金融监管分工竞争与协作

一、金融监管与竞争

二、财政审计监管的微观性

三、几点思考

内 容 摘 要

在目前中国的监管体系中,除银监会、证监会、保监会依法履行对金融业的监管职责外,人民银行、财政部、审计署也被赋予了相应的监管职责。发挥各自优势,共同参与金融监管,这是我国金融监管的一大特色,但也存在一些问题。有必要对各部门间的职能进行梳理和并分析,并就相互间的合作提出建议。一、金融监管分工与竞争 国务院金融监管部门:由中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会构成。分别依据《银行业监督管理法》、《证券监督管理法》和《保险监督管理法》界定监管对象,授权监管。国务院金融监管部门行使的是公共金融监管职能,监管职责的核心是维护公众利益,这也是监管立法主旨。 中国人民银行:依法制定和执行货币政策,维护金融业整体稳定,人民银行行使的是公共金融监管职能,由《中国人民银行法》授权界定。人民银行对金融机构的监管是其间接手段和目标,其更注重维护金融体系的整体稳定。 财政部及驻各省专员办:行使金融监管的职责体现在三个方面,一是国家会计体系包括金融会计体系,金融财务政策的制定者,由《会计法》授权行使公共金融监管职能;二是现阶段金融风险最终的承担人,虽无法律授权,但事实为整个金融业提供国家担保,上述两项职责是公共金融监管职责;三是授权行使国有金融机构直接出资人的权利,该监管权属非公共金融监管职能。 审计署及驻各省特派办:行使金融监管的职责体现在两个方面,一是依据《宪法》和《审计法》的授权,行使国家审计职能,对国务院金融监管部门(证监会、保监会、银监会),人民银行,财政部的监管行为、监管绩效有再监督的职责,行使公共金融监管职能;二是授权行使国有金融机构出资人的再监督职能,对国有金融机构履行外部审计职能,该监管权利属非公共金融监管职能。 上述部门虽分工不同但目标一致,难免竞争。首先是微观监管领域的竞争,主要体现在现场检查的方法尤其是会计检查,以及非现场监管的分析技术和分析能力上。目前,监管的竞争态势已展开,例如随着审计署“金审工程”的启动,审计部门着手进行联网审计,依托商业银行的数据集中和电子化,逐步将商业银行的电子数据实时传输到审计署计算中心,各特派办通过网络对各自管辖的商业银行进行实时监控和检查,以弥补非现场监管手段的缺乏和监管人员的不足,并切实提高监管的效率,达到适时、动态防范和控制风险的目的。目前,银行监管部门也已启动“1104”工程,非现场监管的手段和分析方法将有质的飞跃。 其次是宏观监管理念的比较。财政、审计的监管理念正从传统的账项基础检查、制度基础管理全面转向风险审计。在财政、审计的监督中,越来越广泛的运用巴塞尔银行监管委员会确立的国际监管标准,并结合国际先进的财政、审计理念和手段,通过定性和定量分析,提高财政、审计的监管质量,并从财政政策和对监管者权力制约的角度来提高宏观监管的成效。 再次是问责与再监督的压力。对于金融机构的重大问题,如果由财政、审计部门来发现问题,则说明监管部门的存在失职:例如2004年财政、审计部门在查处交通银行锦州分行的伪造法律文件进行呆账核销案件,中行开平支行联行资金被盗4.8亿美元等重大案件中,审计部门都间接指出没有见到当地银行监管机构及时的监管举措。今后,财政、审计部门将强化履行银行监管的再监督职责,即银行监管绩效审计,独立评估银行、证券、保险和人民银行的监管工作。审计上述部门是否依照有关法规进行监管,是否有效地防范了金融体系中的漏洞,履行监管职责的合规性以及履行职责的效果等。 特点和问题 二、财政审计监管的微观性。 各政府金融监管部门各有特长。相比较而言财政、审计在监管方面的特点和优势,主要体现在微观领域。 监督审计的独立性。由于过去“大一统”形成的金融格局,国务院金融监管部门与监管对象关系过于密切,尤其体现在派出机构上,极大地妨碍了监管的独立性。财政部、审计署及其派出机构与金融行业尤其是银行业之间没有历史性的体制联系,相比较而言,其工作人员能够更客观、公正地履行职责。近年来,财政监督和金融审计实践也证明,其在揭露并惩处金融机构各类违法违纪事件、约束其依法经营、加强管理等方面都发挥了重要作用。

