我国住宅金融问题研究

内 容 摘 要

福利分房的取消推动了我国住宅金融的发展，在发展的历程中，我国的住宅金融已凸现了许多问题。本文通过对我国目前的住宅金融问题进行分析，细述了主要存在的问题，包括现有的住房公积金制度发展相对不规范、住宅金融实施范围窄、金融体系存在监管漏洞、住宅抵押发展规模有限等问题，提出改革现行住房公积金制度，扩大商业性住宅金融，确立信用机制，完善风险管理体制，建立抵押与担保制度，进行金融创新，走住宅抵押贷款证券化之路的建议。

关键词：住宅金融 住房公积金 住宅抵押

我国住宅金融问题研究

取消福利分房的以前，中国似乎从来不存在住宅金融问题，因为那时候国内的住房市场只存在于很小的范围之中。1997年，国家断然取消福利分房，这一政策的执行促使我国的房地产业蓬勃发展起来，住宅金融也随之迅速发展起来。然而，目前我国的住宅金融还很不完善，仍存在许多问题，整个住宅金融体系亟待改善。本文试图通过对我国目前住宅金融现状、存在问题等的探讨，找到我国住宅金融的发展方向。

一、我国住宅金融现状

住宅金融，是指为住宅生产和消费而进行的筹资、融资、借贷和结算等金融活动的总称，是住宅业与金融业相结合而发展起来的一种金融制度。

中国的住宅金融起步较晚，不过目前已初步建立起具有中国特色的住宅金融体系，即以“住房公积金”为核心，以各大商业银行房地产信贷部为运行主体的住宅金融模式。这种住宅金融体系可以大致分为房地产开发金融和个人住宅金融两大块，前者为开发商、投资商、建筑商等住房建设者提供融资；后者则给居民个人购房提供金融支持。个人住宅金融大致可分为政策性住宅金融和商业性住宅金融两大类，前者俗称为“委托性”业务，以住房公积金的运作为核心；后者为“自营性”业务，以商业银行的个人住房抵押贷款为主要方式。本文论述主要围绕个人住宅金融问题展开。

相信不少人看过这个小故事：一位美国老太太到中国旅游，碰到一位中国老太太太，中国老太太高兴地告诉美国老太太：“今天我用攒了四十年的钱，买下了这套新房子！” 美国老太太也很高兴，她说“上个月我刚把我那住了四十年的房子供完”。

同样是买房子，两种截然不同的方式，反映了东西方人不同态度，也折射出两国住宅金融发展的快慢。毋宁置疑，中国的住宅金融还有很大的发展空间，福利房的消失、商品房的普及、政府的强力推进，我国的住宅金融正急速发展。

公积金制度，实际上是一种强制性储蓄制度，它是政府凭籍国家的权威和法规，强制要求将民众工资收入的一定比例定期存人指定金融机构或特设账户，专项用于人们住宅消费支出的一种住宅金融类型。它具有三大特征：一、资金来源稳定；二、资金存款期限长，一个人从参加工作到退休，期间要连续不断地缴存，这一特征有助于满足住宅生产与消费对资金的期限需求；三、筹资成本低，操作简便，有关金融机构可通过银行账目直接划转。1991年上海市在全国率先推出这一制度，后来又在全国迅速推广。实践表明，公积金制度对于汇聚和积累资金加快住宅建设，活跃住宅市场，帮助居民购房，是有较大的积极作用的，但也存在一些问题，需进一步改进和完善。

二、我国住宅金融发展过程中存在问题分析

目前我国的住宅金融体系还比较单一，住房公积金既是其核心也是其主要模式。由于目前存在的问题较多，我国的住宅金融不论在推广、还是运作都遭遇重重困难：商业银行的诸多遗留问题、金融的总体环境对住宅金融的有限支持、政策性的住宅金融——公积金制度的不规范、个人住宅抵押贷款发展缓慢，归结我国住宅金融在发展过程中主要存在三大问题：

（一）我国住房公积金制度发展相对不规范

1、公积金缴交者与管理者的关系不明确。一些地区的住房委员会制度没有真正建立，“房委会决策”流于形式。公积金管理中心是在地方政府监督下的独立的事业单位，不少公积金管理中心在人员构成、业务费用方面与行政部门连为一体，实际上是“两块牌子，一套班子”，至今仍未按照规定实行独立的财务管理。有些地方的公积金管理中心还存在着和地方政府的住宅管理部门、住宅委员会等行政部门共同编制财务报表的情况。这使得公积金管理中心自身的资产负债管理变得模糊不清。

