城市信用社风险处置的实践与启示

一、案件概述

1、案件发生背景

2、风险成因

3、处置程序

二、案例评析

 1、处置的政策、法规依据

2、案件处置需要注意和关注的问题

3、综合评价

三、教训与启示

1、总结的经验

2、吸取的教训

3、带来的启示

四、核心要点

1、坚持政府主导

2、中小银行业机构应找准市场定位、明确主体资格

3、内部自律与外部监管相结合促稳健经营

内 容 摘 要

我国城市信用社几经改革变迁，分别以组建城市商业银行、更名为农村信用社、组建单一法人社、撤销关闭等形式。对撤销关闭机构的现状、风险成因进行实际调查，探索处置程序，总结经验教训。总之，行政主导金融的经营方式实不可取，应维护法律的权威，依法制定处置程序，维护金融债权。

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城市信用社风险处置的实践与启示

XX县城市信用社由人民银行负责主办，经原省人民银行批准于1991年11月1日正式挂牌对外营业。成立时注册资本为100万元，职工28人，内设四股一室。十几年来，该社在历经起步、兴盛、衰败、关闭阶段后，于2009年6月27日被依法行政关闭后退出县域金融舞台。回顾过去，面对现实，痛定思痛，我们在为机构被行政关闭而感到惋惜的同时，更应对机构的兴衰原因进行细致、深入地分析和研究，对机构的处置过程进行全面、翔实的总结和探讨，为区域金融发展和稳定提供具有参考价值的经验与启示。

一、案件概述

（一）案件发生背景

2009年年初以来，原XX县城市信用社经营举步维艰，保支付能力脆弱至极，至2009年6月21日已先后出现4次较为严重的支付风险，支付风险状况达到一触即发的状态。2009年6月21日下午4时，该社可用资金仅为1万元（全部为库存现金），保支付局面再度紧张。据统计，截止2009年6月30日前，该社储蓄存款预计支出398万元，其中，活期储蓄存款200万元，定期储蓄存款198万元，该社支付风险形势十分严峻。为防范系统性金融风险，加快处置高风险金融机构，维护地方金融稳定，经省人民政府及中国银行业监督管理委员会同意，中国银行业监督管理委员会XX监管局批准，2009年6月27日，原XX县城市信用社正式宣布撤销关闭，撤销工作领导小组按照相关规定进驻机构予以实施撤销程序。按照原XX县城市信用社撤销领导小组工作要求，XX县农村信用联社于2009年6月27日正式履行托管原XX县城市信用社工作职责。

（二）风险成因

一是经营不善，风险积累逐年加重。自建社以来，XX县城市信用社全体职工精心服务、全力经营，为支持县域经济发展做出了积极贡献，这是积极的一面，同时受诸多因素的影响，各种问题和风险逐步显露出来。尤其是自1998年下半年以来，支付风险加重，资金紧张问题突出，经各方全力救助，才使多次出现的危机化险为夷。由于该社多年没有发放贷款，不能产生收入来源，且贷款损失严重，近年来，该社经营如履薄冰，积重难返，始终处于风险的边缘，社会信誉较低，经营状况无法得到根本性好转，最终形成风险隐患。截止行政撤销关闭日，该社各项贷款余额为1781万元，全部为呆账贷款。

二是改革受阻，各项存款波动频繁。2008年9月24日，依据上级部门文件要求，XX县城市信用社更名改制工作正式开始。经过清产核资、并表吸收、大会通过和签订协议等一系列合并程序，9月29日，该社正式更名为“XX县AA农村信用社”。为保证正常支付，防范风险，确保更名改制工作的顺利进行，加之改革利好消息影响，城市信用社全体职工热情空前高涨，积极筹措资金，全力组织存款，使该社支付紧张状况有所缓解。然而，受客观因素影响，城市信用社改革工作难以继续深入，改革工作始终停留在“更名改制”层面上，广大职工思想出现波动，工作心态较为消极。受此影响，2009年年初以来，该社经常出现存款忽增忽降、总量频繁波动现象，稳定性较差。另外，由于该社多年来可用资金头寸的相对微薄，存款一旦下降，其支付状况就变得岌岌可危。