会计专业性。首先,与国务院金融监管部门的工作人员相比,财政、审计工作人员在会计知识和技能方面有着工作优势,对会计政策、也包括各项金融会计政策都比较熟悉。其次,财政、审计人员对金融机构进行监管的首要目标是审核金融机构财务会计资料的合法性、合规性、真实性。而国务院金融监管部门脱胎于政府的金融行政管理,客观地讲长期形成的是金融管制的思路,要树立科学的监管理念并深入开展监管实践尚存在着一个时间过程。目前监管部门对金融监管的理念和模式都已有共识,即由注重对违规行为处罚处分的合规性监管转为风险性监管,引导金融机构树立防范风险的意识,促进其采取积极稳妥的风险处置措施,加强抵御风险的能力。但是,要建立完善的风险监管机制,不从会计环节入手是难以到位的。从监管实践来看,国务院金融监管部门主要是对金融机构的日常业务进行检查,往往不够注重、也没有足够力量和手段对金融机构财务会计资料的真实性和合规性进行审核,从而难以发现金融机构利用会计科目人为调整数据,增减资产、负债和损益及联行等相关会计科目背后的问题。 延伸检查权。法律授权财政、审计不仅可以对金融机构进行监督、审计,还可对相关单位和企业进行审计,对外部引发金融风险的一些外部因素进行稽核、控制,这是国务院金融监管部门所不具备的。银行的业务涉及社会再生产的全过程,财务活动也随着业务活动连续性而展开。由于《会计法》、《审计法》授予财政、审计部门较强的检查、取证权力,能够深入检查和了解有关企业的经营情况和财务状况,全面了解资金的使用情况,就监督、审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查,能够有效弥补国务院金融监管部门的局限性。 其他方面的优点还表现在处罚力度大、综合性强、手段先进等等。 其他部门监管的宏观性 比较而言,国务院金融监管部门的特点和优势主要体现在宏观领域。 对风险把握全面。国务院金融监管部门对金融机构的监管包括市场准入,营运监管和市场退出的全过程监管。有效的金融监管必须是保持对整个金融体系的动态、预警、连续地监管,保持整个金融体系的相对稳定;不仅评估金融机构运作的数量指标,也对金融机构的内控机制、法人治理结构等方面的缺陷进行评估并提出督促改进措施。从这一点考虑,与财政、审计比较,国务院金融监管部门是全过程、连续的监管,从监管的实践和理念来看,国务院金融监管部门正从金融管制向金融监管转变,监管在由重市场准入退出的审批管制型全面向 “管法人,管内控,管风险”的风险监管型转变,在目前的监管实践中,对股权(资本)结构的合理性、法人治理结构规范性、内控的严密性、资本充足率等方面的监管重于市场准入、退出的监管。与此相比较,财政、审计的监管尚未完全涉及上述监管内容。 宏观金融分析能力强。由于国务院金融监管部门有统计并汇总相关金融数据的职责,并且具有日常性、连续性的非现场监管手段,在数据掌握,日常情况的了解上远甚于财政、审计部门。也因此,国务院金融监管部门在历次宏观调控中发挥了重要作用,为国家宏观调控部门制定政策提供决策信息。 业务优势。由于监管的专业化和日常化,从新业务的发展来看,国务院金融监管部门在监管金融创新工具方面具有比较优势,一是贷款类金融创新工具,如可调整利率的抵押贷款、浮动利率贷款、背靠背贷款、可转让贷款合同等;二是债券类金融创新工具,如次级债券、浮动利率债券、零息债券、可转换债券等,三是银行与证券、保险等行业的衍生或兼容业务,以及金融期货、期权等;四是一些资产管理类创新工具,如资产证券化等精通程度上高于财政、审计部门。 毋庸置疑,上述六家政府监管部门在各自领域独立行使金融监管职责,取得了明显的成效,但是,从金融业的发展趋势来看,目前这种监管体制日益暴露出诸多问题。主要表现为:一是“群龙治水、重复监管”。国务院金融监管部门、财政、审计监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位,使得这些部门常常使用各自享有的行政监督权各行其是,进行短期应景式的检查,施以运动式的监管措施。这必然造成“群龙治水”的现象,表现为 “重复监管”或局部“监管过度”,造成监管理念的扭曲、监管效率的低下和监管资源的浪费。二是 “越俎代庖、监管越位”。国务院金融监管部门、财政、审计监督部门在行使公共监督职能和非公共监督职能时,缺乏明确界定,公共监督职能和非公共监督职能相互越界,有悖于市场规则并阻碍统一、规范、透明的监管原则的建立。三是“避重就轻、监管盲区”。目前,国务院金融监管部门、财政、审计监督部门监管重点还是集中于常规型业务,尽管各政府金融监管部门都提出了风险监管的理念,但是,对金融创新尤其是高风险的金融衍生业务存在监管空白。

