论我国农村信用社

内 容 摘 要

作为农村金融的主力军，中国农村信用社已经经历了50多年的发展，本文就以中国农村信用社为研究对象，通过对我国农村信用社50年发展历史的梳理，简述农村信用社的历史沿革和发展历程，分析了当前我国农村信用社存在的问题，并针对这些问题，提出了坚持“以农为本”的办社宗旨，明晰产权关系，完善内部管理，适当地区进行改革探索四个方面的发展策略，期望通过一系列的举措，使我国的农村信用社能够得到切实稳步的发展，从而为建设中国特色社会主义经济发挥作用。

关键字：农村信用社 管理 改制

目录

一、我国农村信用社的历史发展阶段2

二、我国农村信用社目前存在的主要问题3

（一）产权不明晰3

（二）管理水平低下，资产质量不高3

（三）地区差异较大，发展不平衡4

三、我国农村信用社的发展探讨5

（一）坚持以农为本、为农服务的办社宗旨5

（二）明晰产权关系，完善法人治理结构5

（三）要强化约束机制，完善内部管理规章制度。6

（四）农村城市化程度高的农村信用社改制成商业银行。7

论我国农村信用社

我国农村信用社产生于新中国建国初期，至今已走过了半个世纪的历程。我国农村信用社是在政府倡议和组织之下全面产生和发展起来的，其初衷是通过建立一个以合作制为基础的农村金融体系，为广大农村经济活动提供融通资金服务。其体制特点首先是在社员自愿入股基础上的合作制；其次，是以独立法人为特征的小型乃至微型金融机构；其三，服务对象首先是农村信用社社员，其次是为所在地的农户提供存贷款等金融服务。经过50多年的发展，中国农村信用社已成为农村金融的主力军，成为中国金融体系中一个十分重要的组成部分。作为一个以服务“三农”为根本宗旨的金融机构，其发展走过了艰难曲折的道路，先后沿着“人民银行——政府基层组织——农业银行——人民银行(银监会)——省级政府”的管理体制。经过多年的管理体制改革，农村信用社迅速成长为一个我国法人机构、从业人员最多和城乡分布最广的非银行金融机构。

一、我国农村信用社的历史发展阶段

（一） 1951--1959年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社；到1957年底，全国共有农村信用社88,368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产和生活服务，基本保持了合作制的性质。

（二）1959--1979年期间，由于受极“左”路线的影响和遭受“大跃进”、 自然灾害和文化大革命的严重损害，农村信用社发展极其缓慢，曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为为基层社队服务的金融工具。 

（三）1979--1996年，鉴于农村信用社下放给地方管理造成混乱和损失的教训，国家决定把农村信用社交给农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，成立了县级联社。这段时期，农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，社员对农村信用社的经营活动失去了监督。农业银行、信用社职工家属及其关系人大量安插，使农村信用社人满为患。

（四）鉴于由农业银行管理的严重弊端和巨大风险潜伏，1996年至2003年农村信用社转由中国人民银行(银监会)托管。期间通过一系列的改革整顿和规范管理，资产质量和经营状况取得了初步成效。但人民银行(银监会)对农村信用社既是金融监督机构，又是行业管理机构的双重身份，对农村信用社的长远发展造成障碍。虽然人民银行(银监会)进行了努力的探索性改革和局部性试点推广，如合（兼）并、重组等模式，但因农村信用社的产权职能、管理体制和历史包袱等重大问题未能解决，造成探索性改革效果不明显。

（五）2003年6月27日国务院制定下发《深化农村信用社改革试点方案》，将农村信用社新一轮改革的指导思想界定为明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。这次改革不但将试点范围由东部发达地区扩大到中部农业大省和西部贫困地区，而且正式提出解决农村信用社历史包袱的政策性途径。

二、我国农村信用社目前存在的主要问题

（一）产权不明晰

我国农村信用社是解放初期由农民自愿入股组成的，经过50多年来的曲折发展过程，产权关系变得复杂化，长期没有进行明晰，普遍存在“谁都不认帐”的现状。也许有人说，农村信用社实行的是合作制，理所当然是属于广大入股的社员。但事实上，社员并不认为自己是农村信用社的所有者，农村信用社一方面从形式上确实是由社员出资组建的，但另一方面在实质上已经产权异化，合作制事实上已经名存实亡，尤其是随着农村信用社经营的商业化，社员和农村信用社的关系已经完全只是一种一般意义上的信用关系，社员本人也不认为自己是农村信用社的所有者，对农村信用社也不享有任何权利。因此，农村信用社实际上缺乏产权主体，实质上也就是谁都不对它负责，包括常以行政手段干预其经营活动的地方政府。

