论我国保险监管体系的健全

XCLW115588 论我国保险监管体系的健全

一、我国保险监管体系存在的问题

二、加强保险监管体系的对策

内容摘要

1998年中国保险监督管理委员会的成立，标志着我国保险监管开始走上法制化、规范化的轨道。但由于中国的保险监管机构刚刚成立，制度本身尚处于建立和完善当中，经验十分匮乏。面临着既要规范保险市场公平竞争，又要保护民族产业的双重任务，其难度之大可想而知。该如何兼顾二者，健全我国的保险监管体系，这是每个保险监管机构和每个业内人士都要思考的问题。特别是加入WTO后，我国金融业将会在较短的时间内全面开放，这对我国保险业将是一个挑战，也是一个新的机遇，为此，我国构建了保险监管体系，建立了高效运转的保险监管体系，加快了保险监管法制体系建设，通过学习和研究，我们认为，重视和加强保险监管，建立科学的保险监管体系，是加入WTO后我国的民族保险业能够经得起各种挑战的保障，也只有如此，我国的保险业才能在改革中不断发展和壮大。

关键词：中国保险监督管理

论我国保险监管体系的健全

1998年中国保险监督管理委员会的成立，标志着我国保险监管开始走上法制化、规范化的轨道。2000年4月25日起，中国保监会又先后在上海、广州、北京三大城市设立了保监办，之后在沈阳、长春、哈尔滨、济南保监办也相继正式成立，贵阳、重庆、福州、南京、杭州、合肥、成都保监办也将在不久后挂牌，其他中心城市的派出机构也在年底完成组建，到目前为止，中国保险监督管理委员会相继设在各省、自治区、直辖市以及深圳市设立了31个派出机构。中国保监会派出机构达到36个，人员编制为1760人。自此，以中国保险监督管理委员会为龙头的中国保险监管体系初步形成。

加入WTO后，我国金融业将会在较短的时间内全面开放，这对我国保险业将是一个挑战，也是一个新的机遇。如何在新形势下构建我国保险机构监管体系，为我国保险业的安全、稳定、高效运行提供良好的制度保证和环境保证，是我国保险监管部门所面临的重大课题。

一、我国保险监管体系存在的问题

迄今为止我国保险监管体系仍存在许多不完善之处，这主要表现在：

1．法规建设不完善。改革开放以来，我国保险业在走向市场化的同时，也在国际化的道路上迈出了步伐，但至今我国保险业的国际化水平仍然很低，对国际业务一些通用的做法不熟悉或不习惯，有很多不符合国际惯例的操作。例如，我国许多保险公司的主要条款中甚至没有“不可争议条款”这一被国际保险业证明为及其重要的条款；又如“近因原则”这一被国际保险业普遍运用的原则在我国也缺乏适用的法律依据和实践。未来的国际竞争要求我们遵循同一的游戏规则，我们只有尽快地融入世界保险市场，熟悉并掌握国际游戏规则，才能在日益激烈的国际竞争中立于不败之地。

此外，与《保险法》相配套的相关法规尚未完全出台，致使在保险经营管理中许多环节缺乏法律依据，无法可依。

2．保险市场不规范现象严重。我国保险市场过去长期处于垄断封闭状态，一方面厘订的保险费率远远高出应有的市场费率；另一方面大量的保险资源有待开发。保险市场一经开放，市场的巨大潜在资源和高获利水平，造成只要抢先占领市场就能够获得丰厚利润的局面。在这种市场条件下，保险公司自然都把重点放在扩张规模、抢先占领市场上。

然而，市场发育到一定程度后，由于参与竞争的主体增多，市场竞争日趋激烈，市场相对饱和，在保险公司粗放式经营和多数客户对保险仍处于初级需求的情况下，各家保险公司获取业务的最有效手段就是给予客户价格优惠，结果费率越开越低，甚至出现了竞相以高退费、高手续费等方式变相降低费率等的情况。导致保险公司的获利能力迅速下降，愈演愈烈的恶性竞争使一些保险公司面临难以盈利甚至亏损的局面，严重危及自身的偿付能力。保险监管部门虽然采取了如统一机动车辆险保单，清理整顿保险中介市场等措施来规范保险市场，但还未能采取更有效的手段，将保险公司真正引向以效益为中心的经营轨道上来，盲目追求规模、恶性竞争、违法违规经营等现象还时有发生。

