当前外汇体制下基层外汇管理如何发挥最大效能

一、外汇管理难点问题

二、对外汇管理理念的审视

三、提升基层外汇管理工作效能的基本思路

内 容 摘 要

随着我国经济体制改革的不断深入，外汇管理体制改革也围绕着建立社会主义市场经济体制，推进国民经济持续、快速、健康发展来进行，在改革中发展，在改革中不断完善，与此同时也给当前基层外汇管理工作提出了更高的要求。面临贯彻执行统一的宏观调控政策与维护地方经济健康发展，涉外经济快速发展、金融产品不断创新与管理法规、方式、手段相对滞后的矛盾，管理机制不完善、外汇从业人员不稳定、知识法规培训弱化与外汇经营管理风险大等难点问题，基层外汇管理效能难以得到进一步的提升。本文结合实际，通过对外汇管理难点问题的分析和对外汇管理理念的现实审视，提出了基层外汇管理工作如何适应外汇体制改革，进一步完善基层外汇管理职能的若干建议。

当前外汇体制下基层外汇管理如何发挥最大效能

我国加入世贸组织以来，整体经济开放程度不断加深，本币与外币、内资与外资、贸易与金融、国民经济发展和国际收支的关系进一步紧密和复杂。近年来，美元的持续贬值、欧元区国家的增长压力和我国国际收支持续“双顺差”而日益累积的巨额外汇储备，不断引发人民币汇率争端和国际贸易摩擦，给中央银行货币政策实施和国家宏观调控增加了难度。而随着外汇体制的深化改革，金融产品不断创新，外汇管理政策调整幅度加大，进一步加大了中心支局履行职责的难度。为适应当前外汇体制改革的要求，保证外汇管理政策的落实，如何解决基层外汇管理效能低下问题，是我们必须解决好的重要课题。

一、外汇管理难点问题

1、基层外汇管理处于宏观经济和微观经济的交汇点，政策执行难度大。中国已连续多年保持国际贸易顺差，到2006年2月份中国外汇储备达到8536亿美元，一举取代了日本持续了近80个月世界第一外汇储备国的位置，巨大的外汇储备给我国货宏观经济调控带来较大的压力。宏观调控与微观搞活，往往在利益上是有冲突的。基层外汇管理工作要处理好执行宏观调控政策与支持地方经济发展的关系,处理好国际收支平衡、汇率稳定与当地政府、经济管理部门、企业、个人的关系，处理好防范金融风险与支持地方经济发展的关系具有相当难度。在对外开放经济全球化的形势下，经济活动的货币化、金融化、国际化的程度不断加深，对外经济交往日益频繁，国际间商品、服务和金融交易方式日趋复杂化，更是对基层外汇管理工作提出了更高的要求。

2、经济开放程度不断加深、金融产品不断创新、外汇管理政策调整不断加快，履行职责的难度大。目前，地方经济正实施项目带动战略，外向型经济快速发展；银行金融创新产品不断，汇率掉期、利率期权和个人外汇理财，以及电话银行、网上银行等电子交易渠道发展非常迅速。为了更好地实现管理目标，外汇管理政策不断地做出相应调整，基层外汇局对纷至沓来的公文应接不暇。由于缺乏科学完善的业务指引及对创新业务的风险点缺乏认识，基层外汇局对政策法规调整变化的跟进能力较弱。目前各外汇指定银行推出的各种个人外汇理财工具如“外汇宝”等，基层外汇管理局对这些理财工具的监管就存在着法规明显滞后；对新交易工具潜在风险重视不够；统计、监测体系不完善、相关措施不配套等等的问题。