2、住房公积金管理机构设置不规范，住房公积金管理中心不能真正作为“不以赢利为目的的独立的事业单位”运行。公积金管理中心作为运作公积金的主体被有关规定定义为“具有一定行政管理职能的，不以盈利为目的，实行独立核算的事业法人。”但在实践中，管理中心“吸放存贷”的运作方式，更象一家金融机构而非行政部门。更为重要的是当前缴交者和管理者之间的这种事实上的金融关系，未明确。若是信托关系，则缴交者应有对资金运作的监督权；若是债务关系，则有选择利率和债务人的权利。而且，缴交者对管理者无法行使有法律保障的任何权利。另一方面，一些单位欠缴、挪用公积金的现象也时有发生，但职工却没有民事诉讼权，公积金管理中心也没有行政处罚权。而且，随着时间的推移，住房公积金的规模越来越大，对于管理的专业化、规范化的要求越来越高。

3、我国住房公积金未建立有效保值增值体制，公积金的管理存在风险隐患。目前我国的住房公积金虽然不以盈利为目的，但在通货膨胀日益成为一种常态经济现象的市场背景下，大项资金的保值增值是一个不容回避的课题，尤其是对于职工退休前要不断地缴交，从而跨时很长的住房公积金来说，更显突出。否则，房价在涨，公积金却连保值也谈不上，那无疑会损害缴交者的积极性，也会损害住房公积金本身的功能。我国明令住房公积金须专款专用，如果公积金能真正充分利用，贷给需要购房的中低收入人群，那确能体现其价值，但在前几年住房公积金被挪用到项目建设的比比皆是，逾期的项目贷款和单位贷款还有不少没收回的。

4、住房公积金的覆盖率还不高，缴交率也过低

目前，全国各地都有相当一部分职工还没有纳入住房公积金制度，没有完全达到这项制度建立的要求。到2003年底，我国仍有近40%在岗职工仍未建立住房公积金。在相当多的地区，住房公积金还仍然局限于国有单位之内，占职工总数更大份额的非国有单位职工尚未进入这一制度，这无疑会影响住房公积金在我国住宅金融体制中发挥更大的作用。

1994年国发（43）号文规定单位和个人住房公积金的缴交率，分别掌握在职工工资总额的5％，但在实践中，有的地方还不到5％，上海市从1997年7月开始将个人的缴交比率提高到6％，单位的缴交比率最高可至9％。但对于现实的房价来说，这一缴交率是低的。有人曾经测算，一个中等收入水平的上海职工按6％的缴交率，需45—50年才能购买一套平价房。相对于住宅的大量、急迫需求而言，公积金购房虽有一定作用，但毕竟是远远不够的。2004年，北京市单位住房公积金缴存比例有所调整，从7月1日起，缴存上限从880元上升到1202元，企业年缴存比例为8%，而有条件的企业缴存比例可为10%。虽然有所调整，但对于目前我国个人购房的资金缺口，仍是远远不够的；而比之其他实施住房公积金的国家，更是远远不及。新加坡的雇员（个人）公积金缴交率近些年大致维持在16％—25％，与雇主（公司）的缴交率相加，则达到40％—50％。令人奇怪的是，我国目前住房公积金实施上限这一限制，主要目的是为了防止个人逃避缴交个人所得税。

5、住房公积金运作效果不佳

（1）公积金贷款使用率偏低。据建设部有关人士介绍，目前全国累计归集住房公积金4766亿元，累计发放住房公积金个人贷款1889亿元，个人贷款余额1278亿元。个人住房贷款发放余额仅占归集余额的39%。只有上海、北京、天津、重庆等9个省、自治区和直辖市的住房公积金使用率超过60%，大部分地区住房公积金的使用率仅在20%—35%之间。其中，吉林、海南、青海、西藏的使用率更是低于5%，个别地区住房公积金管理中心甚至坐吃利差，住房公积金使用率低于5%，失去了建立住房公积金制度的意义。

