论金融监管与金融服务

一、金融服务与金融监管的基本概述

（一）金融服务概述

（二）金融监管概述

二、良好的金融服务是进行有效金融监管的前提和基础

（一）从监管产生的历史看，金融服务先于金融监管

（二）良好的金融服务降低了监管的成本，提高了监管的效率

（三）从完善金融监管职能看，科学的金融监管需要良好完善的金融服务的配合

三、我国金融监管当局应进一步提供优质的金融服务

（一）在组织体系上保证金融服务全方位化的实现

（二）以改进服务手段作为加强服务的重点

（三）以有效手段保证金融服务和金融监管的质量

（四）帮助被监管者建立健全内部控制机制

（五）金融监管对金融服务的影响

（六）谨防国际金融风险,加强金融监管的国际合作

内 容 摘 要

中国人民银行作为我国金融业的监管当局，与中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，都表明我国的金融监管能力得到了很大提高. 

尽管人民银行以及证监会、保监会做了大量工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。如出现了证券回购、高利吸存、账外账、假数据、非法金融活动、违章违规行为十分猖獗，不良资产比例居高不下，非法融资现象严重，支付风波时有发生。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。从现行的金融监管体制运行的实践看，金融监管不是加强了，反而削弱了。

论金融监管与金融服务

金融服务与金融监管的基本概述

近年来，我国金融界一直在强调改善和强化金融监管，但有效的、权威的金融监管是建立在为金融机构提供高质量的金融服务基础上，这一点似乎一直被重视不够。金融服务是有效金融监管的前提和基础，没有良好的金融服务，就没有有效的金融监管，而有效的金融监管又是金融稳定和健康发展的保证。不论是从金融机构产生的历史去考察，还是从发展的角度来分析都可以论证这一点。而在我国现阶段，强调监管机构的金融服务也很有必要。

（一）金融服务概述

由于理论界对金融这样一个基本的问题一直存在着争议。因此，金融服务作为一个概念和范畴至今尚无一个确切的、统一的定义。从理论上表述，金融服务就是金融机构运用货币交易手段融通有价物品向金融活动参与者和顾客提供的共同受益的活动。金融服务的提供者除了银行、保险公司外，还包括各类信托机构、证券公司等。各类金融机构提供的服务项目是专门还是宽泛，取决于一国的金融监管政策。从实践情况看，如果实行分业经营、分业管理政策，金融机构只能提供专业性服务；反之，如果实行混业经营政策，各类金融机构间的业务界限就会变得模糊甚至消失。

（二）金融监管概述

金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

二、良好的金融服务是进行有效金融监管的前提和基础

（一）从监管产生的历史看，金融服务先于金融监管

现代金融体系中，起源最早的是银行，最先成为监管机构或具有监管职能的是中央银行，而中央银行的服务职能是先于监管职能的。世界上最早出现的一些中央银行，它们在建立之初就是实力雄厚的商业银行，提供金融服务自然地成为其自始自终的业务。如始建于1694年的英格兰银行，本是一家以赢利为目的的商业银行，在成为中央银行以前，从事的就是商业银行的存放汇业务，并从存贷利差和其它金融服务中牟取利润。由于其自身信誉的提高，便自发地成为金融活动的中心，特别是拥有银行券的发行权以后，其威信日益提高。这样，一些商业银行为了业务上的方便，纷纷在英格兰银行开立往来账户。随账户及存款数量的增加，英格兰银行逐渐成为全国的交换中心，即清算中心。英格兰银行金融服务的对象从政府、工商企业扩展到商业银行；服务的内容也不断增加，从票据、资金清算到贴现、贷款，从存款到实施挽救。

