论加强反洗钱工作中的现金管理

一、引言：说明提高思想认识，认清反洗钱工作的重要性。

二、当前现金管理中存在的主要问题及症结分析

1、商业银行企业化经营与政策性管理的矛盾使开户银行现金管理流于形式。

2、开户单位受利益驱动，违规支取现金，多头开户套取现金的现象时有发生。

3、未开户单位及私营企业、个体户及居民个人的现金流通处于监管死角。

4、各商业银行管理上的漏洞为不法分子提供了可乘之机，加速近几年洗钱犯罪的程度。

5、人民银行管理上存在薄弱环节。

三、对策及建议：

 针对上述现金管理中存在的问题，提出如下对策及建议：

1、弱化或直接取消开户银行现金管理职能。

 2、合理调整人民银行职能部门分工，加强管理职责间的匹配与协调。

 3、尽快完善现金管理等法律规章，加快现金管理改革工作步伐。

 （1）落实好建立客户身份登记制度。

（2）落实好金融机构基层一线柜台员工的业务素质培训和有关规章制度、金融法规的学习。

（3）落实好大额现金支付分级审批权限制度。

（4）落实好“库存现金”及“结算现金”的管理。

4、加速银行电子化发展，加快银行间结算联网步伐，推动新型结算工具的创新。

内 容 摘 要

进入2003年，我国反洗钱力度骤然加大，成立了反洗钱工作专门机构，颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等三项法规，目标直指洗钱活动。洗钱是指将贩毒犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为，而现金流通作为洗钱的主要途径之一，因此，为了完善反洗钱机制，加大打击力度，全面推进反洗钱工作，加强现金管理尤其重要。本文从当前我国现金管理中存在的薄弱环节和不足之处进行病根分析，如金融机构方面不落实现金管理有关法律法规的原因、开户单位套取现金的目的、未开户单位、个体户的现金流通缺乏监管手段以及人民银行金融监管不到位等症结进行了剖析，并提出对策和建议。

论加强反洗钱工作中的现金管理

一、引言

提高思想认识，认清反洗钱工作的重要性。社会上流通和企业、个人、集团手持的大量现金都是通过各商业银行向社会公众投放的、对投放控制尺度的掌握程度，直接地影响和控制社会经济秩序能否正常运行。一个企业日常正常运行所需要的现金一般都是用来支付薪金、差旅费和小额备用，长期大额支取现金大都是隐匿犯罪，洗钱犯罪是目前国际社会普遍关注的焦点问题。随着毒品犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的有组织犯罪的加剧，洗钱犯罪活动日益猖獗，已成为引发其他严重刑事犯罪的社会问题。在我国，近年来的洗钱犯罪活动对国家经济秩序特别是金融秩序造成了严重危害，反洗钱已成为我国打击经济犯罪、整顿经济和金融秩序的重要内容。

银行是支付结算的枢纽，洗钱活动大都是通过银行进行的，所以，银行系统始终处在反洗钱斗争的最前沿，负有预防和控制洗钱的重要职责，而犯罪分子犯罪正是窥中了当前各商业银行账户管理和现金管理当中的大漏洞，所以，我们应把加强各行现金管理摆上重要议事日程。

二、当前现金管理中存在的主要问题及症结分析

1、商业银行企业化经营与政策性管理的矛盾使开户银行现金管理流于形式。

现金管理的实施，是以开户单位的现金收支实际操作为前提的，因此，主要取决于开户银行对现金管理工作的认识和控制。从近年来商业银行实施改革的情况看，焦点是政策性业务与经营性业务的分离，为实现企业化经营创造尽可能宽松的外部条件。因此，商业银行的经营理念，已经逐步轻到以“追求利润最大化”和“满足客户需求”为主要取向。而就现金管理而言，作为政策性管理的内容，虽然具有保证银行金融资产安全的作用，但主要还属宏观管理的范畴，不是商业银行本身经营所必须的管理准则，而且从满足客户需求的角度考虑，对其本身的经营活动反而有一定的约束性。一些金融机构（如竞争能力相对较弱的农村信用社）甚至将放松现金管理作为吸引和留住客户的手段，超范围吸收存款，收受票据、代客办理结算等公款私存现象仍较为普遍，违规将身份不明客户的来源不明资金转入储蓄存款或直接支付、任意提取大额现金，为犯罪分子洗钱提供便利，使反洗钱措施难以有效落实。加之，我国目前人民币发行基金的供应基本上是无偿的，现金使用成本远不足以构成对其经营成本的较大影响。因此，开户银行对于加强现金管理的主动性和积极性，确切地说不是很高。这是现金管理要求落实难的根本性原因。

