我国农村信用社改革历程中存在的问题及对策研究

一、我国农村信用社的发展历程

二、我国农村信用社发展中存在的问题

三、问题原因探析

四、农村信用社第一次改革的主要成效

五、新一轮改革思路探析

内 容 摘 要

农村信用社作为主要服务“三农”的社区性地方金融机构，多年来在改革体制、改善管理、改进服务等方面取得了一定成效，但仍然存在着一些制约因素，严重影响到农村信用社服务三农作用的发挥，大大阻碍了农村经济的发展和社会主义新农村建设。本文对农村信用社50多年的发展历程进行了概述，对我国农村信用社发展中存在的产权关系不明晰、法人治理结构不合理、经营机制不灵活、管理体制不确定、历史包袱不消化等主要问题进行了原因探析，总结了2003年开始的深化农村信用社改革取得的突破性进展和明显的阶段性成效，指出了新一轮改革中滋生和放大了一些新问题，对农村信用社新一轮改革思路进行了探析，提出了再次注资、对资格股进行改造、 省联社职能改革转换、引入“并购”改革新路径、堵塞风险漏洞、建立风险分担机制等改革思路。

我国农村信用社改革历程中存在的问题及对策研究

我国的农村信用社是由辖区内农户、个体工商户和中小企业入股组成的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。长期以来，农村信用社以服务“三农”为己任，在支持农业、农民和农村经济发展中发挥了重要作用。近年来，随着我国金融体制改革的深入，商业银行大量撤出在农村的金融机构，农村信用社为“三农”服务的任务更加艰巨，作用更加凸显。农村信用社作为主要服务“三农”的社区性地方金融机构，多年来尽管在改革体制、改善管理、改进服务等方面取得了一定成效，但仍然存在着一些制约因素，严重影响到农村信用社服务三农作用的发挥，大大阻碍了农村经济的发展和社会主义新农村建设。农村信用社改革已成为农村金融改革的重中之重。

一、我国农村信用社的发展历程

我国农村信用社经过50多年的风雨历程，得到了长足的发展，并已成为农村金融的主力军，在为农村、农业、农户的金融服务中发挥着其他金融机构不可替代的重要作用。

我国农村信用社发展大致经历了四个阶段：一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959年），这一阶段基本保持了合作制的性质；二是反复和停滞阶段（1959-1980年），农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道；三是农行代管阶段（1980-1996年），信用社归农行管理，两套编制，两本账薄。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制；四是1996年至今。1996年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织，并由中国人民银行对其进行监督和管理。之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。

二、我国农村信用社发展中存在的问题

（一）产权关系不明晰

无论是从产权结构还是从法人财产权的角度来看，信用社的产权关系都是残缺和模糊的。产权不明晰，权责就无法对应，在管理制度安排和组织运营上就会产生问题，“由谁出资，由谁管理，出了问题由谁负责”的问题也就无法彻底解决。产权的这一系列问题已经成为农村信用社在发展道路上的严重阻碍，成为制约农村信用社发展的一个核心问题。

（二）法人治理结构不合理

由于农信社的法人治理结构是在原有法人治理结构基础上进行改造完成的，不是一种彻底的产权明晰重组过程，因而无法克服所有权主体现实缺位、权力约束机制难以保障、民主管理不到位、激励不兼容和信息双向传播不对称等矛盾。现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。

（三）经营机制不灵活

由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。

（四）管理体制不确定

经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，实行的“省联社—地（市）设办公室（办事处）—县联社(农村合作银行)—乡镇信用社”管理模式，完全模仿全国性商业银行的上下级行之间的管理方式，和以前模式相比“换汤不换药”，仍未能解决多年存在的“行政干预”和“管理越位”问题。

（五）历史包袱不消化

影响农村信用社发展的历史包袱重、政策环境欠佳是信用社经营发展的一道难题，农村信用社的“弱势”地位短期内难以从根本上改变，历史包袱短期内难以彻底化解，主要包括大量沉积资金、历年挂亏、人员素质不高、难以变现抵贷资金等等。

三、问题原因探析

（一）产权制度的缺陷

农村信用社产权制度的弊端是造成我国农村信用社存在诸多问题和影响我国农村信用社健康运行的最重要和最根本的因素。产权制度的缺陷决定了信用社缺乏从内部治理结构的愿望和动力。我国农村信用社产权制度缺陷主要表现在四个方面：

