关于助学贷款业务的开展情况及政策建议

一、助学贷款业务开展的基本情况

二、制约助学贷款发放的因素 

三、助学贷款发展缓慢的原因分析

四、进一步开展助学贷款业务的有关建议

内 容 摘 要

国家助学贷款是实施科教兴国战略，在社会主义市场经济条件下帮助经济困难的高校学生顺利完成学业的重要举措。

为经济困难学生的顺利入学提供有效支持，扩大金融市场，落实“三个代表”重要思想，本是一件好事，但这项业务的发展目前却面临着一定的困难和问题。助学贷款政策通过明确相关机构责任，建立了社会各界通力合作的还款约束机制。但高等院校毕业生学历查询系统正在建设中，第二代身份证换发工作尚未完成，而个人征信系统的建设也有待时日，相关约束机制明显滞后，约束作用有限。与此同时，新政策对贷款者的直接有效约束手段几乎没有。

关于助学贷款业务的开展情况及政策建议

国家助学贷款是实施科教兴国战略，在社会主义市场经济条件下帮助经济困难的高校学生顺利完成学业的重要举措。

一、助学贷款业务开展的基本情况

为了帮助众多贫困大学生顺利完成学业，我国政府早在1999年就出台了助学贷款政策。为使国家对经济困难学生的助学贷款工作顺利进行，1999年先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市进行了试点；从2000年9月1日起，国家助学贷款在全国范围内全面推行，所有普通高等学校均能申办国家助学贷款。

贷款金额主要根据公式确定：学生贷款金额=所在学校收取学费所在城市规定基本生活费个人可得收入(包括家庭提供的收入、社会等其他方面资助的收入)。其中，学费的贷款金额最高不超过借款学生所在学校的学费收取标准，生活费的贷款金额最高不超过学校所在地区的基本生活费标准。由于各学校学费收取标准和各地区基本生活费标准不同，学生贷款的最高数额也不完全相同。一般情况下，学生通过申请国家助学贷款，每年可得到8000元左右的贷款。

国家助学贷款的期限一般不超过8年。贷款学生本科毕业后继续攻读研究生及第二学位的，在读期间贷款期限相应延长。国家助学贷款利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，不准上浮。对学生获准得到的国家助学贷款，其利息的一半按所在学校的归属关系，分别由中央财政或地方省级财政贴息，其余一半由个人负担。

国家助学贷款的发放实行一次申请、一次授信、分期发放的管理方式。所贷学费贷款分年发放、基本生活费贷款每年发放12个月，可采取按年一次发放或按月发放的办法。学费贷款由经办银行按学年直接划入学校指定的账户，基本生活费贷款由经办银行直接划入借款学生在贷款银行发放的银行卡或在储蓄所开立的活期账户。

关于还款，贷款学生毕业后，学校将借款学生去向、变动情况、联系地址等书面通报经办银行。借款学生也应按照借款合同中的承诺，及时向经办银行通报变动后的单位、联系地址、还款方式及贷款担保的变化情况。借款学生蓄意逃脱银行债务，不按借款合同中的要求及时向经办银行通报变动后的单位、联系地址、还款方式及贷款担保的变化情况，使银行贷款形成风险的，银行将会同有关部门采取债权保护措施，必要时向社会公布，依法追偿贷款。

贷款学生毕业后到异地工作的，可采取通过经办银行异地分支机构汇款到贷款银行的方式归还贷款；贷款银行也可与贷款学生工作所在地的分支机构协商，办理贷款转移手续。

为了防范国家助学贷款风险，贷款银行对违约的贷款人有权按合同约定采取停止发放贷款、提前收回贷款本息等措施。贷款学生不能按期偿还贷款本息的，按中国人民银行有关规定计收罚息。各经办银行还可以学校为单位，在报刊等信息媒体上对不讲信用的贷款人姓名、身份证号及违约行为等予以公布，有的还要记录在案，纳入全国个人信用信息系统。