有效协作路径 三、几点思考分工有利于监管的专业化的提高,协作有利于监管成本的降低,无论是监管专业化还是监管成本的降低,都是监管效率的提升,但是二者之间是有矛盾的,选择一个可接受的平衡点,是政府监管部门的实践选择。巴塞尔协议中《有效银行监管的核心原则》指出“在一个有效的银行监管体系下,参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标……另外,还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。”对此,监管部门可探索以监管信息合作为切入点,从提高金融监管效率,深化监管合作方面考虑:一是构建银行、证券、保险的监管合作框架;二是银行、证券、保险监管部门与人民银行的监管协作;三是银行、证券、保险的监管部门分别与财政、审计部门的合作;四是合作方式的选择与深化。 从国际经验来看,国际监管当局的合作已有成功合作路径,巴塞尔银行监管委员会在与其他金融市场监管者达成《银行业与证券业监管者之间的信息交流》(1990年10月)、《巴塞尔委员会和证监会国际组织在里昂高峰会议上的联合申明》(1996年5月)、《金融混业集团联合论坛》(1998年9月)等文本,为国内政府金融部门的合作提供的可咨借鉴的内容。银行、证券、保险监管部门和人民银行可考虑在此框架内,不断拓展和深化监管协作的内容和广度。 监管部门间监管协作的平台选择及深化可首先考虑建立文字型信息沟通、披露机制及高层会晤机制,就一些重大问题进行磋商;其次建立业务协作机制,分享现场检查结果;再次逐步建立金融监管数据库,提高监管的电子化水平,实现金融监管的数字化和网络化,建立监管信息系统和计算机支持系统,并进行系统联结,实现动态监管共享。今后,政府金融监管部门可在计划、执行和结果等方面进行全方位的信息交流和共享,形成联合监管,真正形成决策、执行和监督的全过程的监督,从而避免出现监管“真空”和重复监管,以降低监管成本,提高监管效率。 根据《巴塞尔新资本协议》,发达国家的金融监管日益向大监管的方向转变。金融大监管强调金融监管当局、金融监管对象、社会监管力量的综合监管和相互治衡。根据目前金融监管的现状,完善的、高效的监管体系应由政府监管为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充、国家财政、审计为再监督的五位一体的立体监管层次组成。只有让每一个层次都能有效发挥作用,才能保障金融监管的绩效,才能有效地防范化解金融风险,实现金融业的健康、稳定、持续发展。

