浅议农村信用社内控制度建设

一、当前农信社内控制度建设中存在的主要缺陷。 

二、加强农村信用社内控制度建设的对策建议。

（一）以人为本，实施长远管理策略。内控机制建设，人员是关键。

（二）加强内控制度建设，建立和完善风险监督机制。

（三）设立岗位自控、部门互控和稽核监察再监督的三道内控防线。

（四）完善稽核监督机制，提高稽核水平。（五）改善农信社内部控制的外部环境，借助外部监督力量提高监控效果。

内 容 摘 要

内部控制是金融机构为实现经营目标，通过制订和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。作为当前正处于体制改革过程中的农信社，由于管理体制不顺，人员素质等因素的影响，以及农信社作为独立小法人机构对业务风险化解与内控制度制订、制约上的不足，直接导致了内部控制的相对弱化。面对农村信用社系统目前存在的薄弱环节，对会计控制制度的现状、成因等问题进行分析后认为：建立和完善内部控制应充分考虑农信社的特殊性，以完善内控机制建设。

浅议农村信用社内控制度建设

近年来，内控已越来越受到企业管理者的重视，作为高负债、高风险，涉及面广、联动性强、敏感度高、经营特殊货币业务的金融企业尤为如此。农村信用社如何加强内控制度建设，充分发挥会计稽核职能，不仅是体制改革后强化管理的重要内容，而且是农信社稳健经营的重要保障。对处于防范风险第一线的基层信用社来讲显得更为重要。本文试就农信社内控制度建设中存在的问题和对策浅谈一二。

一、当前农信社内控制度建设中存在的主要缺陷。 

(一)思想认识不到位，全局性的内控意识远未完全形成，认识上存在偏差。

一是把规章制度与内控制度混为一谈，认为颁发制定了规章制度，就是建立了内控制度。导致内控挂在嘴上，各项制度写在纸上，贴在墙上，就是落实不到业务工作上；二是把稽核监督与内部控制混为一谈，认为健全内控制度就是加强稽核监督工作，而忽视了内部各职能部门、岗位之间的自我约束和相互监督；三是把内部管理与内控制度混为一谈，认为加强内部管理就是健全内控制度，没有明确内控制度是内部管理的一个组成部分，是为完成农信社既定的工作目标和防范风险，对内部各职能及相关工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序；四是把内控看成是自上而下的单向传动过程，不关心、不重视执行系统对监督、决策系统的反作用，造成内控机制程式化。制度是人定的，也是由人来执行的，因此人的认知程度是问题的关键。

（二）内控制制度缺乏及时性、系统性、连续性和动态性，制度建设与业务发展不匹配。

内控制度在制度中体现不失为一种制度体系安排，但就金融企业内控制度本身来看，还存在着制度建设滞后的问题。1996年行社脱钩以来农信社的行业管理一直处于改革与调整之中，没有类同商业银行对所有业务流程、规章制度进行全面的规范、清理，制订操作规程，更难以直接从国外先进的管理理念与办法吸收风险控制机制，各地信用社更多的是局限于对原制度的修修补补。但从总体来看，对新技术、新问题研究不充分，内控措施显得陈旧，如：电算化条件下如何防范风险，柜员制劳动组合使原“四双”制度不能发挥作用，目前全面运行的计算机综合业务系统缺少事后监督措施，柜员身份的建立、修改、删除等没有相应的打印信息，联社对柜员密码设置的简单化，容易被盗用等问题难以监督。如何才能进行有效的内部控制已显得十分重要而紧迫。更有甚者，有些行社是先开展业务后进行制度补救，而且有些制度过于概括，简单和条文化，操作性不强，有些制度偏重于强调纪律约束，缺乏必要的程序控制，这给银行业今后的发展埋下了巨大的隐患。

（三）岗位相互监督制约乏力，制度执行流于形式。

⒈基层经营者行为缺乏制度制约，呈现出越是基层社约束力越小的倾向。如温州某联社营业部副主任因私自擅用领款凭证向出纳借款30万元，而临柜会计出纳人员明知有违反制度之嫌，不仅没有抵制，也未及时向联社报告。