一是产权结构过于分散，产权主体被架空。农业产业的弱质性导致农村信用社社员大多都是经济收入微薄的个体农民，入股金额低、社员人数多和股权分散是农村信用社产权结构的突出特点。这种产权结构决定了社员监督信用社管理的成本十分高昂，收益相对成本而言不具激励作用，导致作为主要所有者的社员缺乏监督、管理信用社的积极性。

二是公积金制度产生的集体产权界定不明晰。随着公积金的逐年提取，历年积累的集体财产占绝大部分，这部分集体财产不能分割，归属不清，在实践中，一般划归各级政府所有，各级政府成了最大的股东。

三是股金异化为“准存款”，实则剥夺了社员股权。根据合作制原则规定，社员入股自愿，退股自由，社员没有退股的约束。这种缺乏扩张性的自身缺陷造成了农村信用社为了扩大股本规模，普遍以“保息分红”的承诺吸引社员入股，导致股金化为“准存款”。

四是股金功能缺失，丧失产权激励约束机制。根据“利益共享、风险共担”的原则，信用社股金的主要功能是弥补亏损，防范经营风险。但目前我国农村信用社的股金由于信用社制度的软约束，从未用于弥补亏损，甚至还可以得到利息收入。

（二）行政的过度干预

行政过度、直接的干预信用社的经营和内部治理将严重影响信用社的可持续健康发展，造成一系列的难以克服的问题，而且容易造成信用社制度软约束和制度变异。与农业银行脱钩后，受县级联社以及后来的省级联社的领导再到当地政府的全权负责，信用社的经营管理、业绩考核和领导任命都跟地方政府有着千丝万缕的关系，是造成治理结构不健全的一个重要因素。

（三）信用机制的缺失

 维系农村信贷资金借贷链条上的信用环节薄弱，从而导致农村信用社许多信贷投入缺乏效益和安全的保障。目前，农村信用缺失主要体现在三个方面：一是道德信用缺失，主要指农村借贷主体的农户和中小企业的信用意识欠缺。二是经济信用缺失，主要是指由农业生产风险高、效益低所引致的贷款农户和企业维持贷款信用的经济基础十分薄弱。三是农村信用担保缺失，农村贷款担保的实施成本、法制环境等因素造成农村信用担保发展欠缺和滞后，影响了农村信用社信贷规模的扩张和服务三农的主力军作用。

四、农村信用社第一次改革的主要成效

2003年开始的深化农村信用社改革试点是我国金融改革中首次将我国企业改革的成功经验引入到金融改革中，即将改革的推动权从中央下放到地方，将改制引入到金融机构中。改革方式的创新对我国未来农村金融改革和发展具有重大的历史意义，新一轮改革使农村信用社呈现出前所未有的生机和活力，农村信用社改革取得了突破性进展和明显的阶段性成效，突出表现在以下几个方面：

（一）各项扶持政策得以落实，历史包袱得到有效化解

为了化解农村信用社的历史包袱，保障改革试点工作的顺利进行，国家相继出台了财政补贴、税收优惠和央行资金扶持等一系列政策，使得农村信用社可以公平地与其他金融机构展开竞争。减负后的农村信用社的市场价值也开始显现出来，不良贷款率大幅下降。2007年末按四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款比例为9.3%，与2002年末相比下降了约28个百分点。信贷资产质量得到明显的改善。

（二）资本实力进一步增强，抗风险能力不断提高

农村信用社通过增资扩股、落实国家资金扶持政策（中央银行专项票据）、清收陈欠贷款、核销呆账等措施，夯实基础，充实家底，壮大了资金实力，提高了抗御风险能力。不仅如此，更为本质的意义在于，表面看似“输血”的扩股其实质为农村信用社改善自身造血功能创造了条件。2005年6月末全国农村信用社资本净额达1038.18亿元，资本充足率快速提高，从两年前的-8.45%提高到5.89%。截至2007年3月末，全国农村信用社的资本充足率显著提高，达到了8.2%。总体抗风险能力有了质的变化。

（三）农村信用社经营状况和盈利水平得到显著改善

根据2002年末的监管数据，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本净额-1217.2亿元，连金融机构存在的起码条件都不具备。2004年度全国农村信用社（包括农村商业银行、农村合作银行）全行业首次实现了年度统算盈余，盈余金额达104.62亿元，其中，有26245家农村信用社实现盈余，盈余面为81%，自2004年以来，全国农村信用社连续三年实现盈利，2007年又盈利440亿元，从而改变了农村信用社过去一直以来的亏损局面，从严重的资不抵债到资能抵债。