3．监管重点有待调整。从保险监管的角度看，保护被保险人的合法权益是保险监管的重要目的，而要保护被保险人的合法权益，最根本的就是要保证保险公司具有充足的偿付能力，保证被保险人在保险事故发生时能获得及时的保险赔偿或给付。因此，偿付能力监管历来都是世界各国保险监管的核心。但由于目前我国保险市场不规范竞争对保险监管部门的精力牵制过多、以及保险监管部门受自身人力、监管技术、监管手段的限制等原因，使现阶段保险监管的主要精力仍然集中在合规性监管方面，仍没有将监管重点转移到偿付能力上来。

4．保险自律组织缺位。由于没有健全全国性的、分层次的，如保险行业协会那样的保险自律组织，保险监管只能把很多微观层次的问题由宏观来管，如费率的厘订和险种的设计等都由保险监管部门来确定。而一些重大问题如风险防范、偿付能力及资产负债比率监控、建立保险风险的预警、评价、监控系统却由于种种原因未能提上重要日程。这样既束缚了微观的运作，又未能很好行使宏观监管的职能。

总之，中国目前的保险监管还不能适应保险业发展的需要，监管体系需要完善，监管手段需要加强，监管方法需要改进，监管水平需要提高。

二、加强保险监管体系的对策

(一)加入WTO后我国保险监管体系的构建

1．以政府监管为主导

中国保监会对保险市场的宏观监管是保险监管的主导力量。目前监管部门要实现对保险市场的有效监管，应做好以下几方面的工作：

（1）加快保险立法。保险立法是保险监管部门实现宏观监管的主要工具。完善的立法是保险业健康、有序发展的根本前提。目前，保险监管部门应加强与《保险法》相配套并与国际惯例相符合的法规建设，尽快制定如保险法实施细则、保险企业法、保险合同法、反保险不正当竞争法等从属法规，使保险监管的每个环节均有法可依。

（2）建立健全保险监管报表报送制度。由于目前国际上普遍采取非现场监管的模式，所以财务报表就成了各国保险监管部门对保险公司日常经营活动进行监管的首要工具。财务报表主要包括资产负债表、损益表、财务状况变动表等。英、美等保险监管发达的国家对保险公司的会计报表都规定有法定的报表格式、报表内容和填表要求，以保证保险公司在报表中对经营状况作出充分披露。为达到利用报表进行风险监管的目的，一是保险监管部门应配备专业的分析人员，及时、有效地评估各家保险公司报送的财务报表；二是建立预警制度，所谓预警制度是指依据有关法令和经营原则，设立一套科学的关键业绩指标体系，以诊断保险公司业务、财务状况，并对可能出现问题的公司预先发出警告，或采取必要的措施勒令其尽快予以改善。三是充分利用电子化技术，实现对保险业的动态监管，及时发现问题，防患于未然。

（2）突出对偿付能力的监管。在目前保险监管力量有限的情况下，突出偿付能力的核心地位，建立一套完整的控制指标体系，无疑对加强监管、改善监管、提高监管效率具有重要现实意义。凡是代表偿付能力或与偿付能力有直接关系的指标，即为要害指标，这类指标要重点控制；而与偿付能力关系不大的指标则为次要指标，不应同等对待，更不能避重就轻。可参考美国保险监管IRIS比率指标体系，在该体系中债务清偿能力和盈利能力是衡量一个保险公司是否健康的标准，前者直接关系到公司的偿付能力，后者关系到公司偿付能力的稳定情况。例如，保险公司最低偿付能力应作为预警指标。资产负债率、流动比率、不良资产、资金运用等属于直接关系到债务清偿能力和盈利能力的指标，这类指标应重点监控。而保险公司保费增长率、赔付率、利润等可列为次要指标，只要不危及偿付能力，应该相对放松控制。

2．以保险公司内部控制为依托

因为由保险公司应收保费产生的呆坏帐风险、业务人员截留保费风险、不妥善安排再保险而盲目承保巨灾风险导致偿付能力不足的风险等在保险监管报表中不能全面反映出来，所以说防范经营风险的关键，还在于保险公司要加强内部控制和管理，提高自身识别、评估、监测、控制和化解风险的能力。通过完善保险公司内部控制制度，建立起科学有序的决策系统、责任分离的执行系统、相对独立的监督系统以及与一个法人体制相适应的组织架构系统和切实有效的支持保障系统，以确保一个法人体制的有效运行，确保公司决策层所发布的指令及其制定的各项规章符合市场经济的发展规律和稳健经营的原则，切实避免决策失误、执行失真、监督失灵和保障失效可能产生的各种风险，增强自身抗击风险的能力。