具体到实际工作中，多数开户银行没有建立成文、规范的现金审批管理制度，即使有也是多年前的老框框，内容和要求都已经滞后；在具体审批执行过程中，出于自身利益考虑，为了取悦于客户，管理基本上是放任的态度。而现今的现金管理制度主要是针对单位户，而对于以个人名义开立的私人户一般没有什么明文的现金管理规定。一些单位户就想方设法以各种名义开出现金支票或转帐支票，再将票款转入其所属私人户。开户银行衡量过资金没有流出本所一般都给予放松办理，这实质是一种变相的公款私存，属违规行为。因为私人户的现金支付控制一般都为零，像这种公款私存，化整为零的套现现象在各商业银行尤为常见。因而，现金违规支取现象时有发生；大多数开户银行近年来都没有对开户单位的现金库存进行过适时核定和有效的检查；大额现金备案制度只是从形式上向人民银行报送，个别开户银行还出现不报、漏报的现象；一些开户银行没有认真执行备案留查制度，对开户单位严重违反现金管理的行为一般点到为止，很少进行处罚，甚至有的根本不进行检查。凡此种种，使现金管理流于形式。人民银行很少接到任何金融机构主动报送的现金检查报告，而人民银行在对开户单位现金使用情况所进行的抽查结果表明，现金超库存、坐支、白条抵库现象比较普遍，多头开户套取现金问题也相当严重。

2、开户单位受利益驱动，违规支取现金，多头开户套取现金的现象时有发生。

 因受长期不完备经济市场的影响，基层企、事业单位的信用观念仍处在扭曲状态，现金交易仍然是中、低级市场中的代名词。银行利率降低导致手持现金增多也是其中的原因之一，主要是自1996年以来我国已连续七次降低银行存款利率，并于2000年又实行了存款利息税，这使我国银行的名义利率降到了一个从未有过的历史最低点，从而造成储蓄的吸引力下降，居民手持现金数量明显增加。由于现金结算能带来诸如价格优惠、偷逃税、逃避还贷等而得利益，所以很多开户单位对其“情有独钟”，这在客观上加大了金融机构现金管理的难度。包括利用“临时存款”账户、“专用账户”等套取现金等。按照《银行账户管理办法》，各企业单位可以自主选择一家商业银行的营业场所开立一个办理日常结算和现金收付的基本账户，不得开立两个以上的基本账户，而且企事业单位开立基本存款账户的申请也要向当地人民银行报送，人民银行按照有关规定进行审核，对符合条件的，向申请单位核发基本存款账户开户许可证。而实际上现在各商业银行并没有执行这一规定，绝大部分商业银行都没有向人民银行报送开户申请领取开户许可证就擅自为单位开户。这使得跨行跨区域多头开户现象、使得逃脱银行债务、大量套取现金问题屡禁不止，并由此引发近年来越来越严重的地下钱庄套汇、骗汇 、逃税等洗钱的活动，严重扰乱我国的社会经济秩序和金融秩序。 

3、未开户单位及私营企业、个体户及居民个人的现金流通处于监管死角。

 根据《现金管理条例》、（现金管理实施细则）及备案制度的规定，现金管理的主要对象是在银行或金融机构的开户单位的现金支取，而对于未开户单位，特别是私营业、个体户的开金提取，通过汇兑结算方式，基本上是肯定的形式。这给现金管理工作带来一定的难度。实际上是承认一大块“体外循环资金”的合法运行。因为就现阶段的经济成分看，未开户单位的基本类型是私营者、个体户和基层乡镇、农村的劳务付出，在中、低层经济成分中所占比例相当大。而且他们所持有的资金随机性很大，你根本无法区分其资金的性质是经营资金还是消费资金，而且这些资金基本上都是采用汇兑方式运行的，而且最终多体现在储蓄渠道上。而储蓄存款的支取，靠大客提取备案制度只能起到一个数据的反映作用，不具约束力。加之，一些开户单位为了套取现金，利用各开户银行为完成储蓄任务的心理，人为转存或人为制造一些未开户的假现象等，使得本来就不过硬的监管手段更加乏力。