（四）农村信用社资产规模不断扩大，支农功能明显增强

改革后，农村信用社存、贷款的总量有较大幅度的增长，支持“三农”服务功能有所增强。2007年年末，全国农村信用社各项存款余额4.6万亿元，比1996年年末增加3.72万亿元；各项贷款余额3.14万亿元，比1996年年末增加2.51万亿元，其中农业贷款余额1.4万亿元，比1996年年末增加1.25万亿元，农业贷款比重由2002年末的40%提高到46%。支农力度明显加大，农民贷款难问题得到初步缓解，农村信用社在县域经济和地方经济发展中的作用越来越突出，进一步发挥了农村金融主力军的作用。

五、农村信用社新一轮改革思路探析

但改革并没有解决所有历史问题，同时又滋生和放大了一些新问题，包括省联社政企职能不分，股权关系及责任归属实质上仍然错乱不清，产权改革与治理结构割裂等，农村信用社以明晰产权、完善股权结构、提升管制治理为核心的再造之途势在必行。

（一）再次注资

人民银行花钱买机制只是消化了农信社50%的不良贷款，对于剩余的包袱，农信社主要通过清收、赢利化解和争取政府支持化解。不过，靠政府清收的毕竟只是少部分，更多不良贷款的消化还要靠合作金融机构自身消化。如今农信社虽经票据置换，但包袱仍然沉重的另一个重要原因是，当年信用社根本没有想到中央会买单，因此一些信用社没有真实的反映资产状况。当时上报不良数据是按照四级分类，后来信用社完全按照五级分类，这样又有一部分不良贷款暴露出来。

除了未消化不良贷款外，全国农村中小金融机构的历史挂帐亏损还有637亿元。有相当部分农村信用社仍没有摆脱历史包袱困扰，发展困难。因此不论是从巩固改革成果的角度，还是从支持“三农”发展的角度，对这些机构再给予适当的政策扶持，扶上马再送一程，是非常必要的。

化解历史包袱可以有两种方案选择，一是延续2003年国发15号文件精神，对按原有资金政策应支持而未支持的部分予以追加支持，主要是对隐性不良和历年挂账亏损部分按一定比例给予消化；二是集中解决中西部地区、粮食主产区以及国定贫困县农村信用社的历史包袱问题，加大对这些地区农业和粮食生产的金融支持力度。

（二）对资格股进行改造

农信社治理机制转变难点就在于内部人控制，而目前其依然很严重，根源就是产权制度改革并没有达到预期的效果，大量小散资格股的存在，是农村合作金融机构内部人控制严重的原因之一。

股份合作制原则下资格股和投资股的制度安排，导致了股金分散不稳定，实际上社员股东在信用社只是名义资本，追求融资便利和贷款最大化，资格股股东关心的不是信用社的经营，而是是否从信用社取得贷款。且社员的权利和责任严重不对称，事实上无法对信用社的经营管理负责。加之大量原始股金认定难、归属难，以及对历史形成的亏损和不良资产缺乏消化措施，也没有进行真正意义的清产核资，很难做到产权明晰。小股东对信用社没有话语权，内部人控制的局面就很难改变。

大量资格股的存在使法人治理机制缺乏原动力。县级联社的三会一层的组织架构已经建立，但权责边际不清晰，社员大会、理事会、监事会的治理机制没有发生作用。理事会和经营层“有权利而无责任”，而数以万计的社员则没有真正的表决权和否决权。因而在出资人和经营层之间的一系列委托代理关系难以形成，法人治理结构存在严重缺陷，资格股对产权制度改革已形成严重制约。

农信社下一步股权改革应在股权优化上做好安排。比如，投资者可以在不持有资格股的情况下直接持有投资股，资格股和投资股在信用社的将享有同等权利，在决定权上，资格股将是一人一票，而投资股是一股一票。资格股的分红也将原则上低于投资股的分红比例。同时，要通过合理的股权转换操作模式，引导社员将资格股转化为投资股。资格股和投资股按照1：1的比率执行，对于不愿意转换股权的社员可以协议转让、退出股、或者由农村合作金融机构回购。对于增资扩股，自然人持股超过合作金融机构60%，原则上不再增加自然人股东，而引进战略投资者的持股比例则不少于5%，通过自然人持股上限限定解决股权分散的景况。

（三） 省联社从“改革”到“职能转换”

在当年的改革方案中，相关部门将信用社的管理职能交给了地方政府，地方政府则是组建省信用联社来行使管理权，不过，省联社却是由县法人出资组建，这种“倒三角”的管理体制已经成为信用社改革的制约。