3．以行业自律为辅助

国外保险监管的经验表明，行业自律是保险监管的重要辅助力量。从目前我国保险监管的现状来看，如果不借助必要的辅助力量，单单依靠保险监管部门自身的力量很难取得最佳监管效果。因此，充分利用行业自律组织的作用，广泛延伸保险监管触角，对保险市场进行间接监管具有重要的现实意义。在当前我国行业自律机制还不健全的情况下，监管部门应主动帮助保险行业协会早日完成筹备工作，并通过适当授权，提高行业协会的权威性，以发挥保险行业自律力量，而保险监管部门通过授权可以集中力量对关键内容进行重点监管。

具体包括：其一，把保险条款与费率厘订的监管职能授权由保险行业协会行使，并设立具有权威性的费率厘订委员会。由费率厘订委员会对现行费率的合理性进行日常检查和调整，以保证各险种费率水平的科学合理。其二，保险代理人、保险经纪人、保险公估人、保险精算师等专业技术资格考试以及对个人保险代理人的管理、培训等，完全可以交由保险行业协会下设的保险代理人协会、保险经纪人协会、保险公估人协会、保险精算师协会来组织进行，监管部门对此项工作仅提供必要的指导。这样，保险监管部门可以集中精力做好保险市场监管的关键工作。

考虑到保险业和保险市场对国计民生的重要性和保险市场日渐国际化和全球化，我国一方面要积极完善保险行业自律性组织体系建设，积极促进国内各保险公司之间以及保险公司与有关监管部门之间的协调与沟通；另一方面要千方百计寻求与发达国家保险监管机构之间的交流与合作，在此基础上要争取加入国际保险监管官协会(iais)，该组织的宗旨就是积极推动各国保险监管机构之间的合作，同时寻求保险市场的公平与效率，保护投保人的利益。这些将对我国有效地加强开放后的保险市场的监管，尤其是对跨国保险公司实施有效监管会有很大帮助的。

4．以社会监督为补充

社会监督广泛存在于社会生活的各个方面，如舆论监督、公众监督等，如果能够有效利用，社会监督可成为保险监管的一支重要补充力量。发挥好社会督力量，保险监管部门可采取的措施包括：

其一，对保险公司进行评级监管，充分披露保险公司的资信。对保险公司的评级主要是通过综合考察保险公司的偿付能力、资产质量、准备金的提取、管理能力等因素，对保险公司进行客观、公正的资信评估，按评估结果将保险公司划分为若干个等级，并定期在媒体上予以公告。从而可以让社会各方面，包括投保人和被保险人、投资者、公司内部员工和上市公司的股民等了解保险公司的经营效益和资信情况，增加保险公司的资信透明度。

其二，充分利用保险业以外的专业力量，如注册会计师、审计师、律师等。通过把监管渠道收集到的数据、企业经营报表与审计师报告提供的数据和意见定期进行核对、比较，就能更清楚地看到企业的经营全貌，为有效实行监管提供可行帮助。

其三，妥善处理保户投诉，可在保险行业协会内设立专门的保险投诉部门以受理投保人的投诉。投诉部门处理保险纠纷，既可以保护投保人的利益，维护整个保险业的信誉，同时通过研究保户投诉情况也可以将有用的监管信息提供给保险监管部门，保险监管部门可据-此采取相应有效的监管措施。　（二）建立高效运转的保险监管体系

中国保监会副主席冯晓增早在2001年12月11日在此间举行的保险国际论坛上演讲时表示，加入 WTO后，保监会将加强保险监管组织体系的建设，在全国范围内形成各有侧重、协调行动、高效运转的保险监管体系。他认为，随着中国加入WTO，保险监管将面对多方面的挑战。为此保监会制定了应对措施，这些措施包括：

1.建立和完善保险监管法律法规

目前，我国保险法规的基本框架已见雏形，《保险法》、《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定》、《保险经纪人管理规定(试行)》等法律法规已陆续出台，但确保这些法律法规有效运作的从属法规，如保险法实施细则、保险企业法、保险合同法、反保险不正当竞争法等还没有制定出台。与西方国家相比，我国保险法律法规建设还不够完善细致。当务之急是要站在未来混业经营与防范风险的双重高度，并有一定超前性地进一步加强保险法制建设，完善保险法律法规体系。

2.完善保险监管体系，转变监管方式

加强保险监管组织体系建设，在全国范围内形成各有侧重、协调行动、高效运转的保险监管体系；加强监管队伍建设，从社会和境外引进一批学历较高、懂保险经营和保险监管的优秀人才充实监管队伍；坚持市场行为监管与偿付能力监管并重的方针。完善保险监管机构。目前，我国保险行业自身监管机构极为不完善，保监会只设到省一级，市级以下还未设立保险监管机构(由当地人民银行代为监管)。这种局面在一定程度上弱化了对保险市场的监管力度，进一步导致了保险业的无序竞争和不公平竞争。因此，必须尽快建立健全保险监管机构，完善保险业机构监管体系。同时，从我国市场的内部因素来看，混业经营的趋势已初露端倪。如我国已允许保险资金间接进入股票市场以及允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易等。因此，我国应该尽早着手研究混业经营过渡期间保监会、中央银行、证监会监管职责的交叉与协调运作问题

