群众。第三，要加快改进服务技术手段和方式，提高服务效率。

（三）强化人才意识。

一是按照“人员要精干。结构要改善、素质要提高”的原则，优先把那些政治素质过硬、年龄优势明显、文化层次较高、宏观意识和大局观念较强、综合调研和分析解决能力出众的干部调整充实到各级领导班子；二是按照央行新职能的要求，强化学习培训与考核，不断提高干部职工解决实际问题的能力，努力培养学习型、研究型、务实型人才队伍；三是转变观念、开拓思路，建立健全人才激励保障机制和合理流动机制，大力引进各类优秀人才，为全面做好新时期中央银行工作提供强大的智力支持和人才保障。

（四）强化学习意识。

修改后的《中国人民银行法》，进一步强化了人民银行制定和实施货币政策的职责，同时还增加反洗钱和证信两项新职能。“一个强化，两个增加”使人民银行工作更具宏观性、前瞻性、挑战性、社会性，对人民银行干部队伍素质也提出了更高的要求。特别是反洗钱和征信工作，涉及方方面面的具体经济活动，需要有开创性工作思路和举措。因此，要正确有效地行使好法律赋予人民银行的行政权力，必须强化学习意识，建立学习型组织，坚持不懈地学习各种新知识。加强社会主义思想道德建设，树立和践行社会主义荣辱观，用社会主义荣辱观统领思想道德建设，让每一个领导干部、每一个共产党员、每一个职工，牢固树立胡锦涛总书记提出“八荣八耻”的社会主义荣辱观，全面理解和把握“八荣八耻”的深刻内涵和基本要求。把热爱祖国、服务人民、崇尚科学、辛勤劳动、团结互助、诚实守信、遵纪守法、艰苦奋斗，这八个方面与正确履行中央银行职能有机地结合起来。