（二）管理水平低下，资产质量不高

虽然农村信用社长期以来对支持中国农业和农村的发展发挥了十分重要的作用，承担了为中国数亿农民的生产和生活提供金融服务的重任，但是，由于体制、管理、人才、文化等多方面的原因，中国农村信用社系统整体经营状况不理想。

1、资产质量不高。历年来不良贷款均高于同期的国有商业银行，也高于股份制商业银行。据官方统计，至2000年底：全国农村信用社不良资产为5,174亿元，其中逾期1,582亿元，呆滞2,672亿元，呆账920亿元；历年亏损挂账则为1,232亿元，全国农村信用社总计资不抵债2,361亿元。

2、财务状况不佳。最近几年，有相当多的农村信用社有所盈利，而且盈利社的数量和数额都在逐步增加。但是，整体上全国农村信用社仍然没有大面积盈利，总体财务状况不理想，生息资产比率不够高，资产收益率偏低。随着深化农村信用社改革工作的进一步深入，2003年末与上年同期相比，全国农村信用社资本充足状况有所改善，增加资本金161亿元；不良贷款金额减少88亿元，不良贷款占比下降7.5个百分点；全国农村信用社比上年增盈减亏49.7亿元。

3、内控制度不完善，管理水平不高。农村信用社是独立法人金融机构，机构规模小，分布散，不象商业银行那样形成了由上而下较为严密的管理体系，因此，农村信用社的内控制度建设显得尤为重要。然而，实际情况恰恰是农村信用社普遍存在内控制度建设薄弱的问题。第一是许多基层农村信用社的内控文本制度至今仍不够系统完善，在信贷资金、财务收支、资料档案、现金和重要凭证、库房和枪支弹药等诸多方面都存在文本制度不完善的问题；第二是许多农村信用社在管理中没有执行和落实规章制度，制度文本被束之高阁，对管理层在信贷资金和财务收支等方面的权力制衡不够，在执行层安全保卫与现金管理漏洞不少；第三是管理者与员工的素质普遍未达到应有的要求。农村信用社是为农村、农业和农民服务的金融机构，其管理人员和普通员工绝大部分都是来自农村，他们的文化程度普遍较低，规则意识淡漠，传统的散慢习气较重，且农村信用社缺乏竞争的用人机制尚未打破。

（三）地区差异较大，发展不平衡

我国幅员辽阔，广大农村地区的经济结构差异较大，发展极不平衡。在经济发达的农村地区，产业结构已经实现了以第一产业为主向以第二、第三产业为主的转移，城乡一体化程度较高，基本实现了工业化、城镇化，外向型经济发展迅速，农村资金外流较少。如珠江三角洲地区的农村信用社在当地金融机构中占据重要位置，处在良性发展中，截至2002年12月，珠江三角洲地区农村信用社的存款额为2,144亿元人民币，占该区金融机构的11.21%，贷款为1,501亿元人民币，占整体的12.62%。顺德市农村信用社存款规模超过300亿元，贷款规模超过200亿元，在顺德金融同行中居首位，市场占有率高达40%以上。东莞市农村信用社的存贷款规模也位居当地首位，营业网点占全市的50%。而在经济相对落后的农村地区，产业结构仍以传统农业为主，农村资金外流较为严重。如中国西部贫困地区青海省农村信用社，由于受自然条件制约，区域经济基础差，发展速度缓慢，整体发展能力不足。从全国农村信用社系统来看，青海省农村信用社的存贷款规模不仅是全国最小的省份，而且自1996年与农业银行脱离行政隶属关系以来，连续多年亏损，截止2001年末，255家农村信用社法人机构，历年累计亏损挂帐高达16,672万元，不良贷款余额为63,553万元，占比高达44.22%，至2002年底青海全省农村信用社才实现扭亏为盈，盈亏轧差净盈利1,340万元。