3.推动保险公司进行体制改革和机制转变

冯晓增介绍说，保监会将针对不同成分的企业采取不同的办法。对国有独资保险公司，要积极推动体制改革进程，按照建立现代企业制度的要求，通过参股、合资和规范上市等多种形式，理顺产权关系，建立现代企业法人治理结构，形成有效的内部激励与制约机制；对股份制保险公司，要通过鼓励吸收外资、民营和上市公司参股增加资本和偿付能力，并以此强化公司治理结构，促进机制转换，符合条件的，还要鼓励其规范上市。此外，要抓紧完善符合现代企业制度的国内股份制保险公司的机构审批制度，对符合条件的股份制保险公司加快业务网点的建设进程，从而增强他们的竞争能力和增加市场份额；对区域性保险公司，要逐步取消经营地域限制，允许符合条件的公司在全国范围内设立分支机构，改善经营和竞争环境，真正实现市场的有序竞争和健康发展。

　（三）加快保险监管法制体系建设

中国保监会法规部制定和修订的保险法规及监管规定包括：《保险违法行为处罚办法》，该办法以行政法规的形式出台。《保险违法行为处罚办法》弥补了《保险法》罚则部分比较原则的欠缺，同时解决了保监会通过规章进行处罚带来的效力不足问题。办法的出台有利于建立程序公正透明、处罚标准统一的保险监管机制，提高依法监管的水平；同时也有利于强化保险人依法规范经营的能力，从而达到以规范促发展的目标。

在综合多方意见后形成的反映行业实际的修改稿《保险公司管理规定》，落实了新保险法的各项新制度和规则，如产、寿险分业经营原则、条款费率监管体制的改革、强化偿付能力监管、法定再保险制度调整，等等，充分反映了保险业与时俱进、快速发展的要求，强化了对被保险人利益的保护，减少了行政审批事项，放手让市场规律来指导行业发展，进一步提高了依法监管的水平。

此外，《非寿险业务准备金管理暂行办法》等也相继出台。保监会法规部有关负责人指出，这些配套规定对于保证保险公司稳健经营，保持足够的实际偿付能力，切实保护被保险人利益都将起到十分重要的作用。

为此，早在2004年8月宁波保监局挂牌时，中国保监会纪委书记赵杰兵对宁波保监局提出四点要求：一是要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实十六大和十六届三中全会精神，牢固树立和认真落实科学发展观，紧紧围绕做大做强保险业这个战略目标，坚持依法行政，创造性地开展工作。二是要依法严格监管，改善服务，寓监管于服务之中，监测、防范和化解保险风险，维护公平、公正、有序的市场竞争秩序，切实保护被保险人利益。三是要增强大局意识、责任意识和服务意识，引导保险业积极参与到当地经济建设和社会发展中去，扩大保险的覆盖面，充分发挥保险的功能和作用，通过规划引导发展，通过协调服务发展，促进当地保险业做大做强。四是要团结务实、科学决策，切实加强领导班子和干部队伍建设，培养一支高素质、有凝聚力和战斗力的监管干部队伍。而这些要求的提出，正说明了我国保险监管组织机构体系进一步完善的必然性和重要性。

保险市场的开放作为我国经济对外开放的重要组成部分，这已是一个不争的事实，开放会带来阵痛，开放同样会带来发展和提高。加入WTO可促使我国保险业深化改革，加强制度创新，加快与国际保险业接轨的步伐，提高市场开放程度。只要重视和加强保险监管，建立科学的保险监管体系，我们坚信在加入WTO后我国的民族保险业一定能应付各种挑战，也一定能在改革中不断发展和壮大。

参考文献：

1.侯凤坤，《加入WTO后中国保险监管体系的构建与完善》，经济法网，2003年10月22日

2.中金，《论保险监管体系建设》， 2004年12月28日

3.《保监会增设地方保监局保险监管体系进一步完善》，《京华时报》，2004年2月6日

4.黄桃源，《加快保险监管法制体系建设明年初保监会将出台一系列保险法规和监管办法》，《金融时报》，2003年12月24日

5.《加快保险监管法制体系建设》，2004年2月12日

6.《保险监管组织机构体系进一步完善》，2004年8月6日

7．《我国保险业应对wt0的思考与对策》，2004年10月6日

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