可见，中央银行并不一开始就以完全的管理者的身份出现，而是一个服务机构，主要为政府、企业提供服务。随着信誉的提高，渐渐成为全国的清算中心，继而有可能在以后放弃企业和个人的业务，成为专门的银行的银行、政府的银行和发行的银行，也为以后的金融监管和调控奠定了基础。从这个意义上说，金融服务是中央银行与生俱来的。除政府的扶持外，正是依靠其服务，才使中央银行的地位和威信得以稳固和确立。实际上，早期的中央银行由于自身的不成熟，还没有条件实施对整个金融体系的监管，人们也没有意识到中央银行可以作为国家干预和调节经济的重要工具，所以其功能主要体现在服务上。随着金融服务的扩展和深化，金融监管才逐渐成为其另一重要职能。

（二）良好的金融服务降低了监管的成本，提高了监管的效率

金融监管的成本包括有形的费用支出和无形的效率损失。前者指监管机构在实施监管及被监管者接受监管过程中所发生的费用支出；后者指不表现为费用支出的诸如道德风险、竞争削弱、创新匮乏等方面的效率损失。监管成本的高低直接取决于服务水平的好坏，良好的金融服务可以有效地降低监管的成本。

金融监管所要面对的一个重要问题是如何准确、及时地获得信息，以有针对性地实施监管。被监管者提供的报表是依据之一，但其真实性有时难以保证；现场稽核虽然可以确保真实，但不能满足及时性的要求，且成本较高。若能将监管和服务有机地结合起来，让服务渗透到金融机构的管理和业务环节中去，就可以降低监管者的有形成本。

金融监管所要面对的另一个问题是，如何降低被监管者的心理预期，使各商业银行能服从监管并积极予以配合。以行政手段直接加以限制，将受到商业银行的各种抵制，与被监管者的摩擦增加；即使是依法进行监管，也历来受到被监管者的抵制和预防。从整体上看，监管的目的是保证整个金融体系的公平竞争和安全有效运行，但就个别而言，金融监管毕竟是对金融机构进行的限制，从市场准入到资金营运到市场退出等等。而金融服务不具这样的刚性，被监管者是直接的受益者，易于被商业银行所接受。在接受监管机构提供的服务的同时，就自然地接受了监管，不会存在直接管制中所产生的强烈预期，也难以事先就布置对策。在服务中进行的监管，既可以提高监管的成效，降低监管成本，又可以牵制被监管者，并得到后者的配合和支持。这无疑降低了无形的效率损失。

监管机构提供的服务还包括提供贷款和贴现、信息、咨询、业务培训和指导参与有关银行的整顿等。可以说，不论是何种形式的服务，其实质都是为金融监管创造条件、夯实金融监管的基础。

（三）从完善金融监管职能看，科学的金融监管需要良好完善的金融服务的配合

20世纪90年代以来，国际金融业出现了一系列深刻的变化，这些变化无不对监管提出了挑战。一是金融工具的创新，特别是衍生金融交易的发展，在避险的同时产生的巨大风险，远远超出人们对风险的认识和控制能力；二是业务的全能化，混业经营在许多曾经严格实行分业经营和分业管理的国家得到了法律上的认可，金融机构间的界限不再那么清晰；三是金融机构的兼并愈演愈烈，超级航母成为许多金融机构首选的经营战略。监管当局显然不能再以原有的旧监管思路和方式去实施监管，必须随形势的变化及时调整和进一步完善监管制度，实施科学的监管。

三、我国金融监管当局应进一步提供优质的金融服务

金融业的发展完善过程就是金融服务的多样化以及金融深化的过程。而金融监管实质上也是一种特殊的服务，它能保证金融机构间的公平竞争，为金融业提供稳定的发展环境，从而促进金融业的健康发展。各监管机构今后的工作，应是考虑如何使监管和服务有机地结合起来，这是提高监管效率、实现监管目标的最重要的保证。

综合世界各国金融领域广泛存在的金融监管，我们认为，金融监管具有以下深层次的原因和意义： 

金融市场失灵和缺陷。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断，规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论，更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。 

道德风险。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。 

现代货币制度演变。从实物商品、贵金属形态到信用形态，一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，一方面导致了现代纸币制度和部分储备金制度，两种重要的金融制度创新。 