3、管理机制不完善，外汇从业人员不稳定，知识法规培训弱化，外汇经营和管理风险大。⑴随着《行政许可法》贯彻实施，取消了外汇从业人员资格认证，企业、外汇指定银行和外汇局都在不同程度上弱化了对外汇从业人员的政策法规和外汇业务知识技能的培训工作，外汇业务经办人员普遍存在外汇知识储备不足、政策法规执行能力不强问题。⑵企业、外汇指定银行由于各种原因外汇从业人员频繁换岗，移交程序不规范，新接手经办人员业务不熟练，导致外汇业务经办中无知的违规行为增多。⑶人民银行人事改革和银监分设也造成外汇管理部门人员变动较大，新的管理人员在尚未接受到外汇专业知识和岗位培训的情况下直接上岗，形成了较大的管理风险。⑷基层外汇局工作任务重，地方政府干预较多，电子化程度不高，业务操作有一定的随意性，相互制约机制细化不足，人员紧，疲于应付日常工作，导致管理效能低。就以某基层外汇管理局为例，设置13个岗位，而人员编制才10人(包括3名正副科长)，对应上级外汇局3个处室，其中5人从事外汇管理工作不到3年，外汇专业本科毕业的人员1人，占比10%。人员编制的不足,使大部分工作人员身兼数职，疲于应付日常工作，导致“重业务，轻监管”的局面。而专业知识不足，又缺乏必要的上岗培训和日常的业务培训，使外汇管理人员在开展监管工作时由于对政策的理解不够深入透彻，感到十分吃力。⑸外汇行业是涉及国内和国外资金的行业，易于诱发风险和案件。

4、法规政策、管理方式和手段相对落后，适应涉外经济快速发展的需要的难度大。外汇管理部分条款可操作性差，事前预警和事后跟踪监管工作还很不完善，存在着过多的监管程序和环节。据我们调研，在银行结售汇管理上就存在三个突出问题：⑴结售汇市场准入明确性不足，实效性欠缺，基层外汇局审核把关有难度。目前，银行的业务经营范围和核发许可证由银监部门负责，而开办结售汇业务，则由外汇局负责，无形中形成多头管理问题。按照一般的理解银行获得外汇局审批同意开办结售汇业务后，就应该可以办理所有的结售汇业务。可是，实际上境内居民个人购汇业务和远期结售汇业务等都必须另行审核批准。目前银行分支机构结售汇市场准入，申请、审批层次多，周期长，成本高问题。⑵对银行结售汇业务的监管，除外汇局外还有银监局等管理部门，外汇局的市场准入与银监局对银行经营活动和风险状况监控结合的监管合力还须进一步协调明确。⑶以纸质凭证为依据的现行审核方式正受到电子商务等新型交易方式的冲击，加上一些管理规定不明确，真实性审核难度较大。

5、银行经营目标和代位监管的矛盾，引发守法义务与利益追求的两难问题。外汇局授权银行代为办理审核业务要求其经营行为合法合规，这与商业银行追求利润最大化的经营目标是不相一致的，利益和风险不相匹配的情况，导致银行执行外汇管理政策的执行效果大打折扣。近期对外汇指定银行结售汇业务检查，发现银行普遍存守法不严问题，表现在：⑴对管理政策把握不准，执行不严，不按规定留存相应单凭证，对1万美元以内的结汇没有留存有效身份证明复印件。⑵银行办理出口收汇结汇业务时，存在着银行使用的核销专用联格式及印模发生变动，在使用前未到外汇局办理变更备案；银行出具核销专用联时，要素不齐全、不规范、不准确，时有填写错误和漏盖业务章或业务员签章；为无核销单编号或者重复使用核销单编号的客户办理收汇和结汇，超过核销单金额办理收汇和结汇等问题。⑶国际收支统计申报和结售汇统计不准确，在办理国际收支申报和填报结售汇报表时存在较多的错报、漏报问题。某银行机构网点业务人员因对国际收支申报业务不熟悉，在为非居民办理现钞结汇时，没有按规定进行汇兑申报就达10笔之多。

6、外汇局自身部门之间、与相关部门未实现管理信息资源共享，影响监管合力效果。基层外汇管理局内部主要有3块岗位，国际收支岗、资本项目和外债岗、经常项目岗，各个岗位分工不同，监管服务的角度不同，所掌握的信息也不尽相同，目前各岗位还是相对独立，缺乏完全的信息交流。外汇管理工作范围不仅涉及银行、保险公司、证券公司等金融机构的外汇经营行为，同时包括对企业、个人的涉外资金往来行为的监督和管理，在业务上和商务、工商、国税、海关、财政、旅游、技术质量监督等政府职能部门的信息联系较为密切。但目前基层外汇局与相关职能部门之间相互获取管理信息，仍存在难度大、成本高、时间滞后的问题。