⒉员工内控意识谈薄，岗位之间缺乏有效监督。由于一些员工长期相处，相互之间迁就关照，以信任代替制度，放松了制约，有章不循，违规操作现象时有发生。如某信用社出纳石××1999年1月至2001年4月间，先后5次利用请领现金不入帐的手段共挪用公款145万元，致使该社存放联社款项在两年多时间里长期不符，但由于复核流于形式，联社往来帐没有做到换人定期勾对，以致该案未能及时被发现。

⒊基本制度执行流于形式。主要表现在员工内控意识淡薄，安全意识差，有章不循，违规操作，会计出纳不坚持交叉复核，出纳照证付款，从不过问凭证的真实性、合法性，会计不坚持日清月结，随意凭空轧记总分帐，核算差错严重。“四双”制度、印押证分管、重要空白凭证的管理、复核监督等制度没有得到落实。如彭安县某信用社会计，从事会计工作9年，累计差错会计科目49个，累计差错金额高达2000多万元，各种往来帐户凭空记帐达20笔，金额达300万元，存款帐户累计差错942户，金额高达77万元；由于业务印章未落实专人分管，造成侵占往来资金高达110多万元。

⒋信用社主任不认真按照上级规定定期对会计工作进行检查，重业务开拓与规模效应，缺乏完备的与业务开展相配套在跟踪监督和检查，内部约束机制不健全，导致各项检查流于形式，不能及时发现苗头，不能予以及时认真整改，出纳不认真履行其门柜相互监督职责。

（四）稽核检查的组织体系不够健全，人员力量不足，查处力度不够。

⒈稽核组织体系不顺，缺乏权威性、独立性和超脱性。由于管理体制等多方面的因素，农村信用社内部审计稽核成立较晚，稽核检查的主要任务落实到县级联社的稽核部门身上。但由于没有实施“上挂一级”管理，在联社法人治理结构本身不完善的情况下，常出现查出问题难整改、责任人追究难落实等现象，甚至个别违规行为也往往因为联社班子或领导个人的因素不了了之。

⒉稽核力量配备不足，检查的广度和深度不够，一般联社仅配有2到3名内审人员。由于力量不足，导致稽核工作检查面上的多，深入追究的少；应付上级任务的多，认真自查自纠的少；查过即完成任务的多，回头跟踪的少。

⒊检查人员素质不高，方式和手段较为落后。由于内部审计稽核人员缺乏经常的新业务、新知识的培训，其整体素质只能适应违规性检查，事后感觉性控制，而事前预测、事中预警能力有限，开展管理稽核、效益稽核还显得力不从心。缺乏与各职能部门间的协调配合，不能抓住关键，选准切入点，监督检查存在一定的盲区和死角，稽核效果不尽如人意。如对某信用社的重要空白凭证检查，只是帐实核对，而没有检查凭证使用顺序的号码连接、作废销号的真实性及记录备案的有无。

⒋违规查处尺度不一，力度不够，缺乏严密高效的惩处机制。工作中违规违章行为屡禁不止，由此产生的后果是制约力和控制力锐减。由于对员工行政处分没有统一标准和实施细则，违规处理的随意性较大，更有甚者碍于情面大事化小、小事化了，对员工起不到震慑作用， 既难服众，更难起到惩前毖后的效果。

（五）人员素质和内部控制的加强有一定距离。健全内部控制制度必须有一支高素质的内部控制队伍，但从目前的实际情况看，一方面业务操作层面由于人员紧张、岗位轮换频繁，与之相适应的业务知识、岗位技能的更新渠道少，培训辅导工作不到位，甚至不辅导、不培训。同时即使辅导和培训也没有统一做法和统一的口径，全凭个人的理解，不可避免地出现与制度要求不相符的情况，影响了制度的执行。另一方面，监督管理人员知识面比较狭窄，有的虽然懂一点会计知识或信贷业务，但是对新知识和新生业务或者综合性的业务不很了解，影响了监督管理的质量。农村信用社社在员工岗位培训方面没有形成完善的制度，以“不脱产”、“以会代训”、“以老带新”为主要特征的在岗培训为主，难以达到更新知识结构，提高员工素质，从而最终提高整体服务水平、增强竞争能力的目的。其次岗位轮换制度没有得到科学推行，未能很好地培养出“一专多能”的业务多面手和综合管理人才，也难以避免因岗位人员固定而产生的种种弊端。