据统计资料显示，截至2002年6月末，金融机构助学贷款累计发放51.7亿元，其中国家助学贷款18.6亿元，共有100.5万名学生获得助学贷款，其中34.6万名学生获得国家助学贷款。全国累计申请贷款学生人数为112.5万人，银行已审批贷款人数累计35.1万人，占总数的31%。

二、制约助学贷款发放的因素 

为经济困难学生的顺利入学提供有效支持，扩大金融市场，落实“三个代表”重要思想，本是一件好事，但这项业务的发展目前却面临着一定的困难和问题。

一是贷款违约严重，银行资金安全无保障。有部分学生因就业形势严峻，未能及时就业，缺乏稳定的收入来源，无力偿还银行贷款；也有极少部分学生恶意逃废银行债务，有的毕业后故意预留错误地址和电话；有的在变更新的工作单位与联系方式后，不主动通知银行，使经办银行无法与其及时取得联系；有的学生甚至直接挂断经办银行的催款电话。由于国家助学贷款全部是信用贷款，银行无法采取其他资产保全措施，导致银行资金安全无法保证。

二是部分高校及相关部门配合不足，银行贷款管理难度大。有关国家助学贷款的文件，规定学校在贷款的审核发放与管理等方面都负有相当的责任和义务。但各经办银行反映，在实际操作过程中，部分学校并未真正履行其应尽义务，影响了银行与学校的合作关系。贷前，对申请贷款的学生缺乏严格的审查把关，未能建立相关登记制度，甚至出现向银行重复报送贷款申请的现象，导致各经办商业银行对学生资信无从考察，学生的信用状况很难把握。贷中，管理难度大，部分贷款未能真正发挥“助学”的作用，违背了业务开办的初衷和国家助学贷款“贴息贷款、信用发放、专款专用、按期偿还”的原则，加大了经办银行的信贷风险。贷后，不能与银行密切配合，使得银行对学生学籍的变化不能及时掌握。在借款学生毕业后，不能与银行积极合作，做好毕业生还款的管理工作，甚至不愿为经办银行提供有关毕业生去向、工作单位等相关信息。增加了银行贷款的管理难度。

有些院校对于国家助学贷款政策的理解也存在偏差，将助学贷款业务误解为政策性业务，甚至将其误解为国家福利，有些学生也将此项贷款理解为一种赠与性资助资金，存在“国家的钱，不用白不用”的错误思想，从一开始便使银行此项业务存在着严重的潜在风险。

 三、助学贷款发展缓慢的原因分析

（一）对贷款者的约束有所加强，但直接性约束力度和手段仍显不足。 助学贷款政策通过明确相关机构责任，建立了社会各界通力合作的还款约束机制。但高等院校毕业生学历查询系统正在建设中，第二代身份证换发工作尚未完成，而个人征信系统的建设也有待时日，相关约束机制明显滞后，约束作用有限。与此同时，新政策对贷款者的直接有效约束手段几乎没有。

（二）国家助学贷款风险补偿虽得到解决，但激励机制仍显不足。新政策通过建立国家助学贷款风险补偿专项基金，以增加经办银行的风险补偿，提高经办银行的积极性。但助学贷款往往金额较小、笔数较多、回收期长，银行业务管理成本和机会成本高，政策性贷款特征明显。如果仅靠国家助学贷款风险补偿专项基金的风险补偿，而没有更优厚配套的激励机制来吸引商业银行开办该业务，经办行拓展业务的动力明显不足。

（三）业务考核、责任追究及呆坏账核销等问题虽有政策规定，但无具体操作办法，或未真正落实。目前，虽国家有关政策明确规定指出各国有商业银行要对国家助学贷款业务进行单列科目反映、单独统计和单独考核，对正常程序下发生的呆坏账可按规定上报核销，且不追究经办人员和主管人员责任。然由于没有具体的操作规范，各商业银行尚未正式实施。