三、我国农村信用社的发展探讨

（一）坚持以农为本、为农服务的办社宗旨

国务院2003年6月27日下发的《深化农村信用社改革试点方案》明确提出“农村信用社按照为‘三农’服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平”。作为农村信用社历来扎根于农村，农村市场是农村信用社发展的依托和支撑，农村信用社系统应充分利用自身的网点优势和服务“三农”的实践经验，适应农村经济格局变化和产业结构高速发展对金融服务的需求，以乡、镇为界实行区域覆盖和功能覆盖，实现经营规模最大化、资产质量最佳化、金融品种最多化、资源配置最优化，有效释放长期以来形成的经营风险，体现“稳定农业、发展农村经济、增加农民收入”的服务宗旨。

（二）明晰产权关系，完善法人治理结构

我国农村信用社1996年以来的改革实践证明：沿袭公有产权为主导，对历年积累的产权归属避而不谈的做法，并不能彻底解决农村信用社产权虚置的问题。

1、农村信用社是市场经济条件下小生产者赖以自助的合作金融组织，因而农村信用社产权结构应以小生产者个人资本为主，而不能以传统意义的全民或集体资本为主。为了避免少数个人社员对农村信用社的操控，偏离农村信用社为“三农”服务的宗旨，限定单一社员的持股比例是必要的，但不应对社员的身份、户籍、职业做出歧视性的规定。农村信用社不应自绝于最广泛的社会群众，应欢迎各个阶层的群众加盟。事实上，扩大社员的吸收对象对农村信用社扩大资本规模，分散资本结构，避免少数人控制都是百利而无一害的。为了避免少数人对单一农村信用社的资本操纵，应将现有数目众多的农村信用社尽量集中合并为一个法人机构，以这个新的法人机构向广大农民群众公开募集资本。目前，因为省内各地经济差异发展程度仍然较大，省内各地农村信用经营管理水平的差异也较大，以省为单位合并比较困难，以县（市）为单位合并则比较可行。

2、借鉴国有企业改革的成功经验，农村信用社应该推行经营者持股。无论盈亏状况如何，农村信用社经营者（员工）应该入股成为社员。为了使经营者与所有者利益达到一致，员工持股应该占资本总额30%左右为适。

3、必须毫不含糊地明确历年积累的产权归属。明确历年积累的产权归属问题不仅是对原始社员合法权益的尊重，同时也是吸引新社员入股不能回避的政策指引。只有将历年积累的产权归属明确后，招募新股时才能确定目标股本规模和股本结构，新社员才能对是否出资入股农村信用社做出适当的抉择。只有在产权明晰、规范之后，产权约束机制才能发挥作用，完善法人治理结构才真正具有现实意义，农村信用社的经营管理活动才能置于所有者（社员）的监督和约束之下，农村信用社的产权约束机制才能发挥效用。

所以，国务院《深化农村信用社改革试点方案》指出，深化农村信用社改革要重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由地方政府负责——以法人为单位改革农村信用社产权制度。明晰农村信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的农村信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息，各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金（呆帐100%，呆滞50%，逾期20%、正常1%），作为农村信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的农村信用社，先用现有积累冲抵历年挂帐亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制，加强管理，政策扶持等多种措施逐步消化。

（三）要强化约束机制，完善内部管理规章制度。

1、按照现代企业制度规范，建立有效的法人治理结构，强化约束和制约机制，按合作制原则，建立起真正的合作金融组织，在股权设置上，积极改善股权结构，实现股权结构的多元化，建立规范化的社员代表大会、理事会，完善理事会结构，实行理事会下的主任负责制，县（市）联社理事长与主任要分设，强化监事会的监督作用，设立专职监事长，不得兼任，可由上级派驻或从内部产生。县（市）联社重大决策，必须经社员代表大会或理事会讨论表决，真正形成社员代表大会、监事会和主任之间职责分明、相互协调的法人治理结构。

2、建立健全各项规章制度。要以完善规章制度、严格操作规章、规范业务行为标准，对现有的规章制度、操作规程、内控机制进行主要清理，查漏补缺、充实完善，并建立健全考核处罚制度，维护规章制度的严肃性。同时，结合农村信用社实际，严格岗位分工，因事设岗，因岗定人，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分以及应承担责任，使每项业务环节都纳入监控范围。