三是机制滞后，困难局面无法扭转。XX县城市信用社为社员入股投资的集体所有制企业，但在经营、管理及人事任免上受行政干预因素影响较大，因此存在经营手段单一、管理方式落后、治理结构缺失的问题，常常导致服务措施简单、信贷审批不严、创收渠道狭窄。由于上述原因，XX县城市信用社多年来经营效率低下、收益微薄、入不敷出的经营局面始终无法扭转，最终引发风险。

（三）处置程序

一是关闭实施阶段。经XX省人民政府及中国银行业监督管理委员会同意，中国银行业监督管理委员会XX监管局批准，2009年6月27日，XX县城市信用社正式宣布撤销关闭。2009年6月27日晚，清算领导小组组织召开由市人民政府副市长、XX县人民政府县长及副县长、省银监局、市银监分局、人民银行等单位参加的城市信用社撤销领导小组工作会议。会上，由省银监局宣布了对撤销XX县城市信用社的决定，并详细介绍了撤销实施步骤，并成立了XX县县长任组长，公检法、政府办、人民银行、财政局、国税局、地税局、审计局、监察局、劳动局、工商局、信访办、农信社和宣传部十七个部门为成员的撤销工作领导小组。领导小组下设清算组、甄别确认组、宣传组、安全保障组、金融稳定组、责任追究组六个组织。会后，由XX县人民政府、市银监分局、人民银行XX县支行、市农村信用社、XX县农村信用社共同召开了XX县城市信用社全体职工大会。会议以安抚职工思想情绪为核心，要求职工要站在大局的高度，服从组织安排，积极配合清算组完成各项工作的交接及后期清算工作的开展。

二是甄别确认阶段。2009年6月27日，撤销工作领导小组组织人员正式进驻城市信用社开始工作，工作组分三组，一组进入城市信用社，对城市信用社的资产、负债等会计资料进行核打、抄更清单、盘点实物；一组对城市信用社所款项抄列清单核对；一组研究讨论清算认证工作流程及操作程序，连夜刻制相关印章及设计打印各种凭证用纸，为即将开始的债权确认准备工作。次日凌晨6时，城市信用社关闭、托管的前期准备工作全部完成。6月28日，XX市人民政府和XX省银监局联合发布城市信用社撤销关闭公告，并告知广大储户进行债权甄别确认。同时，甄别确认工作组人员进入各营业网点正式开展对个人债权的确认、转存和兑付工作。自甄别确认开始之日起，工作过程开展有序，社会秩序井然，没有发生挤兑、不安定现象。截止2008年10月末，已完成甄别确认个人债权2525笔，占债权总数的50%，本金5105万元，占债权本金的96%，利息85万元，占债权利息93%。

三是清产核资阶段。2009年9月上旬，撤销清算领导小组聘请XX市鸿程会计师事务所对XX城市信用社开展清产核资工作。经过近10天的工作，受聘单位完成该社信贷资产、抵债资产、固定资产等资产的清产核资工作，并形成报告。四是资产处置阶段。目前，撤销清算组已经按照《中华人民共和国破产法》、《金融机构撤销条例》等相关法规制定了《XX县城市信用社资产处置方案》，按照方案中规定的处置程序和方式，准备逐一开展资产处置工作，并将处置收益按照法定清偿顺序进行分配。

二、案例评析

（一）处置的政策、法规依据

撤销清算组开展处置工作的主要依据有：《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国商业银行法》、《金融机构撤销管条例》、《中国人民银行办公厅关于黑龙江省七台河市桃南等三家城市信用社风险处置再贷款问题的通知》（银办发[2009]219号）、《中国人民银行关于印发〈个人债权及客户证券交易结算资金收购意见〉的通知》(银发[2004]255号)等法律、法规和文件。

（二）案件处置需要注意和关注的问题

一是稳定职工思想情绪。职工思想稳定是机构撤销工作能否顺利开展的关键，撤销工作领导小组深知这一重要意义，在撤销当日迅速召开职工思想稳定安抚大会，明确职工的当前任务，明确职工的未来安置前景，稳定职工思想情绪，为撤销工作的良好开端奠定基础。

二是正确的舆论导向。撤销工作领导小组要明确电视、报纸、网络等新闻媒介，以及职工和相关工作人员的舆论导向，要以储户思想稳定为前提，以金融稳定为核心，以社会稳定为目的，向公众宣传介绍机构撤销的目的、意义和债权申请程序及申诉的处理方式。

三是强大的领导组织。必须建立以地方党政为核心、以公检法、监管和人民银行等相关部门为成员的领导组织，为顺利开展撤销清算、资产处置、人员安置等工作提供强大的组织保障。