（2）住房公积金投向不合理。尽管国家明令住房公积金只能专款专用，但不少地区还是抵抗不了金钱的诱惑，违反国家规定，把住房公积金大量用于城市建设，甚至挪用到与住宅无关的项目上，还有一些地区的公积金管理机构违规通过委托机构购买国债，并且对公积金贷款监管不力，导致出现公积金贷款风险。

（3）真正用于中低收入家庭租房、购房的贷款比重低，向中低收入家庭发放的长期贷款更是少之又少。建设部与中国社科院经济研究所联合展开的一项针对住房公积金个人贷款的调查显示，在北京，使用公积金贷款的居民中，高收人者（人均年收入24000元以上）占40%，中等偏上收入者（人均年收入12000元）占34%，中等偏下和低收入者（人均年收入6000元至8000元）占26%。对此，建设部政策研究中心副主任秦虹总结道：“显然，公积金存在着‘穷帮富’的问题。”主持调查的中国社科院经济研究所汪利娜分析说，大部分公积金存款者可能在相当长的时期甚至是一辈子，都不会向公积金要求贷款，这些人“低存”损失的资金收益，通过“低贷”转移给了那些使用了超过自己存款额的贷款者。

5、住房公积金管理透明度低，缺乏监督约束机制

这主要表现在两个方面：一方面，公积金管理中心与委托发放公积金贷款的银行职责不明，双方的权利和义务划分不清，容易造成资金沉淀现象，而委托银行经常将这些沉淀资金用于弥补自身的资金缺口，造成资金损失。另一方面，许多城市的住房公积金管理中心从未向外界公布过公积金的归集和使用情况，公积金“暗箱操作”现象时有发生。这要求住房公积金的归集、使用和管理等工作必须纳入法制轨道，建立起透明度较高的运营管理机制和有效的监督约束机制。建设部、财政部、中国人民银行和中国银监会日前联合印发的《住房公积金行政监督办法》指出，我国将首次建立住房公积金通报制度。此项举措将会十分有利于我国实施住房公积金透明化管理。

（二）目前我国住宅金融实施范围窄，同时存在监管漏洞

1、目前我国住宅金融实施范围十分有限

（1）贷款条件偏严

1997年国务院发布的《个人住房担保贷款管理试行办法》中规定，符合下列条件方可向银行申请个人住宅抵押贷款：（1）有城镇常住户口或具有合法的住留身份；（2）有稳定的职业和收入，信用好、有偿还能力；（3）有购房合同；（4）在银行存款或交纳住宅公积金存款的，存款额占购房款的比例不得低于30%；（5）有贷款银行认可的资产作为抵押或质押，或有足够代偿能力的单位或个人作为偿还贷款本息并承担连带责任的保证人等。这些条件对工薪阶层中的中低收入家庭而言是很难具备的，而这些人又是少房户、危房户和特困户。

（2）贷款利率刚性偏大

目前，各银行规定的住宅抵押贷款利率都很低，一般仅相当于一年期流动资金贷款利率，甚至低于一年期流动资金贷款利率。2002年以来，中国人民银行宣布降低金融机构人民币存贷款利率，个人住宅贷款利率相应下调，五年期以内由现行的5.31%降为4.77%，五年以上由现行的5.58%降为5.04%。不仅如此，我国住宅抵押贷款一般都采取固定利率，除非政府统一调整利率，一般不能变动。按照有关规定，自营性住宅抵押贷款利率按法定贷款利率减档执行；期限在10年以上的，在3—5年（含5年）法定贷款利率基础上适当上浮，上浮幅度最高不超过5%。由于住宅贷款的期限较长，而在这一时期中，市场利率可能发生较大的变化，实行如此僵硬的贷款利率，或者会使得借款人因市场利率下调而承受较高的成本，或者使贷款银行因市场利率走低而蒙受利率损失。无论发生何种情况，对于我国个人住宅抵押贷款的发展都是不利的。从目前的实际情况看，贷款利率水平低且固定不变，住宅抵押贷款又属于零售性贷款，成本相对较高，显然银行不可能像发展其他资产业务那样尽力发展住宅抵押贷款。