在下一轮的改革中，省联社改革最重要的是应该在行业管理、指导功能、协调功能、服务职能等多方面进行规范，逐步从管理向服务转变，比如，制定辖区内机构业务经营、内部控制、财务会计等制度，并可分类制定大额投资、大额固定资产等制度，尽量少做越位的事情。具体可通过组建金融服务公司、联合银行、金融控股公司、农村商业银行等模式来维持稳定、逐步规范。重庆农村商业银行、宁夏黄河农村商业银行的组建模式已对省联社改革进行了有益的探索。

（四）引入“并购”的改革新路径

要解决数量庞大农信社的有效组织与管理，信用社改革还可引进兼并、收购等新措施、通过市场化手段处置农村合作金融机构不良资产和历史包袱，改善经营状况，促使资本充足率等达到监管要求。

在信用社再造过程中，通过并购方式，实现跨区作业，既增强自身实力，亦可帮助困难化解一些信用社化解风险，摆脱历史包袱，也能通过并购、重组增强资本实力、提高支农能力，引进、创新业务品种，增加服务的手段，拓展服务的深度和广度，切实提高服务三农的水平。并可通过此举改善股权结构，提高法人持股比例，切实解决股权分散、结构不合理和股金不稳定的问题。先期，江苏已经有兼并、收购信用社的成功尝试，浙江宁波鄞州农村合作银行收购了安徽一家农村合作银行的股权，张家港农商行收购安徽休宁农村合作银行20%的股权，成为其第一大股东，成功实现了另类跨区经营。

（五）堵塞风险漏洞

信用社在改革以来，风险控制虽有所提高，不过，大案、要案仍时有发生。2008年，农村合作金融机构发生各类案件208件，涉及金额7.1亿元，其中百万元以上的案件67个，涉及金额6.4亿元。反映出部分机构在内部管理、制度建设存在比较大的缺陷，也反映出一些机构在公司治理、组织架构、业务流程、风险管理等方面存在多方面深层次的问题。

在改革的进程中，信用社始终要加强风险管理与控制，从风险控制环境、风险控制组织架构、授权管理、授信管理控制、合规管理控制、会计控制、内部审计控制等方面进行强化，引进全面风险管理体系。重点是加强授权监控，比如基本授权实行逐级授权，理事会对理事长授权，理事长对主任授权，主任对副主任、职能部门、各分支机构授权。副主任和分支机构副主任则原则上不再转授权。农村信用社则根据被授权人的经营管理水平、资产负债规模、资产质量和人员素质、业绩、风险控制能力、当地投资环境等条件和变化因素，定期对被授权人进行评价，并根据评价结果实施。内部稽核审计是及时发现风险漏洞、防范和化解农村信用社经营风险的重要措施。要建立下查一级的稽核管理体制，不定期的对各级财务活动、操作流程、内部控制、风险控制过程进行监控。并根据需要，结合序时稽核、专项稽核情况出具全面稽核报告，对内部控制做出评价，指出内部控制的缺陷，提出意见、建议，处理违规行为。还采取移位稽核等新方法，发现重大风险、重大违规和案件线索。

（六）建立风险分担机制

无论是信用社还是改制后的农村商业银行，服务三农依然是第一使命。不过，众所周知，农业贷款相对风险比较高。现在信用社在很多地方都是“唯一留守者”，而担当“唯一留守者”则需要成本。在一定程度上，农信社的网点是在行使社会责任，但谁为社会责任的成本买单呢？

要解决农村信用社社会责任、经营成本、机制风险等客观困难，关键是要建立一个长效机制。一是减税，建议涉农贷款的营业税收、所得税都减免，二是给予补贴，对于发放涉农贷款的机构给予奖励；三是建立农业贷款分担机制。可由地方政府立担保基金，按照“政府主导、市场运作、社会参与、服务农业”的原则，优先为重点农业产业、特色优势种植业的农业企业、农民专业合作组织和种养大户提供担保服务，鼓励信用社发放大额贷款，也可引进商业保险机构等等。四推进农村信用体系建设以及农业风险分担和补偿机制建设，出台鼓励金融机构支持县域经济的货币、财政政策激励措施，改善县域金融生态环境，为金融机构支持县域经济发展创造必要条件。如：制定对涉农贷款机构的优惠，对农业贷款产生的不良贷款，在消化时不全部由信用社承担，而是由当地财政等部门分担一部分。　

参 考 文 献

1、杨敏，《农村信用社改革成效及存在问题研究》，《肇庆学院学报》，2008年6月第6期

2、胡余平，《农村信用社改革面临的问题与对策》，《经济研究导刊》，2008年第19期

3、张强，《农村信用社改革与发展问题初探》，《科技创新导报》，2008年第31期