（四）商业银行贯彻落实国家助学贷款政策存在诸多矛盾和问题。首先是国家助学贷款的商业化运作与政策性指导计划的矛盾；其次是由于商业银行系统内未建立国家助学贷款激励机制和合理的考核制度，基层经办银行介入意愿不强；第三是学生就业压力大且流动性越来越强，在一定程度上也制约和阻碍了此项业务的发展，也相应加大了贷款风险。

（五）学生信用意识淡薄。目前助学贷款业务风险主要并不在于学生即期还贷能力，而在于学生的诚信意识和信用观念。此外，高校在国家助学贷款管理方面不够积极主动，尤其在学生贷款初审和学生毕业后协助跟踪督促等方面工作有待进一步加强。

（六）财政贴息政策相对单一且不到位。国家助学贷款由国有商业银行开办，国家财政贴息。但贴息仅限于就学地国家助学贷款业务，生源地助学贷款未能享受贴息政策，实质上也限制了贷款发放渠道。实际承担大部分助学贷款业务的农村信用社和其他商业银行只能发放一般商业性助学贷款，不能享受财政贴息，只能按商业利率执行。这样的规定，不仅有可能挫伤这些金融机构发放助学贷款的积极性，而且会加重贫困学生的经济负担。

四、进一步开展助学贷款业务的有关建议

我国助学贷款业务刚刚起步，仍需要在环境和制度上报告有利条件。

进一步调整和完善国家助学贷款政策。

一是改革财政贴息方式。改变目前在整个贷款合同期间，对学生贷款利息给予50%财政贴息的做法，实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付的办法。借款学生毕业后开始计付利息。

二是延长还贷年限。改变目前从学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在1—2年后开始还贷，6年内还清的做法。借款学生办理毕业或终止学业手续时，应当与经办银行确认还款计划，还款期限由借贷双方协商确定。若借款学生继续攻读学位，借款学生要及时向经办银行提供继续攻读学位的书面证明，财政部门继续按在校学生实施贴息。借款学生毕业或终止学业后一年内，可向银行提出一次调整还款计划的申请，经办银行应予受理并根据实际情况和有关规定进行合理调整。贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。提前还贷的，经办银行要按贷款实际期限计算利息，不得加收除应付利息之外的其他任何费用。具体还贷事宜，由贷款学生提出申请，经贷款经办银行审批，并签订还贷协议；鼓励提前还贷。

三是对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的借款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。具体办法将结合学生就业政策另行制定。

（二）进一步改革国家助学贷款实施机制

一是改革经办银行确定办法。改变目前由国家指定商业银行办理国家助学贷款业务的做法，实行由地方政府委托面军教委指派市教育贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竞标的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款的银行。按照《政府采购法》，评标专家在财政局专家库中以随机方式抽取，招标文件和评标办法送市财政局审定，整个招标过程接受市财政局监控。经办银行一经确定，由地方教育贷款管理中心与银行签订具有法律效力的贷款合作协议。中标银行要按照协议约定提供贷款服务并及时足额地发放国家助学贷款；要简化贷款程序，制定统一的贷款合同文本，规范办理贷款的周期；及时向各高校提供学生还款情况。市教育贷款管理中心要按协议约定及时足额支付贴息和风险补偿资金，配合银行做好催收还款工作，努力降低金融风险。

二是对各高校实行贷款总额包干办法。各高校每年的借款总额原则上按全日制普通本专科学生（含高职学生）、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定。各高校的具体借款额度按财政隶属关系，由教育贷款管理中心根据各校的贫困生实际情况和借款学生还款违约等情况分别确定下达。

三是明确高校、银行和学生在国家助学贷款实施工作中的责任。各高校在教育贷款管理中心下达的借款额度内，负责组织本校经济困难学生的贷款申请，并向经办银行提出本校借款学生名单和学生申请贷款的有关材料，对申请借款学生的资格及申请材料的完整性、真实性进行审查，监督学生按贷款合同规定的用途使用贷款。