3、构筑有效的监督机制。建立健全具有充分独立性和权威性的内部监督体系，实行内部控制全方位、全系统管理，在业务职能相关部门之间建立权力制衡、程序约束的内控机制，加强部门与部门之间，岗位与岗位之间以及员工之间的相互监督制约。对职能部门负责人、基层农村信用社主任、重要岗位人员，通过实行轮岗、换岗、任期责任审计和离任审计等，强化监督约束机制。同时，加强稽核检查人员的业务培训，提高稽查水平和稽查覆盖面，消灭稽查盲区，使稽查工作适应业务发展需要。

4、加强员工教育管理。要从提高全员的政治素质与业务素质入手，开展经常性的思想政治教育和职业理想、职业纪律、职业技能教育，增强员工爱岗敬业的主人翁意识，强化道德意识，培养健康的心理素质和正确的人生观和价值观。针对农村信用社工作特点，进行普法教育，举办法律法规专题讲座，开展警示和“现身说法”活动，增强员工的法制法规意识、提高预防职务犯罪的免疫力。同时，严格重要岗位人员的选拔标准和程序，把好用人关，对违规违纪行为，在追究当事人责任的同时，也要相应追究本单位领导、职能部门领导责任，以提高领导人的责任感。

（四）农村城市化程度高的农村信用社改制成商业银行。

根据《深化农村信用社改革试点方案》要求，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在产权制度改革的同时，因地制宜确定农村信用社的组织形式,在经济比较发达，城乡一体化程度较高，农村信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构。这是符合农村信用社发展的要求，其理由是：

1、发达地区已经基本实现了工业化，正在向传统农业社会告别。在这些地区，真正以种植和养殖业为主的农业产值已经只占国内生产总值的一个很小的比例，远低于工业和服务业。与此同时，制造业、运输业、通讯、贸易、金融、保险、房地产、传媒、社会中介服务乃至医疗、教育等服务业迅速发展。在就业人员中，真正务农的农业人口已经不到人口的50%，这些地区的农村信用社支农只是其中的一部分，改制成为商业银行后更有利于农村信用社的发展。

2、发达地区的银行业一般都比较发达，同业竞争颇为激烈。具体表现在存款、贷款规模比较大，银行机构网点比较多，业务品种较多，银行电子化程度较高等等方面，在这些地区，同业内部的竞争突显出农村信用社的品牌不具优势，不仅如此，一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策，纷纷下发文件或相关部门联合发文，规定所属系统的资金只能存入商业银行，不能在农村信用社开户，不能将资金存入农村信用社系统等等。

3、发达地区农村信用社的发展已经具备了改造成为商业银行的条件。这主要体现在这些地区农村信用社已经发展到了相当大的规模，而且服务手段、人才队伍和内部管理等等诸方面都已经发展到了与当地商业银行基本无异的状况。例如珠江三角洲的广州、深圳、顺德、东莞、南海等地的农村信用社就是如此。这些农村信用社再不改造为商业银行将阻碍它们的进一步发展。

所以，随着我国农村经济的发展和农村城市化进程的加快,农村信用社在服务好“三农”的同时，根据社会的变化适时向商业银行转变，这也是农村信用社按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的“四自”原则的要求。相信农村信用社通过一系列的改革措施，最终能成长为服务“三农”的金融巨人。

参考文献：

1、于建刚，《我国农信系统体制改革初探》，第68页，《金融参考》2002年第1期；

2、王自力，《现实要求农村金融改革产生大思路》，第8页，《金融参考》2002年第3期；

3、张建军，《中国农村信用社体制改革的战略思考》，第4页，《深圳金融》2003年合作金融刊；

4、叶德军，《发达地区农村信用社发展出路的探讨》，第13页，《深圳金融》2003年第9期；

5、徐延秋，《强化基层农信社管理职能的思考》，第39页，《南方金融》2004年第3期；

6、杨少俊，《对农村金融改革几个问题的思考》，第19页，《中国农村信用合作》2004年第3期；

7、李树人，《经济发达地区合作金融向商业金融转轨之我见》，第41页，《南方金融》2004年第1期；

8、苏宝玉，《农村信用社经营环境分析及发展策略选择》，第34页，《南方金融》2003年第7期；

9、荣炜主编，《中国农村信用合作社经营管理全书》，第13--51页，中国大地出版社，2001年版。

10、国务院国发[2003]15号文件，《深化农村农村信用社改革试点方案》，2003年6月27日