四是紧密的联系机制。建立定期例会和不定期联系制度，各成员单位要密切联系、沟通合作、协同作战，对于存在疑问和困难的问题要及时向上级部门进行汇报和请示，促进机构撤销工作的顺利开展。

五是切合实际的制度保障。撤销过程要严格遵从相关法规的规定，但也可根据撤销机构的实际情况灵活改变操作程序，并建立相应的工作制度予以保障，确保工作有序开展。

（三）综合评价

XX县城市信用社撤销工作准备充分，组织得力，过程平稳，及时、有效和顺利地完成了阶段性工作任务，基本实现了国家对高风险小金融机构的处置目标，为维护辖区金融稳定和地方社会稳定起到积极作用。人民银行在处置过程中，协同地方党政、司法和监管等部门，顾全大局，密切联系，加强沟通，积极参与，为处置工作的顺利开展发挥了重要作用。纵观全局， 我们在肯定成绩的同时，也应重视处置过程中存在的问题，如地方党政主体功能发挥不够突出，处置协调机制还不够完善，债权确认手续和程序与法定要求还有偏差，资产处置和人员安置工作进展缓慢等等一系列问题都值得我们去思考和探讨。 

三、教训与启示

对撤销机构的兴衰原因进行细致深入地分析和研究，对机构的处置过程进行全面翔实的总结和探讨，为区域金融发展和稳定提供具有参考价值的经验教训与启示，更具有现实意义。

（一）总结的经验

一是领导重视是处置工作开展的基础。XX县城市信社处置工作从开始至今，得到了国务院、XX省政府的高度重视，相关领导多次对处置工作进行批示，并组织人民银行XX中心支行、XX省银监局、XX省农村信用社、XX市委市政府等政府部门主要领导多次进行会商，研究指导、协调部署各项工作，明确了“细化措施，控制事态，稳定局势，稳步推进”的指导思想，为处置工作的顺利开展奠定了基础。

二是组织得力是处置工作开展的保障。处置工作开展之初，在XX市政府、人民银行XX中心支行、省银监局等政府部门的组织领导下，迅速成立了撤销工作领导小组。领导小组下设6个工作组，各司其职，分工明确，各负其责，任务明晰，并以“内紧外松、审慎操作，保护存款人权益、保持经济金融稳定和社会稳定”为原则，做到了处置工作的精心组织、积极稳妥和有序推进。

三是灵活多变的策略选择是处置工作的创新。按照《中国人民银行关于印发〈个人债权及客户证券交易结算资金收购意见〉的通知》(银发[2004]255号)文件规定，个人债权收购程序首先是债权的登记、甄别和确认工作，并经过审核确认方可兑付个人债权。如果完全遵照这一规定程序执行，很可能会激发储户的抵触、不满情绪，从而出现储户打砸设施、打骂人员的不安定现象，使处置工作受到影响。为了避免出现这种现象，撤销工作领导小组决定将个人债权登记、甄别确认工作与资金兑付工作同时进行，资金暂有托管单位垫付。此举起到了良好的效果，为提高处置工作效率发挥了作用。

四是安抚职工思想情绪是处置工作的核心。机构撤销后带来的主要社会问题就是职工的失业，撤销关闭初期，由于对未来安置的担心和生活前景的担忧，部分职工思想情绪极不稳定，上访闹事等不安定事件极易发生。职工思想稳定对于处置工作至关重要，为稳定职工思想情绪，撤销工作领导小组、人民银行等相关部门经常采取集体开会倡议、个人谈话安抚、及时发放补贴等方式缓解安抚职工思想情绪，避免因职工发泄不满而发生案件。

（二）吸取的教训

一是行政主导金融的经营方式实不可取。XX县城市信用社从1998年下半年风险形成到2009年下半年被依法行政关闭，历经9年时间，“举步维艰”的经营局面始终无太大改观，归结主要原因之一就是经营行政干预过多，社员大会是最高权力机构的法人治理只存在于表面形式，领导“一言堂”现象比较突出，最终出现了业务经营效率低下、职工服务意识不强、内控审批不严和风险监测流于形式等一系列问题，直至无法继续经营而“关门”。