信用创造。金融机构产品或服务创新其实质是一种信用创造，这一方面可以节省货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。金融的全球化发展将使一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用表现的更为直接迅速。

要完善我国的金融监管，并进一步提高金融服务，需要我们重视的有以下几点：

（一）在组织体系上保证金融服务全方位化的实现

这主要是指加强各监管机构的协调。我国目前实行的是分业监管，这与我国监管水平和国有金融机构发展的现状是相适应的，有利于监管机构在各自的分工领域内认真开展监管工作。但与此同时，我国金融领域已开始部分地突破了分业经营的限制，业务的综合化已现端倪，这就需要各监管机构的相互配合。为保证做到这一点，要建立一个协调性的机构或建立联系会议制度，定期、不定期地就一些重大问题进行协商，实现信息共享，以减少服务及监管的真空地带。在协调配合的基础上，各监管机构应转变观念，将提供全方位的服务作为一件重要的事情来抓，提高服务的深度和广度，并在服务质量的不断提高中强化监管。有了良好而真诚的服务，各种监管政策、手段、方法等才能有的放矢、抓住要害，而非流于形式的千篇一律。

（二）以改进服务手段作为加强服务的重点

除目前已经开办的服务项目外，还应结合各金融机构开展的各项金融创新活动，在政策上给予支持，在业务上给予指导，以鼓励金融机构增加业务品种，这样才能提高竞争力和抗风险的能力。要为市场提供一个信息对称、公平的市场环境，逐步改变监管者在被监管者心目中不是限制就是罚款的印象，在监管者和被监管者的相互依赖中实现双赢。

（三）以有效手段保证金融服务和金融监管的质量

随着我国社会主义市场经济的发展，金融活动越来越广泛地渗透到经济生活的各个方面，金融服务也越来越受到社会的普遍关注。进一步提高金融服务质量，不仅是金融业取信于民，服务于客户，作用于国民经济全局所决定的，也是保证其安全、高效、稳健运行，开创金融改革和发展新局面所必需的。

提高金融服务质量首先要有良好的服务意识。金融服务要认真贯彻国家法律法规和政策。不仅要满足客户的服务需求，满足全社会的信用要求，而且要有利于自身盈利，要提高服务质量，树立良好的服务意识。

在这方面，一个很重要的因素是人员的素质，可以通过培训等形式提高监管者与被监管者的政策水平和业务能力，并要建立一种制度，在人员素质的提高上做出经常的安排，使监管有效地实施。

（四）帮助被监管者建立健全内部控制机制 

我国金融监管体制上的主要问题：监管方式单一，监管部门缺乏独立性，缺乏监管的激励机制，由于缺乏有效的处罚手段，监管力度不够。

第一，目前，商业银行的监管职能主要是由中国人民银行负责。尽管负责监管的人数不少，各种监管制度和规定的条文也很清楚，但是，由于监管渠道单一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。

第二，由于中国人民银行不仅承担着金融监管的任务还负责执行货币政策。在中央银行的宗旨上把促进经济发展放在非常重要的位置。中央银行的多重目标常常相互冲突，货币政策目标与监管目标相混淆。作为政府的一个职能部门，中央银行监管部门受到各级政府的干预，在多重目标中举措不定，缺乏独立执行监管政策的条件。

现代市场经济条件下，金融业的安全保障体系除银监会、证监会、保监会的监管、社会监督及行业自律外，还有一个重要的组成部分，即企业的自我约束。由于国家承担了应由银行承担的风险，银行又承担了企业的风险，因此，银行利益并不取决于对风险的检测、评估等一系列财务指标，而是受监管标准和程度的左右。这种非量化的监管方式给监管部门甚至监管人员留有极大的弹性发挥余地，使其可以凭借人为的裁度相机处理国家和银行、银行和企业的矛盾，并使之服从于国家经济发展的整体利益。相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，虽然宏观监管有较强的力度，但良好的内部控制却能发挥较外部监管更为深刻、持久的作用，并因此成为有效金融监管的基础。在目前我国监管当局监管力度有限、同业公会刚刚起步的情况下，内控制度的建立尤显重要。监管机构应帮助金融机构提高对内控制度的重要性和必要性的认识，健全财务监测、经济责任控制及相互监督的机制，并采用适当的方法，使内控不再流于形式。