 参考文献：

[1] 参见温家宝：“全面深化金融改革 促进金融业持续健康安全发展”（在2007年全国金融工作会议上的讲话），载新华网，://news.xinhuanet.com/politics/2007-03/01/content_5788935.htm，最后访问于2007年5月31日。[2] See generally James M. Buchanan and Gordon Tullock: The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press (1962). [3] See Christos Hadjiemmanuil, Institutional Structure of Financial Regulation: A Trend Towards ‘Megaregulators’?, in Financial Regulation: A Guide to Structural Reform, Arner & J.J. Lin eds., Thomson, Sweet & Maxwell Asia, 2003, at 142. [4] 例如，美国联邦储备委员会前主席艾伦·格林斯潘就认为，监管套利带来了持续的金融创新，而单一监管则可能会阻碍这种创新。See Alan GREenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, available at ://.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/1997/19970322.htm, last visited May 31, 2007.[5] 参见约瑟夫 J. 诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的批判性重估》，廖凡译，载《北大法律评论》第7卷第2辑（2006年6月），第568页。[6] See GREenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4. [7] See BCBS, Core Principles for Effective Banking Supervision (1997), Introduction; IAIS, Insurance Supervisory Principles (1997), §3, Par. 7-8; IOSCO, Objectives and Principles of Securities Regulation (1998), Art. 4.1. See also Joint Forum, Cross-Sectoral Comparison of Core Principles (2001), at 13. [8] 参见杨勇：《金融集团法律问题研究》，北京大学出版社2004年版，第195页；Elizabeth F. Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, 14 U. Miami Bus. L. Rev. 1, 52-57 (2005).[9] 世界银行的抽样调查显示，从1990年到2001年，金融集团在银行业的市场份额从53%增加到71%，在证券业的市场份额从54%增加到63%，在保险业的市场份额从41%增加到70%。See José de Luna Martínez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, World Bank Policy Research Working Paper 3096 (July 2003), at 10. [10] See IOSCO, Principles for the Supervision of Financial Conglomerates (1992), at 3; Joint Forum, Supervision of Financial Conglomerates (1998), at 64; European Commission, Directive 2002/87/EC (Financial Conglomerate Directive) (2002), Art. 2. [11] Charles Goodhart, et al., Financial Regulation: Why, How and Where Now? Routledge, 1998, at 148, 156. [12] See Roberta S. Karmel, Functional Regulation, 501 Practicing Law Inst./ Corp 9, 9 (1985). [13] 参见杨勇：《金融集团法律问题研究》，前注8, 第190页。[14] GLBA第二章章名即为“功能监管”。See GLBA, 113 Stat. 1338 (1999), Title 2.[15] James A. Leach, Modernization of Financial Institutions, 25 Iowa J. Corp. L. 681, 688 (2000).[16] GLBA, §111.[17] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 2; Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, at 92-93.[18] See Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, Part V (at 74-87). [19] 参见诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的批判性重估》，前注5，第544页。[20] 有15个国家参加此项调查。See José de Luna Martínez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 10. [21] See Jonathan R. Macey, The business of Banking: Before and After Gramm-Leach-Bliley, 25 Iowa J. Corp. L. 691, 709 (2000).[22] Id., at 698-99, 707. [23] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 9 (FN.8).[24] 参见诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的批判性重估》，前注5，第567页。[25] See Sundeep Tucker, FSA Examines Governance of Retail Investment Fund Sector, Fin. Times, May 7, 2004; Eilis Ferran, Do Financial Supermarkets Need Super Regulators: The United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, 28 Brooklyn J. Int'l L. 257 (2003), n133, 135. [26] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 31-32.[27] See Donato Masciandaro, Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks, 18 Transnat'l Law. 351, 367-68 (2005). [28] 参见中国人民银行《2006年中国金融市场发展报告》总论（2007年5月），载://.pbc.gov.cn/detail.asp?col=100&id=2210，最后访问于2007年6月4日。[29] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 12. [30] 参见廖凡、王斯曼：《略论人民银行与银监会监管职能的划分与协调》，载《金融法苑》2003年第8期，第53-54页。[31] See Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4.[32] 参见郭雳：《中国银行业创新与发展的法律思考》，北京大学出版社2006年版，第55-72页。