4、各商业银行管理上的漏洞为不法分子提供了可乘之机，加速近几年洗钱犯罪的程度。

洗钱犯罪已是当前国际社会普遍关心的焦点和热点，已经成为我国打击严重经济犯罪，整顿经济金融秩序的重要内容。事实上，金融系统内部许多大型犯罪案件的发生都与各商业银行管理上的漏洞分不开。近几年各商业银行电子化步伐已有所加快，许多银行实行了全省通存通取，甚至全国各大城市通存通取、柜员机联网等，这些都为顾客提供方便快捷的结算途径。但另一方面管理上的不善也为不法分子开了绿灯。如有些银行为了抢占存款，完成吸存任务，甚至为未开立单位基本存款账户的单位入账，户名不符也入账，更有堂而皇之地公款私存，为一些单位将属于单位的资金转入个人帐户，通过个人帐户套取现金，为私设“小金库”、偷逃税款、贪污腐败等违法违纪行为提供了便利，这种现象在前几年尤为突出。各商业银行都有一种抱着侥幸的心理。特别是前几年对开立对公存款账户还没有什么硬性规定时，开空头户和违规储蓄系统开立对公的存折户，都为不法分子和一些私营企事业单位套取现金制造了机会，使各商业银行的现金管理流于形式。银行存款是地下财富的持有形式之一。安邦集团研究总部策略分析师陈功就此研究分析指出，如果将储蓄与中国的经济总量和增长率进行比较，就发现差异是巨大的。储蓄从1997年开始至今，其增长速度就一直大大超越经济的增长，但2000年这一年的储蓄开始出现了明显的下降，原因是全国重点打击走私，这一行动限制了地下经济的发展，进而也一直限制储蓄的上升。可见储蓄与经济增长的这种不对称的上升幅度是与地下经济紧密相连的，说明银行存款是地下经济收入的持有形式之一。另外，在2001年审结的三宗百万元以上的经济犯罪案件中，犯罪金额与储蓄形成额分别为80/500、410/1600、90/700，平均为20.7%①。从这一事实可以看出，犯罪所得收入中不少由于当时高利率的驱动，最后形成了银行的长期储蓄。而洗钱犯罪分子洗钱最喜好的形式就是利用银行管理上的漏洞开立单位账户，再大笔数转帐划入，入账以后再套取现金，因为现金流向银行不能跟踪，即使案发也很难查线索。

5、人民银行管理上存在薄弱环节。

 （1）虽然人民银行制定实施《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》和《人民币银行结算帐户管理办法》，规范了人民币结算帐户的开立和使用，对从单位结算帐户转入个人银行结算帐户的资金进行加强控制，并对一些大额的人民币支付交易进行监控，以籍此通过建立支付信用信息系统以及对可疑资金运动的预警机制。但由于目前现金管理法规制度的相对滞后，加上人民银行近年来的现金管理控制机制处于一种不合理的匹配状态，现金管理部门没有相应的制约手段，与开户银行负责现金收支业务的部门间没有对应的管理关系，与人民银行内部具有约束性管理内容的账户管理工作，发行基金供应工作没有有机地结合起来，对开户单位也好，都难以形成应有的制衡，本来人民银行对各商业银行的现金库存有一定的限额，但超额的一般没有进行检查处罚，通常是点到即止。加之，各部门间缺乏沟通和联系，各行其是，造成一些政策漏洞和管理空档，很难达到切实有效的控制目的。

（2）人民银行监管条款可操作性低，执行较难。在金融监管条例方面，尤以现金管理操作难度较大，近年来，既要求基层人行增加现金供应量，使现金投放增长幅度高于社会商品零售增长幅度，又要求基层人行进一步加大对现金的管理，防止不合理的现金支出，对这些似乎很辨证的规定在实际操作中难度很大，显得无力。另外人民银行的监管手段相对落后，基层人行开展的非现场监管仅仅停留在简单的收集资料和掌握情况阶段，在监管中通常采用的检查方法无非是查帐看表，而且往往在检查之前，先让各金融机构开展自查自纠，这样就会给被检查机构一个应付检查的“准备”阶段，待人行现场检查时，大事化小，小事化无，失去了检查的真正目的。

三、对策及建议：

 针对上述现金管理中存在的问题，提出如下对策及建议：

1、弱化或直接取消开户银行现金管理职能。

 鉴于目前作为开户银行的各类金融机构，虽然具有对开户单位的一定控制能力，但其企业的性质，已决定其在主体资格上，特别是在市场经济的前提下，应与其它开户单位属同一类型。不具备有像人民银行一样的超脱地位和职能。所以在承担现金管理这种只有宏观调控性质的管理上，难以有效发挥应有的作用。因此，应该弱化或是直接取消其现金管理职能，只负责具体的经办事项。而人民银行分支行近年从法律、法规、人员素质、组织机制，管理职能及管理公式、方法上已经形成了较规范的监管系统。直接对开户单位的监管项目也已经积累了相当的经验，如：贷款证管理、账户管理等都基本规范。直接对开户银行的监管项目也日益完善，如：开户证管理、现金库存限额管理，大额提取现金审批管理等。因而，由人民银行直接承担现金管理职能更为科学，更会富有成效。