经办银行在审批贷款时，要按照中标协议的约定满足普通高校借款人数和额度需求，并在中标协议规定的工作日内，批准贷款并与学生签订贷款合同，向学生发放贷款。

借款学生要如实填写公民身份证号码，保证申请材料的真实和完整；严格按规定用途使用贷款资金；认真履行与银行签订的还款协议，直接向银行还款，承担偿还贷款的全部责任。

（三）建立和完善贷款偿还的风险防范与补偿机制

一是建立学生还款约束机制。国家金融管理等有关部门、经办银行、教育贷款管理中心及各普通高等学校，要各负其责，共同建立还款约束机制。

经办银行要建立有效的还贷监测系统，并做好相关工作。要对借款学生积极开展还贷宣传工作，讲解还贷的程序和方式；要及时为贷款学生办理还贷确认手续；加强日常还贷催收工作并做好催收记录；对没有按照协议约定的期限、数额归还国家助学贷款的学生，经办银行应对违约贷款金额计收罚息，并将其违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务；对连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生，按期将其姓名及公民身份证号码、毕业学校及违约行为提供给市教育贷款管理中心。

教育贷款管理中心要进一步完善对贷款学生的信息管理。对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录，加强对借款学生的贷后跟踪管理，接受经办银行对贷款学生的有关信息查询；并将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布。

各高校都要建立本校贷款学生的信息查询管理系统，强化对贷款学生的贷后管理，及时向市教育贷款管理中心和经办银行提供借款学生信息。

二是建立国家助学贷款风险补偿机制。为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，应以“风险分担”为原则，建立国家助学贷款风险补偿机制。按财政隶属关系，由市财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和高校各承担50%；每所高校承担的部分与该校学生的还款情况挂钩。风险补偿专项资金由教育贷款管理中心负责管理。财政每年将应承担的资金及时足额安排预算；各高校承担的资金，按照高校隶属关系和财政部门有关规定，在每年向高校返还按“收支两条线”管理的学费收入时，由市财政局直接拨给市教育贷款管理中心。市教育贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行。

（四）切实加强对国家助学贷款工作的领导、管理与监督

一是加强统筹和协调。成立由地方教委、财政局、人民银行、银监局等部门参加的地方协调小组，及时研究解决国家助学贷款实施过程中出现的问题，加强对国家助学贷款工作的统筹与协调。教育、财政等相关部门、金融机构和各高校要统一思想，提高认识，严格执行有关政策，认真履行自身职责，积极主动地开展工作。

二是健全国家助学贷款管理机构，进一步强化并改进管理。在国家助学贷款管理中心的指导下，教育贷款管理中心负责具体组织部署市属高校国家助学贷款的实施工作；负责通过招标方式确定市属高校国家助学贷款经办银行，与经办银行签订贷款合作协议，严格按协议约定做好各项管理工作；统一管理财政安排的国家助学贷款贴息资金和按本意见建立的市属高校国家助学贷款风险补偿专项资金；建立完善国家助学贷款信息管理系统和统计监测体系；定期在新闻媒体上对银行提供的按《贷款合同》有关条款规定的违约借款者进行公布。

各高校要加强对国家助学贷款的管理工作。必须设立专门工作机构，确定一位校级领导直接负责，原则上按全日制普通本专科学生、研究生在校规模1:2500的比例，在现有编制内调剂配备专职工作人员。各高校要制定国家助学贷款管理职责细则，报教育贷款管理中心备案。要培养学生诚信意识，建立学生信用档案，采取切实可行措施，督促借款学生及时归还借款本息，努力降低国家助学贷款风险。借款学生毕业时，学校有关部门应在组织学生与经办银行办理还款确认手续后，方可为借款学生办理毕业手续，并将其贷款情况载入学生个人档案；积极主动地配合经办银行催收贷款，负责在一年内向经办银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址;学生没有就业的，提供其家庭的有效联系地址。