二、对外汇管理理念的审视

管理理念的正确与否对管理效能的高低有着深刻的影响力，如何实行有效的管理行为，切实解决外汇管理工作效能低下的问题,这是值得我们认真审视的现实问题。

１、树立持续、系统和趋前性的外汇管理理念。按照促进国际贸易的发展、维持国际收支平衡、增强政府对经济的调节能力、维护经济安全的原则，适时抓住本辖区外汇运行中的突出问题，灵活地采取有针对性的监管方式和手段，确保企业、银行、证券、保险外汇经营安全、竞争公平、政策一致，管理的效能自然就水到渠成 。

２、公正和效率是当今管理的主题及价值目标。管理的高效率应当建立在依法行政的基础上，应当恪守公正与效率兼顾的管理理念，不能以牺牲公正为代价版面地追求所谓的效率。有效管理不在多、不在滥，而在于公、在于适时、适度。适度管理不是弱化监管，而是强化监管，它体现在现场检查与非现场检查、定期与不定期检查、专项与全面检查等监管实现有机结合上。

３、依法行政是外汇管理的核心及关键，是外汇管理永恒的主题。对这一核心问题要全面准确的理解。要坚持客观、公正、有效的管理原则、严格按照有关法律、规章和业务操作规程进行管理。在行使管理职能时要注意严格执行实体法规和和严格遵循法律程序，注意提高管理过程的透明度，廉洁监管，尊重和保障被管理对象听证、复议等权利。

４、企业、银行内控机制的建立与完善是正确实施外汇管理的保证。要通过管理引导企业、银行形成责权分明的内部自律，形成有效的内控机制，确保企业、银行的稳健经营。同时，我们还要注意防范道德风险的发生，力促企业、银行经营活动与外汇管理政策目标相一致。

三、提升基层外汇管理工作效能的基本思路

以“三个代表”重要思想为指导，树立正确的外汇管理理念，运用马克思主义的立场、观点、方法去处理好基层外汇管理工作中的各种关系，以达到和实现维护国际收支平衡，促进经济全面协调，达到可持续发展的外汇管理目标。

1、以“三个代表”重要思想武装头脑，坚持把人民群众利益放在第一位，寓管理于服务之中。以广大人民群众的利益为标准，构建新的稳定安全的外汇管理机制，适时放松管制，让外汇在经济发展过程中发挥应有的重要作用，使资源得到更好的配置和使用。一是通过外汇局规范、优质外汇业务服务，引导企业、银行和居民自觉遵守外汇管理规定和要求；二是通过外汇局在外汇服务的过程中渗透管理意识，将服务与管理有机地结合起来，以用自身优势，帮助客户运用各种金融手段，优化外汇结构，防范和化解汇率、利率风险。寓管理于服务之中，要求我们牢记为人民服务宗旨，在国家外汇管理局的简称上，不再称“外管局”而称“外汇局”，积极推行服务承诺制度、政务公开等一系列强化服务措施，将管理职责和优质服务有效地结合在一起，使来外汇局办理业务的客户感受到一种和谐、温馨、亲善、愉悦的人文气氛，着力树立外汇管理局规范、廉洁、文明、高效的良好形象。