2、合理调整人民银行职能部门分工，加强管理职责间的匹

配与协调。

 人民银行的现金管理职责，近年来一直由货币信贷部门承担，运行与操作差强人意，主要原因是缺乏相对有效的制约手段。而且是间接管理，具体的管理效果，只能取决于金融机构的宽、严程度，没有任何主动调控机能。根据日益严重的大额套取现金，通过地下钱庄套汇、骗汇、逃税等洗黑钱的活动，人民银行作为我国金融监管部门之一，还有统一监管我国银行业反洗黑钱工作的职责。洗钱犯罪是目前国际社会普遍关注的热点问题。随着毒品犯罪，黑社会性质的有组织犯罪，恐怖活动犯罪，走私犯罪的肆虐，洗钱活动在全世界日益猖獗，已成为引发其他严重刑事犯罪的社会问题。 在我国，近年的洗钱犯罪活动对国家经济秩序特别是金融秩序造成了危害。反洗钱已成为我国打击严重经济犯罪，整顿经济金融秩序以及加入世界贸易组织后提高银行竞争力的一个重要内容。我国政府十分重视反洗钱工作，《中华人民共和国刑法》已将涉及毒品犯罪，黑社会性质的有组织犯罪，走私犯罪和恐怖组织犯罪的洗钱行为定为刑事犯罪，这对打击洗钱，打击为恐怖组织融资活动提供了强有力的法律武器。

 目前，现金管理工作调整到了人民银行的货币金银管理部门，在很大程序上增强了制衡手段，理顺了与金融机构现金管理部门间的关系，对于现金管理工作的进一步开展，具有非常积极的作用。但由于现金流通只是资金运行的一种表现形式，因此，与现金管理相关联的管理范围非常宽泛，就人民银行内部讲，会计财务，货币信贷，支付与清算等部门都有管理的职责和内容，外部讲，与财政，税务，工商的管理都有密切关系。所以，必须加强各方面的协调与配合，积极研究现金管理的有效手法，改进监管及控制手段，如：将发行基金供应，开户审批，贷款证管理等有制约关系的业务与现金管理配套运行与操作，使间接管理和直接管理相结合，努力提高现金管理的效果。

3、尽快完善现金管理等法律规章，加快现金管理改革工作

步伐。

 为了杜绝近年来日益猖獗的洗钱犯罪活动、走私犯罪的肆虐，我国应从加强现金管理方面进行一定的改革和措施落实，如人民银行应制定可操作性强、执行较易的现金管理监管条款，因此应尽快对〈〈现金管理条例〉〉及〈〈现金管理实施细则〉〉进行修订。特别应对未开户单位、个体、私营者的现金提取增加一些用途审核或强制性执行条款和适当的处罚措施，同时，应取得工商、税务等部门的配合，尽可能多掌握一些私营者的财务信息，以有效地防止一些不法分子钻管理的空子，并在现金管理方面做到四个落实。

（1）落实好建立客户身份登记制度。各营业机构应按照〈〈银行帐户管理办法〉〉、〈〈境内外汇账户管理规定〉〉和〈〈个人存款账户实名制规定〉〉为客户开立账户，严格审查在本机构办理存款，结算等业务的客户身份，不得为客户开立匿名账户或假名账户，不得为身份不明确的客户提供存款、结算等服务。各营业机构应建立存款人信息数据档案，保存银行结算账户存款人的信息资料，包括单位银行结算账户存款人的名称，法定代表人或负责人姓名及其有效身份证件的名称和号码，开户的证明文件，组织机构代码、住所、注册资金、经营范围、主要资金往来对象、账户的日平均收付发生额等信息和个人银行结算账户存款人的姓名、身份证件的名称和号码、住所等信息。

（2）落实好金融机构基层一线柜台员工的业务素质培训和有关规章制度、金融法规的学习，认真学习《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，提高员工整体素质，贯彻落实执行《人民币银行结算帐户管理办法》的各种条款，严把柜台支付关，杜绝不合理的现金投放，对转帐存入的储蓄存款，要控制其提现的额度，严禁利用各商业银行网点的储蓄账户及结算系统套取现金，不得将生产经营性资金转入储蓄账户，严禁“公款私存”。