二、加强农村信用社内控制度建设的对策建议。

（一）以人为本，实施长远管理策略。内控机制建设，人员是关键。

⒈要从多方面、多角度了解掌握职工的思想、工作、生活状况，切实帮助解决职工的具体困难，引导职工树立正确的人生观、世界观和“受社如爱家”的主人翁意识，通过营造企业文化氛围，提高员工内在素质；组织学习人总行《加强金融内控机制的指导原则》，帮助他们克服在内部管理和内控机制建设中存在的各种模糊认识，提高内控观念，增强“守规、守制、守序”意识。

⒉着力加强对内控人员素质的培训，提高员工对内部控制的认识，萌发其责任感，造就一支政策强、业务精、纪律严的高素质内控队伍。

⒊严格执行上岗培训和考核制度，坚持定期或不定期的组织开展以法律法规、职业道德、行业管理规范、业务操作为主要内容的培训，所有上岗人员都必须熟练掌握各项业务操作流程和有关规章制度，提高自我约束和相互监督的能力，保证各项内控制度的自觉执行到 位。

⒋建立干部交流和员工岗位轮换制度。原则上规定任期在五年以上的联社、信用社“一把手”实行异地交流制度，要害岗位实行强制休假制度与年休制。五是落实“一把手”的管理责任，把内控制度建设纳入“一把手”业绩考核，实行重大责任事故追究制度，凡是下级出纳问题的，首先追究上级“一把手”责任，做到一级管一级，一级抓一级，一级对一级负责。

（二）加强内控制度建设，建立和完善风险监督机制。

⒈对农信社现行的内控制度进行统一梳理，去旧出新，实施职责清晰的部门控制管理，职责应全面，不能出现盲点，部门内部职责定位要准确，不能原则化，部门之间形成合力，不得扯皮。岗位控制文本制作具有可操作性强等优势，主要有：本岗业务流程、岗位遵循基本制度、上下岗制约关系、风险防范重点环节、岗位交接点、岗位评价体系等。

⒉按照授权分责、监督制约、帐务核对、安全谨慎原则建立严密的控制制度。会计记录、帐务处理、成果核算等完全独立，会计部门只接受其主管领导，会计主管不参与具体经营业务，保障财务、会计信息的完整性、准确性、客观性与有效性。并采用帐户控制、复式记帐控制、分批控制、定额备用制等有效的方法来检验正确性。

⒊实行会计主管坐班制或AB制，有条件的应配备会计检查辅导员，对辖属的营业网点定期或不定期地进行检查辅导，狠抓会计出纳基本制度落实，切实扭转有章不循、违规操作的不良风气。设立事后监督岗位，对重大会计事项进行实时监督，建立健全事后监督制度。

⒋加强计算机系统管理，实行业务授权制，加强计算机软件、数据、密码及网络的管理。应对计算机的使用建立整套管理制度，以保证每一位工作人员只做其应该做的事情，会计软件也应该有完备的操作日志文件。一般上机管理措施应包括轮流值班制度、上机记录制度、完善的操作手册、上机时间安排等，明确规定哪些数据可以修改、如何上报与审批、怎么改、谁来改等问题，高度重视计算机综合业务系统运行的事后监督问题，充实帐务组稽核力量，实现人机双线核对。规范档案管理制度，各种帐簿、报表、凭证、存储会计数据和程序的软盘及其他存储介质的存档，须有会计主管和系统管理员的签章才能存档保管，并定期进行检查，对磁介质档案要定期进行复制，避免因损坏而使会计档案丢失。