（五）金融监管对金融服务的影响

金融监管也被称作为金融监管治理。该提法在国际学术界和监管实践中是一个较新的领域。治理水平、金融机构的财务状况、金融市场基础设施的有效性是决定金融体系稳健性的主要因素。逐渐采用良好的治理方法是金融机构和监管机构共同的责任，监管机构始终采取良好的治理结构，是其监管对象引入良好治理的前提条件。如果监管治理不完善，监管当局的公信力和监管权威将受到影响，难以有效地推动被监管机构改进公司治理，进而会导致道德风险。咱们国家最初的金融监管工作是由央行来执行的。但随着和国际接轨，要求央行在制定货币政策的职能加强，因此央行的监管职能被独立出来，形成银监会和保监会。对所有金融机构包括银行和非银行监督管理。

公共监管理论认为，金融业是外部效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府管制。以监管当局为代表的外部监管正是一种使公共利益不受侵害的强制性制度安排。但是这种监管的核心作用也是有限度和边界的，诸如监管法规的滞后性、监管弹性不足等，从而使有效监管受到限制。与此同时，社会中介、行业自律、内部控制、市场约束也具有一定的监管优势，成为防范金融机构经营风险的重要防线。从而在金融监管和上述各主体之间形成了一种相互整合、有机链接的机理。从长远看，金融业合法、稳健的运行机制，不仅在于监管当局的监管，更在于通过监管链接，促使社会中介、行业公会、金融机构内部稽核与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种合作。

（六）谨防国际金融风险,加强金融监管的国际合作

次贷危机已经演变成自1997年东南亚金融危机以来的一场全球范围内的金融危机。受损失的不仅是美国的金融机构,欧洲与亚太地区的金融机构也损失惨重。实际上从遭受冲击和损失的程度看,欧洲的金融机构远甚于美国的金融机构,甚至有市场人士认为这一次次按风波实际上主要是由欧洲的金融机构为美国的金融风险埋单。难怪欧洲央行会率先对金融系统注资以增加市场流动性。中国亦有不少金融机构购买了部分涉及次贷的金融产品,如共汇出109 亿美元资金的银行系QD II、基金系QD II,近期纷纷遭遇净值缩水。金融全球化也是金融风险的全球化,国际金融市场的持续波动会影响人们对国内金融市场的预期,增加国内金融市场的风险。中国金融机构及监管层应当谨慎防范国际金融风险,加强对跨境资本流动的监管,稳步有序地推进金融开放。

 为了防范和化解国际金融风险,必须加强金融监管的国际合作。金融监管国际协调与合作的机制主要包括信息交换、政策的相互融合、危机管理、确定合作的中介目标以及联合行动。如为了控制次贷危机的蔓延,美联储与全球主要国家央行联手行动,向金融系统注资,以增强市场的流动性,引发了全球股市的积极调整。中国已经加入了国际货币基金组织、世界银行、证监会国际组织、国际保险监督官协会等国际金融组织,并且与许多国家或地区签订了金融谅解备忘录,为加强金融监管的国际合作奠定了良好的基础。我们应当善于利用金融监管合作机制,获取信息,了解政策甚至要求就某些具体目标采取联合行动以更好地防范和化解国际金融风险。

参 考 文 献

陈颖：《银行家》杂志银行家杂志社2005年第12期

李德：《金融热点问题》经济科学出版1999年1月

陈志：《金融研究》金融研究杂志社 2001年第7期。

祁敬宇：《金融监管学》西安交通大学出版社,2007

巴曙松：美国“次贷危机”的三大悬念 人民论坛,2007