（3）落实好大额现金支付分级审批权限制度。按照各行分行要求，结合各分支行

的实际，在分行核定的限额内对网点负责人进行转授权，建立各支行与营业网点责任人的书面分级审批授权和转授权制度。各网点责任人要严格按大额现金支付审批制度执行，认真负起现金支付的把关审核责任。对执行现金管理制度不到位的网点负责人，各支行应立即上收其转授权权限，杜绝一切不合规的现金支出。

（4）落实好“库存现金”及“结算现金”的管理。各支行的库存现金应控制在分

行下达的库存现金指导性额度内，对于网点拔款的现金不能反映现金在途，报单不出账的现象。对现行内部的各项现金结算业务，各网点柜台应加强管理，如规范信用卡管理，减少信用卡提现，单位卡不得支取现金，严禁将公款转入个人卡，尤其是前段时间个别银行给单位开设了借记卡应严加控制，使其不出乱子。还有在联行汇票及实时汇兑方面，做好现金汇票及大额现金汇划的管理，按支付结算办法规定加强现金管理。

应加强反洗钱的宣传监督和加大对现金管理从宏观控制意义上的宣传力度，解释实施现金管理的必要性，增强基层反洗钱意识，要使“加强现金管理，特别是大额现金支付管理是维护存款人权益和确保资金安全，是维护经济金融秩序、防范和打击经济犯罪的需要”重要意义家喻户晓，提高和树立起真正符合市场经济本质要求的“信用”意识。银行是支付结算的枢纽，洗钱活动大都是通过银行系统进行的，所以，银行系统始终处在反洗钱斗争的最前沿，承担着预防和控制洗钱的重要职责。要认识到，洗钱不仅会损坏社会公众对银行的信心，对银行信誉构成侵害，而且，黑钱快速在银行内部流动，容易诱发支付危机。从社会角度考虑，洗钱活动猖獗会滋生腐败，败坏社会风气，危害社会安定。所以，要加大对现金使用理论的研究和实践探索，逐步推行有偿使用现金（包括现金投放）制度，通过增加现金使用成本，促进结算方式向其它形式的转变。

4、加速银行电子化发展，加快银行间结算联网步伐，推动

新型结算工具的创新。

“电子货币”的开发与利用空间受当前各商业银行相互之间结算汇路不畅，结算资金在途时间过长的影响，功能没有得到充分的发挥，使现金交易传统运作方式仍然大有广阔的市场。因此，应加大对银行业电子化的投入，积极改善结算环境，为有效实施现金管理奠定良好的基础。在结算速度方面有较大提高的是中国农业银行，如其推出的24小时到账和实时到账汇款业务，早已受到各界的推举。农业银行从2002年起在全国各地的大型ABIS系统切换，也为结算速度提高奠定基础，其推出的借记卡已在全国各地农行实现了实时联网，且全国通存不收手续费，对顾客结算成本的降低是其得以大幅推广的原因。还有其推出的电话银行和网上银行业务，也让顾客把银行搬进了自己的办公室，真正实现结算上的足不出户。

 同时，人民银行应加快开发应用大额和可疑支付交易监测和报告系统，整合现有业务应用系统，建立高效、便捷的大额和可疑支付交易监测体系，开发相应软件对大额和可疑支付交易信息进行分类、汇总和分析，提高大额和可疑支付交易报告制度的可操作性，提高反洗钱技术手段，并结合基层商业银行改革的实际，对因商业银行机构不全而引起的跨区多头开户的问题，进行系统规范，必要时取得工商税务及毗邻地区行际间的支持和配合，尽量消除“体外循环”的现象。再就是对市场经济发展进程中涌现出的结算方法，要积极支持，对由其带来的一些新的问题，要正确认识，不要一味否定，要合理引导，疏堵结合，促进更为科学，合理的结算体系和形成。

俗语云“扫帚不到，灰尘不去”。面对浩如烟海的现金业务流以及多如牛毛的操作环节，如何织就反洗钱天网，人民银行和各金融机构如不严格执行各项有关规章，施以有效而全面的现金管理监控，那么，再多的法规亦将无济于事。

参 考 文 献

1、《支付结算制度汇编》，新华出版社，1997年

2、《中央银行学》，中国金融出版社，1999年

3、《羊城晚报》，2003年6月10日

4、《人民银行结算帐户管理办法》，新华出版社，2003年

5、《中国外汇管理》，2003年第10期

6、《金融参考》，2003年第11期

7、《金融参考》，2004年第2期

8、《北京青年报》，2003年8月5日

9、《经济》月刊，2004年7月