2、从整体上把握事物的联系，坚持处理好全局和局部的关系，支持地区经济协调发展。全国经济是一个有机整体，应当按照“全国一盘棋”的战略布局，充分发挥各个地区的优势，调动中央和地方两个积极性。优化投资环境，促进经济发展和防范外汇风险，始终是加强和改进外汇管理工作中的关键问题。积极探索运用法律和经济的手段监管外汇风险，优化投资环境，防止大起大落对经济社会的冲击。⑴改变“内紧外松”的管理理念，在中央宏观调控决策和部署下，积极配合地方经济发展规划，促进企业利用外资改组改造，通过完善管理提高利用外资质量。⑵改变“宽进严出”的资金管理模式，努力拓宽资金流出渠道。2006年7月1日国家外汇管理局调整部分境外投资外汇管理政策，取消对境外投资购汇额度的限制，以及项目批准前可支付相关前期费用的新规定，解决了企业境外投资融资、用汇难的实际问题，为帮助企业抓住机遇壮大自身发展，加快“走出去”的步伐，提供了新的政策支持，加快生产要素跨境流动,优化资源配置,促进了企业实施境外投资的积极性。⑶改变“重公轻私”的管理方式，加强对个人外汇收支的管理。2006年5月1日国家外汇管理局调整经常项目外汇管理政策，这次政策调整其中之一是放宽了境内居民个人购汇有关政策，对居民个人购汇进行年度总额管理，简化了购汇手续，更好地满足境内居民个人经常项目下的真实用汇需求。⑷全面、及时掌握辖区外汇经济发展情况，加强国家外汇政策的贯彻实施和调查分析；加强对辖区涉外企业和外汇指定银行的指导；加强基层外汇局自身服务功能；加强与政府有关经济管理部门、人行监管部门及银监、保监的协调合作，建立健全外汇监管数据库，形成外汇业务监管合力，营造和维护区域外汇运行的良好环境，防范外汇风险的发生。

3、办事情要善于抓住重点，依法履行外汇管理职责，增强外汇管理的有效性和公正性。围绕加强外汇管理，保持国际收支平衡，促进国民经济健康发展的要求，扎实做好依法行政这一基层外汇管理工作的重点工作。注意严格执行实体法规和严格遵循法定程序，提高监管过程的透明度，廉洁监管。完善国际收支统计监测和预警系统，疏堵并举，标本兼治，严厉打击外汇领域违法犯罪活动，整顿和规范辖区外汇市场秩序，加快建设辖区外汇市场信用体系。注重维护金融外汇的稳定，对宏观经济外汇形势的判断和关注重在对风险的事前防范，对事前的风险防范、事中的风险遏制和事后的风险处置都要建立相应的监测、预警、救助、退出系统。努力实现密集型、有序型和主动式的外汇管理工作机制，增强外汇管理的效能。

4、坚持唯物辩证法，加强间接监管，力促银行经营活动与外汇管理目标的相容。顺势而为，转变职能，充分认识和发挥间接监管的作用，在放松外汇管制，提高服务水平中，提升外汇管理效能。⑴严格外汇局自身的管理行为，按照《行政许可法》、《国家外汇管理局行政许可项目表》的规定，公示全部外汇管理行政许可项目、申请材料、办理时限，依法管理，不得在总局规定的范围之外，办理外汇管理行政许可项目。⑵强化银行责任，对于那些授权银行管理的业务，要明确规范业务操作，明确银行真实性审核要求。督促银行根据授权外汇业务管理政策、操作规程健全相应的业务制度，完善业务流程。在原有“银行外汇业务操作规程”的基础上，穿插授权外汇业务的有关政策规定和操作规程，包括政策规定限额、业务审核程序、审核单证资料等，切实加强内控管理。

5、一切从实际出发，把尊重客观规律和发挥主观能动性结合起来，完善基层外汇管理架构，加大政策法规的宣传和执法力度，切实强化企业和银行外汇业务内控机制。⑴更新管理理念，在监管上不拘泥于外汇局自身，而要充分协调商务、税务、海关、人行、银监等管理部门及会计师事务所等社会力量，结合诚信体系建设来合力监管。注意外汇管理政策与货币信贷政策、税收政策、招商引资环境建设等的结合。⑵加强外汇管理政策法规宣传和普及工作，通过各种有效途径让外汇从业人员切实了解与本职工作密切相关的管理政策和规定，及时为企业和银行提供政策、法律咨询和风险指导。⑶完善检查制度，实施非现场监管与专业化现场检查相结合,严肃查处外汇违规违法行为，督促企业和银行自觉遵守政策规定和制度，建立健全内控机制，积极与外汇局协调配合，依法经营。事前审批和直接管理减少后，基层外汇管理部门必须加强外汇检查工作，确保各项政策法规不折不扣地贯彻执行。新时期的外汇检查工作应有新的内涵与外延，现场检查要与日常业务相结合，与非现场监管相结合，与调研相结合，增进整体合力作用，不断提高外汇检查的针对性、及时性和有效性。