⒌改进内部控制方法，深化内部控制的职能。提高监管效果关键在于真实地控制经营风险和损失，由此方能取得防范于未燃的结果。如何做到这一点呢？需要把握以下几方面：第一在思想方法上，要由偏重微观转变为宏观微观相结合；第二在技术方法上，以手工和帐本为主转变为计算机和信息网络与传统手段相结合；第三在审计层次上，由事 后监督转变为事前、事中、事后全方位监督相结合。第四在制度执行情况的处罚力度上由一般执行转变为严肃执行，杜绝人情制。内控制度必须对事不对人，统一处罚标准，对犯同样错误的人员实行累计处罚制度，并实行通报制度，以增强对员工的威慑力。只有通过上述综合性的措施，方能发现问题、弥补缺陷，修正错误，由此实现对业务操作管理的超前性、预防性。

（三）设立岗位自控、部门互控和稽核监察再监督的三道内控防线。

⒈建立一线岗位的第一道监控防线。通过明确岗位职责，规范业务流程，强化岗位自控能力，夯实内控制度建设的基石。建立以一线临柜岗位双人、双职、双责为基础的监控防线，与会计新业务、新手段相结合，与既有的会计案例、经验验教训吸取相结合，与计算机安全管理相结合，制定落实一线储蓄岗、记帐岗、出纳岗、联行岗、复核岗、综合岗的具体实施细则。属于单人岗位处理业务的，必须有相应的后续监督制约。并在适当的会计期间得到反映，通过电子数据处理系统录入会计数据时，必须保证只有在识别特殊密码状态下才能进入该系统。对会计帐务处理的全过程要实行事前、事中、事后监督，即事前监督—受理业务时，临柜人员要对业务的合法性、真实性、手续的完整性及数据的准确性进行复核；事中监督—对会计处理的凭证帐表内容和数据进行复核，重大事项由会计主管进行复核；事后监督—对已经处理过的会计帐务实行再核对，对重要业务的处理过程进行重点监督。会计记录必须能够确定业务活动发生的时间，同时分管主任、业务保障部门对事后监督过的业务进行不定期抽查，增强事后监督人员的责任心。会计人员不得超越权限处理会计帐务和增删会计帐务事项或参数，上级授权处理的事项必须履行必须的手续，从而形成对会计业务操作者、管理者和监督者的“三道”防线。

⒉建立部门间、上下级间相互制约、相互监督的第二道防线。农村信用社内部是由会计、出纳、计划、人事、综合、信贷、保卫、稽核等职能部门或岗位组成的有机整体，要坚持内部控制的检查、评价部门独立于内部控制的建立和执行部门，直接操作人员和直接管理人员必须适当分开。严禁人一兼岗和独自操作，特别是要认真落实钱帐分管制度和印、证、机、押分管制度，对业务印章、密押、空白凭证等会计帐务处理的有效证章，实行专人分管。会计与财务相对独立，对资金与实物分别核算与管理。会计部门对重要空白凭证和有价单证要进行表外登记，现金、有价证券及其他实物形态的资产应由独立于会计部门之外的部门管理。

⒊建立稽核审计再监督的第三道内控防线，充分发挥稽核大队的作用，大队成员“上挂一级”管理，一半的工作时间由稽查大队统一安排和调遣，实行“下管一级”的监督工作机制。有条件的信用社要配备稽核人员，对重点对象、要害岗位进行检查监督，对营业网点实行周期制稽核，循环反复进行。特别是实行会计电算化以后，由于人机对话的特殊形态，对内部审计提出了更高、更严格的要求。应对会计资料、帐务处理的正确性，费用审核、凭证附件是否规范完整进行定期审计。审查机内数据与局面资料的一致性，如查看帐册内容，做到帐表相符，对不妥或错误的帐表处理应及时调整；监督数据保存方式的安全、合法，防止发生非法修改历史数据的现象，对系统运行各环节进行审查，防止存在漏洞。