二是应维护法律的权威。XX县城市信用社在被依法行政关闭前，已经经过清产核资、股东大会通过及签订协议等一系列法定程序于9月29日正式更名改制为“XX县光明农村信用社”。该社撤销时应为农村信用社的一个分支机构，而在该社出现支付风险时农村信用社却没有履行应尽的义务，且在撤销时又作为一个独立的机构予以处置，实则是对其“更名改制”程序的一个否定，更是对法律权威的一个挑战。因此，在风险隐患暴发前，有关部门应按照法律要求农村信用社予以救助，尽可能的规避“破产”事实发生。

三是不能主观臆断改变法定处置程序。在个人债权的甄别确认过程中，出现了一些非实名和20万元以上大额债权不能提供合法收入证明的问题。撤销清算组为了缓和债权人的不满情绪和化解社会矛盾，防止出现挤兑风险，召开临时会议决定：对于非实名债权，在有关部门出具证明的前提下可以支取，主要采取当地公安部门出具债权凭证持有人的合法身份证明对其予以确认，同时20万元以上的大额债权也予以支取。上述做法违反了《中国人民银行关于印发〈个人债权及客户证券交易结算资金收购意见〉的通知》(银发[2004]255号)文件规定，导致托管单位部分垫付资金难以拨付。

（三）带来的启示

一是加快完善中小金融机构的法人治理结构。对于农村信用社等中小金融机构，应建立产权明晰、权责明确、管理科学的现代经营体制，要实现经营权与所有权分离，严格执行股份公司管理制度，坚决抵制人事上级任免、财务上级审批、经营上级干预的行政式管理体制，加快完善法人治理结构。

二是健全完善金融机构撤销的相关法律法规。目前的《金融机构撤销条例》是2001年12月15日人民银行监管职能尚未分离时颁布施行的，内容条款已不适应当前金融机构撤销工作形势。因此，建议按照新《破产法》规定重新修订《金融机构撤销条例》，以适应金融机构处置工作需要。制定《金融机构撤销实施细则》，翔实、详尽规定金融机构的关闭、清算、处置、安置等相关程序，统一标准，统一流程，为有效开展金融机构撤销工作提供可靠的依据。

三是改进机构处置手段。对于经营持续亏损且无好转迹象的高风险金融机构，应尽早采取措施予以处置，如可采取更名改制、吸收合并、撤销新设、发行中央银行票据改革等办法，尽可能避免机构被撤销关闭，既减少国家资金损失，也有利于区域金融社会稳定。

四是尽快建立存款保险制度。要真正实现金融体系的安全与稳定，在通过中央银行发挥最后贷款人功能、审慎的监管职能的同时，必须建立存款保险制度来加以保障。目前，我国尚没有存款保险制度，金融机构的风险救助和债务损失仍依靠央行的再贷款来“埋单”，机构撤销仍然以政府主导为核心，不但效果不好、效率低下，也产生了一系列的经济和社会问题。建立存款保险制度，设立保险基金，建立相对独立的存款保险机构，赋予其必要的监督权力，有效开展风险监测与管理；对危机中的金融机构提供必要的流动性支持，防范金融风险的蔓延；在中央银的领导下，负责撤销金融机构的托管和清算等工作事宜。建立存款保险制度，可以使金融风险和金融机构处置工作更加高效、有序。

四、核心要点

（一）坚持政府主导

XX县城市信用社市场退出工作涉及面广，问题复杂，工作难度大，必须在地方政府强有力的领导、支持和推动下开展。

（二）中小银行业机构应找准市场定位、明确主体资格

随着金融改革的深入和金融对外开放的不断扩大，要找准市场定位，明确业务范围和经营目标，恪守审慎经营原则，依法合规经营。

（三）内部自律与外部监管相结合促稳健经营

XX县城市信用社的破产，在很大程度上是由于体制问题导致中心金融机构缺乏上级主管部门的内部监督。只有内部自律与外部监管相结合，积极督促和指导中心银行业机构优化信贷机构、防范信贷风险、提升资产质量，在风险可控的前提下实现信贷规模的稳步增长，才能确保稳健经营。

参 考 文 献

1、王中琦，《改善中小企业融资的对策及建议》，《黑河学刊》2009年

2、刑丹，破产的原因与解析—兼对《企业破产法》第2条的解读，2007年

3、陈晖 陈雷 吴学尘，《我国城市信用社所存在的问题》2006年

4、新疆维吾尔自治区人民银行稽核处，《浅谈我区城市信用社所存在的问题及对策》1994年第3期

5、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年