（五）加强对社会、特别是大学生的诚信教育。市场经济不仅是法制经济，也是信用经济。

江泽民同志指出：“没有信用，就没有秩序，市场经济就不能健康发展。”2001年10月24日制定的《公民道德建设实施纲要》中倡导的“爱国守法，明礼诚信，团结友爱，勤俭自强，敬业奉献”20字社会公德，把诚信放到非常重要的位置。诚信是一切道德赖以维系的前提，离开诚信，市场经济就无法运行。在某种意义上可以说，信用也是生产力，是不同于物质生产力的无形生产力，守信或失信能够起到促进或阻碍生产力发展的作用。信用生产力既是精神生产力的重要组成部分，又是伦理、道德、思想、文化等各种精神要素的凝结点。各高等院校要在教学育人的环节中加强信用观念教育，使诚信教育与诚信实践相结合，诚信教育与法制教育相结合，物质解困与精神解困相结合，信用扶持与违约处罚相结合，减少和避免金融风险。结合大学生电子注册制度，增加信用度内容，建立大学生个人信用档案，让有不良记录的人付出代价，直到名誉扫地，寸步难行。 

国家关于在公开报刊等信息媒体上公布助学贷款违约情况，对不讲信用的借款人姓名、身份证号及违约行为公开曝光，并把违约学生的违约行为记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统的办法很好，关键在于尽快建立健全以个人身份证号码为网络的全国个人信用系统，并毫不留情地处罚每一个违约人，只有这样，诚信观念才能植根于人们的大脑之中。 

（六）积极鼓励各商业银行在生源地开办一般商业性助学贷款

在信用道德、信用规范、信用制度不健全的情况下，担保贷款的风险相对较小，在做好学校所在地开办国家助学贷款业务的同时，中国农业银行在生源地开展的“金钥匙”助学贷款的做法也很有效果。在生源地开展一般商业性助学贷款业务，一是可以解决开学之际新生集中到就学所在地银行申请国家助学贷款给银行带来的巨大经办压力，有利于学生及时获得贷款；二是在生源地贷款由家长作为见证人，可以解决学生毕业后同银行联系难的问题，减少金融风险；三是家庭的资产可以作为抵押担保，开展一般性商业助学贷款，学生凭银行贷款凭证可以到学校申请政府的50％贴息或补助。其实质也就具有了国家助学贷款性质。从实际工作看来，在家庭所在地开展国家助学贷款或商业助学贷款不失为在学校所在地开展国家助学贷款的有益补充和有效形式。政府应该鼓励多形式多渠道扶持经济困难学生完成学业的贷款方式。 

（七）教育行政部门和高等学校设立国家助学贷款风险金

1986年开始实行奖贷学金制度，这项教育经费的支出结构经过15年的发展应该有所调整，可以将其1／3的钱用于设立奖学金，1／3用于救助困难学生，1／3用于国家助学贷款风险金。各高等学校也可以从收取的学费中提取一定的比例作为国家助学贷款风险金。国家助学贷款风险金由省教育厅与高等学校共同筹集，省教育厅设立专门机构进行统一管理，对高等学校进行分户核算。“风险金”按国家助学贷款需求量的10%筹集。省教育厅在商业银行开设“河南省国家助学贷款风险金”帐户，办理风险补偿业务。风险金不对银行向学生发放国家助学贷款进行担保，但在国家助学贷款出现呆坏帐，按国家规定予以核销后，对本金损失按程序予以补偿，并按规定比例及时补充风险金。风险金的设立，分担了银行承担的部分责任和风险，在信用制度不．健全的情况下，不失为解决问题的过渡办法。 

参 考 文 献

1、如何调整和完善国家助学贷款政策《中国金融》第11期、

2、对助学贷款的建议和对策《南方金融》第5期、

3、关于对助学贷款的思考和建议《金融参考》第8期