（3）还款方式单一

目前，我国各银行的个人住宅抵押贷款偿还方式基本都是等额偿还方式，几乎没有采取递增偿还方式、递减偿还方式以及其他类型的偿还方式。虽然2000年7月中国建设银行和中国工商银行在上海、厦门及广东推出住房贷款“零首付”业务，但不到一年就由于风险较大而遭中国人民银行禁止。还款方式单一，使得我国住宅抵押贷款难以适应多变的形势和借贷多方多需求而获得大规模发展的条件。例如，在申请个人住宅抵押贷款的各年龄组中，年轻居民属于贷款需求最大的一群，然而他们的收入特点是当前收入一般较低，但未来收入将呈递增之势。因而对于这一群体的住宅抵押贷款，采取递增偿还方式比较合适。同理，以中年居民来说，比较适宜的是递减偿还方式。显然，目前采用单一的等额偿还方式，势必将许多潜在的借款人排斥在市场之外。

2、住宅金融监管存在巨大漏洞

2004年3月28日《南方都市报》大篇幅刊载了广州市番禺区一余姓小姐遭遇假按揭事件，事件简要叙述如下：今年2月，余小姐得到来自某银行职员的电话，称余在买下某楼盘的房产同时在该行做了按揭贷款，要找她核对资料，事实上，余小姐根本不曾购过此房产。经再三查证，余小姐才发现“自己不仅买了房，还在银行开了一个账号，用以每月向银行付供楼款”，她苦笑曰“惊奇得透不过气来，一不小心居然成了业主！”原来，余小姐的身份资料被人盗用，然而，最令人称奇的是，此案中银行居然在当事人从未到场、毫不知情，也没有见到身份证原件的情况下，将从抵押合同到开设账号的一切手续办理妥当。

出现这样的问题，可解释为房地产信贷规模大、回报丰厚，开发商早期资金不足挖空心思假按揭．．．．．．但归根结底就是银行的监管存在巨大的漏洞。

假按揭在房地产业与银行业中十分常见，原因在于开发商早期资金不足，而国家规定开发商自有资金需占30%。开发商便假以业主买楼的名义向银行申请按揭贷款，等楼房建成后真正找到买主时再转成买主真按揭。这一住宅金融问题包含了个人住宅金融和房地产开发金融，银行作为资金的供给者，对保证资金的安全负有不可推卸的责任。但很可惜的是，在这急功近利的社会里，各银行还是在“竞争”中暴露了自己的弱点，令监管未能落到实处。

（三）住宅抵押贷款受银行资产负债比例管理制约，其发展规模有限

自80年代末建设银行率先在全国开办个人住宅抵押贷款业务以来，其发展虽呈增长态势，但总体上看，尚处于起步阶段。该业务占银行贷款业务的比例很小。制约住宅抵押贷款迅速发展的因素是多方面的，譬如，房价依然偏高；以往的房改力度不够，从而弱化了人们的购房意愿；我国居民还不太愿意“负债消费”的消费习惯；首期付款过高，等等。这些问题随着改革的深入和市场经济的发展都可以得到缓解或解决。

制约我国住宅抵押贷款迅速发展的还有更重要的金融方面的原因。首先，住宅抵押贷款的特点是期限长、回收慢。银行从防范风险和保持资产流动的角度考虑，当然会严格控制长期贷款（住宅抵押贷款）的规模。其次，由于我国银行信贷资金主要来源于居民储蓄和企业存款，银行稳定的长期资金来源较少，住宅抵押贷款属于长期资产运用，要受到银行资产负债比例管理的制约，其发展规模自然有限。再次，目前的抵押贷款尚未实现流通，银行不能通过出售或抵押自己的贷款资产（债权）获得现金流量。这样，住宅抵押贷款必然挤占银行资金。另一方面，由于房产二、三级市场不发达，住宅抵押贷款的借款人出现信用或支付危机时，银行很难处理抵押资产进而收回信贷资金。

另外，在我国，住宅抵押贷款二级市场尚属空白，直接制约了一级市场的发育。住宅抵押贷款二级市场是住宅抵押贷款债权形成后，转移、流通这些已形成的抵押贷款债权的市场。通过住宅抵押贷款二级市场，住宅金融机构能将拥有贷款债权的信用风险、流动性风险、购买力风险、抵押物风险以及利率风险、市场风险、政策风险与法律风险等转移出去，贷款人就可以向中低收入家庭发放比较优惠的住房贷款，扩大一级市场，从而可以获得比较稳定的盈利，住宅抵押贷款一级市场上金融机构之间的竞争就会更加激烈，势必使得金融机构放宽贷款条件，提高贷款额度，延长贷款偿还期，降低贷款利率，改善贷款服务，从而促进住宅金融机构提高经营管理水平。但目前我国住宅抵押贷款二级市场的作用没有得到应有的重视，其发展受到诸多限制。