（四）完善稽核监督机制，提高稽核水平。

稽核监督是在自我约束和相互牵制的基础上进行的再监督、再控制。稽核部门要超脱，不参与经营管理活动，这样能使观察、分析、判断经营活动比较客观公正。稽核监督部门必须对各部门、各岗位、各项业务全面实施独立的稽核。首先必须在人员数量上要达到监管部门规定要求，每名专职审计、稽核员分工单位不多于5家，并交叉形成稽核小组，以保证稽核面、稽核频率和稽核质量。其次在人员素质上，要注意选拔思想品质好、工作作风硬、业务素质好，并具备审计资格的业务骨干充实稽核队伍，并通过在职培训等形式帮助其更新知识结构。再是要制定一整套行之有效的内部稽核准则，如内部稽核报告准则、稽核人员准则、稽核工作准则等，并配以对稽核人员本身工作的稽核，实行审计人员工作登记制和报告制，将审计质量考核结果与审计人员工资报酬、业绩评价挂钩，从源头上保证审计工作检查严、汇报实。再次要实行案后跟踪复查制度，轧实提高诊章惩处效果，真正发挥会计控制功能。为强化稽核人员的责任意识，实行稽核人员永久负责制。稽核人员对所稽核的帐务包查、包改、包效果，并签字负责，稽核过的帐务如再出现问题，将和责任人员一同受到追究，接受相同处罚。

（五）改善农信社内部控制的外部环境，借助外部监督力量提高监控效果。

⒈加强金融监管。央行要重视农村信用社内控制度建设，建立综合评价制度，实行分类监管，对内控薄弱的农村信用社在新业务审批、机构设置和调整高级管理人员等方面加以制约。为农村信用社创造公平的竞争环境，加快管理体制改革步伐，建立符合我国国情的农村信用社管理体制。

⒉要借助道德监督尤其是家庭的监督、支持，让责任人员从案发中警醒，尽快采取措施加以纠正，尽可能挽回损失和社会影响。

⒊借助会计、审计主管部门力量，对审计过程中发现的会计控制薄弱环节进行修正和完善，以在制度上筑牢内控防线。

⒋借助法律监督的力量，对严重违背会计控制制度，恶意破坏会计秩序，造成资金损失和不良社会影响的违法犯罪人员坚决移交司法机关处置，用法律的威严震慑会计从业人员，让他们自觉做到遵照会计控制制度要求办理一切会计业务。

内部控制制度总体性质属于预防性控制，是为了防止银行经营管理发生无效率或不法行为，是一种事前控制手段，但在内部控制制度中也可包括部分事后查处性的控制，对一些预防性控制所不能及的问题，还要辅助以事后控制，双管齐下。如在会计内控制度中，除目前规定的储蓄事后监督、会计内部稽核外，还可根据业务经营状况或风险控制的需要，拓宽内部审计的范畴。此举一方面是内控制度的具体实施，另一方面也能引起人们的高度重视。在强化会计控制的同时，一方面通过会计控制尽量减少风险，另一方面可运用已有的会计信息，充分发挥计算机优势，建立风险预警模型，在业务开展之前，测定有关风险指数，业务发生后，再对其风险状况进行跟踪监测，并在定量分析风险的基础上制订应对措施，实施有效监控。

参 考 文 献

1、何山 “从某社百万大案看农信社内控制度的权建”

《中国农村信用合作》2003处第8期

2、郭斌昌 “构建统一法人会计内控的‘三道防线’”

《中国农村信用合作》2003年第8期

3、章正平、俞宝春“全方位构筑农信社内控防线”

《中国农村信用合作》2003年第8期

4、杨艳“强化内部控制，防范经营风险”

《中国农村信用合作》2003年第7期

5、倪韶“加强内控监管，防范金融风险”

《海岛金融与经济发展》

6、方华“对商业银行内控建设的若干思考”

《浙江金融》2003年第5期

7、林兆荣“对加强中央银行全面审计的思考”

《上海金融》2003年第3期

8、许莉“论商业银行会计控制制度设计”

《上海金融》2003年第9期

9、应敏“商业银行内控建设问题及改进”

《浙江金融》2003年第9期

10、俞俊海“加强农村信用社内控管理的思考”

《浙江金融》2003年第7期

11、中国人民银行温州市中心支行课题组“农村信用社内控制度建设调查报告” 《浙江金融》2002年第10期