6、用发展的观点看问题，把做好基础工作与内控制度建设结合起来，加快外汇监管电子化建设，强化监管的时效性。进一步梳理、辨析各项业务的风险点，以风险控制为核心，完善基层外汇管理业务指引，建立健全各类规章制度、操作规程和考核制度，通过科学、合理的内控制度，引导和规范工作人员的工作行为，真正建立内控管理长效机制。确保每个工作人员、每个岗位都有章可循、有法可依；坚持岗位分工、互相制约、权力平衡，确保不同岗位之间、上下级之间权责分明、相互监督；坚持定期和不定期的自查自纠与交叉检查，防范行政风险。要进一步建立和完善外汇管理部门与银行之间的外汇数据信息化传输网络，整合银行结售汇管理系统与国际收支统计申报系统，发挥申报系统对银行结售汇业务的核查监测作用，实现各监管部门间的数据共享，强化外汇业务的非现场监管功能，逐步形成统一、规范、高效的外汇业务处理系统，提高外汇业务办理的效率和外汇服务水平，切实使外汇业务监管与银行业务发展相适应。

7、不断加强外汇管理能力建设，建立学习型队伍，实现管理设施的现代化。⑴落实科学发展观,以人为本，抓好人员的学习和培训工作，外汇局的政策法规培训与银行业务操作培训相辅相成。外汇业务培训要注重提高银行管理人员全面、系统和准确的理解和执行外汇政策法规能力。要引导外汇指定银行对外汇业务岗位人员政策法规培训与文化知识、专业知识培训和职业道德培养结合起来，并积极推行外汇指定银行外汇岗位人员考核评比制度和激励约束机制，建立岗位培训机制，切实解决外汇业务和法规知识培训弱化和外汇从业人员专业素质低的问题。⑵加快中心支局业务管理系统软件开发，强化外汇管理技术手段，强化外汇局与经济管理部门、银行和企业之间的管理网络通道建设，积极开展非现场网络报送管理和现场电子化监督管理，开展网上核销、网上申报业务，实现外汇管理工作人机的最佳结合，缩短非现场监管周期，为企业办理外汇业务提供新的渠道，提高外汇管理效率，实现外汇管理现代化。

8、理论联系实际，加强外汇管理前瞻性调研，提高调查研究的实际效果。解放思想、开动脑筋，从实际出发，勇于打破旧的条条框框和僵化的思维定式，特别是对工作中出现的新情况、新问题、新特点要及时进行研究，集中解决一些重点问题、难点问题、苗头问题，并通过归纳、总结、提炼，实现理论上创新、制度上创新、工作方法上创新，促使工作水平有实质性地提高。调查研究要紧紧围绕上级局的中心工作和促进资源型经济发展来开展，具体针对基层外汇管理工作的难点、企业出口换汇成本、外汇行政许可实施中的问题、出口企业领单异常问题、外汇领域反洗钱工作、居民个人外汇收支管理、银行结售汇业务管理、如何落实科学发展观提高外汇管理工作水平等问题开展调查研究，在反映问题的同时提出有针对性、可操作性强的外汇管理政策建议。

伴随着经济体制改革的深化和对外开放的进一步扩大，我国外汇管理体制改革也将不断深化，外汇管理部门也将继续以“三个代表”重要思想为指导，坚决贯彻党中央、国务院关于经济、金融工作的安排部署，适应加入世贸组织后的新形势，转换职能、简化手续、规范管理、提高效率，鼓励扩大出口、积极引进外资、支持国内企业“走出去”，促进国民经济健康发展；在保持汇率基本稳定的前提下，完善人民币汇率形成机制，稳步推进人民币资本项目可兑换，健全跨境资金流动的全程监管体系，切实防范短期资本流动冲击，维护国家经济安全。

参 考 文 献

吕进中，《中国外汇制度变迁》，中国金融出版社

肖新军，《落实科学发展观 做好基层外汇管理工作》，《中国外汇》2006.8