三、解决现存住宅金融问题，合理选择我国住宅金融的发展方向

总结了我国目前金融问题，就要有相应的对策去一一解决这些问题，解决的头一个问题自然是住房公积问题。

（一）改革现行住房公积金制度

只有了明确设立住房公积金的目的，不是为了盈利，而是为了解决职工住房问题，才谈得上对现行的住房公积金制度进行改革。

调整公积金管理机构。由于各地的经济状况也有所不同，应实施区域差别式的公积金管理。同时管理机构不宜过于细化，以市为单位，每个市设立一所也是唯一一所公积金管理中心。各地管理中心根据国家公积金管理的规定制定符合自己地方情况的管理制度。各地管理中心均有责任健全本地中心的决策体制、强化监督工作、规范发展业务。

为住房公积金建立有效保值增值体制，最有效的方法是大力提高住房公积金的个人住房贷款比例。只钱全都用在正途上，既可解决部分职工住房问题，又不必担忧公积金挪用，一举两得。

国家应强制各地公积金管理中心推广住房公积金，让更多的人缴交住房公积金。调整对住房公积金的缴交比率，借鉴累进个人所得税率的做法，即将月收入超过一定水平的个人公积金缴交率调高。引进新加坡的方法：公积金缴交率随经济发展、居民收入水平的变化而经常调整，在经济发展和居民收入增长较好时，提高公积金缴交率；反之，则适当降低缴交率。

单凭改革公积金制度，还是无法解决“穷帮富”问题，需要政府保障体系的指引。

（二）扩大商业性住宅金融，确立信用机制，完善风险管理体制

住房公积金制度作为政策性住宅金融，还是不如商业性住宅金融灵活。

为了防范金融风险，目前国内的个人住房贷款条件都定得过高，所面对的只是中高收入人群，这绝对限制了商业住宅金融的发展。当务之急，我们要学习美国这些发达国家，建立起完整的信用机制，确保在每一笔贷款前能真正评估到受款人的信用，以尽可能扩大贷款范围，提高贷款额度，延长贷款期限，降低首付款比例。

对贷款实施浮动利率，既可在贷款时确定的更合时宜的利率，又可防止通货膨胀或紧缩给银行或贷款人的损失。

实施项目风险管理，建立一套科学的风险评估体系，对每个项目进行系统的风险定位。

（三）建立抵押与担保制度，进行金融创新，走住宅抵押贷款证券化之路

建立专门的房地产抵押和担保制度，规定信用级别高者可为信用级别低者担保，确保中低收入者可通过他人的担保获得更高额的贷款。

我国目前住宅抵押贷款规模还不大，主要集中在几大城市，可考虑先在北京、上海、广州指定银行或新组建专业金融机构，发行住宅债券，再以所筹资金开展住宅抵押贷款。为了保证住宅抵押贷款债券的发行成功和二级市场的流动性，可以组建、设立若干住宅投资基金或房地产投资基金，向社会发行受益凭证，筹得社会闲散资金，专门用于投资住宅抵押贷款债券。为了适应组合投资的需要，这类基金也可通过相关章程规定以一定比例的资金投资于国债或股票一级市场。

总的来说，我国住宅金融存在住房公积金制度发展相对不规范、住宅金融实施范围窄、金融体系存在监管漏洞、住宅抵押发展规模有限等问题，解决这一系列问题的关键在于对现存的有关住宅金融制度进行有效的改革，建立信用制度，走住宅抵押贷款及其证券化之路。

资 料 来 源

一、《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》，中华人民共和国国务院令（第350号），2002年3月24日

二、《住房公积金行政监督办法》（建金管[2004]34），2004年5月1日起实施

三、尹艳丽编《公积金管理中心要变住宅银行 但还是“穷帮富”》，《新京报》，2003年12月

四、文芬编《身份证长脚自己会买房？》，《南方都市报》2004年3月18日

五、董时红著《住宅金融 在借鉴中破题》，《经济参考报》，2004年1月14日