关于农村信用社深化改革的思考

一、农村信用社深化改革中的难点

（一）、立法不完善，使信用社深化改革缺乏法律保障。

（二）、缺乏市场进入和退出机制，导致农村信用社深化改革的动力和压力不足。

（三）、“三会”难以发挥作用，使决策、执行、监督相互制衡的法人治理结构难以形成。

（四）、历史包袱重和国家扶持政策要求高，使信用社对深化改革缺乏信心。

（五）、以县（市）为单位的法人产权结构，给信用社的经营带来诸多不利因素。

（六）、点多面广、地区差别大给省联社的管理带来难度。

（七）、效益最大化的考核体系之间使农村信用社服务“三农”的市场定位容易偏差。

（八）、行业管理、金融监管、经营管理缺乏有效协调，阻碍农村信用社深化改革。

二、农村信用社深化改革的对策

（一）、加强立法，完善合作金融法律体系。

（二）、引入市场进入和退出机制，实行农村金融多元化。

（三）、真正落实“三会”制度，形成科学的法人治理结构。

（四）、因地制宜、客观实际，国家扶持政策早日到位。

（五）、进一步完善法人产权结构，给信用社经营创造良好条件。

（六）、深化、细化省联社管理责能，使管理有实效。

（七）、进一步完善信用社考核评价体系，坚定信用社的市场定位。

（八）、有效协调行业管理、金融监管与经营管理，促进信用社深化改革。

内 容 摘 要

当前农村信用社体制改革正如火如荼地进行，改革势必要遇到阻碍和难点，我们只有正视农村信用社在深化改革中的难点，勇于挑战难题，积极探索克服难点的对策，坚定不移地进行深化改革，才能将农村信用社真正建设成为产权关系明晰、约束机制强化、服务功能完善的农村金融主力军。现就农村信用社深化改革中存在的难点和对策谈谈自已的几点思考。

关于农村信用社深化改革的思考

农村信用社由社员按照自愿互利原则入股建立起来的社会主义集体所有制的合作金融组织。农村信用社从创建到现在已有50年余的历史，历经了50余年的发展和壮大，农村信用社已经成为农村金融体系的支柱，是我国社会主义市场经济金融体系的重要组成部分。特别是在1997年以来，按照党中央、国务院的统一布置，农村信用社在改革中发展，各项工作取得了明显成效。农村信用社为农业、农村、农民的服务方向进一步明确，服务水平不断提高，支农投入明显增强，内部管理逐步规范，资产质量和经营情况逐渐好转，金融风险得到初步控制。但同时我们也看到，农村信用社农村信用无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求方面，都存在着不少问题，主要表现在产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全，历史包袱重，资产质量差，潜在风险仍然很大等方面。为进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业发展、农民增收，全面建设社会主义新农村，二00三年国务院决定在浙江、江苏等8个省市进行深化农村信用社改革试点。农村信用社的改革，关系到农业发展、农民增收、农村稳定的大局，各级政府和农村信用社按照国务院的精神，充分认识到深化农村信用社改革的重要性和紧迫性，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当支持，地方政府负责”的原则，积极开展农村信用社改革工作。现在农村信用社深化改革工作，已正如火如荼地进行，且改革已取得较大的进展。产权关系明晰、法人治理结构完善、约束机制强化、服务功能完善的农村金融合作组织已初具雏形。但在农村信用社深化改革的过程中，也呈现了一些难点和问题。现本人就农村信用社深化改革中存在的难点和对策谈谈自己的思考。

一、农村信用社深化改革中的难点

（一）、立法不完善，使信用社深化改革缺乏法律保障。

当年，我国市场经济体制已基本建立，正处于深化和改革之中，加强社会主义法制建设，依法治理和调节经济社会生活的力度也不断加大。金融作为经济的核心，健康发展的银行也离不开法律的规范。而农村信用社的持续成长、深化改革更需要法律的调节。而农村信用社在长期以来缺乏必要的法律规范，有关部门对信用社的监管比照商业银行法执行，将商业金融与合作金融混为一谈，常常使农村信用社处于尴尬地位，左右不适，有苦难言。正是农村信用社没有自已的法律保护，不仅管理体制不顺，“代言人”不断变换，而且权益也常遭侵害，无法可依、无人维护，农村信用社成了“唐僧肉”，谁都想吃一口，付出的学费大的惊人，究其原因是无法可依惹的祸。回顾农村信用社的改革历程，历次改革主要靠行政性的政策文件来推动，随意性较大，权威性、规范性、持久性与历史延续性远为不足，有些改革政策在执行贯彻中往往走样变形，背离改革的初衷。仅从近几年的情况来看，除了每年中央下发的“一号文件”都涉及到农村信用社的改革问题，专门针对农村信用社改革制定的具有较大影响的政策文件至少有四个，1996年的《国务院关于农村金融体制改革的决定》、1997年的《农村信用合作社管理规定》、1998年的《关于进一步加强农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见》以及2003年的《深化农村信用社改革试点方案》。尽管这些政策文件在改革总体脉络上是一致的，但是具体改革措施都有一定的变动。也就是说，前后七年时间，农村信用社的改革经历了四次程度不同的调整，有些改革举措的成效可能还没有完全显现，便随着新政策的出台而发生了变化。可最终没有一个系统、明白的法规。法律的空白已经给农村信用社的发展带来了许多问题，首先农村信用社的合作金融的地位得不到保障，受到各方面的歧视，如有些政府部门以文件的形式明确规定某些专项资金不能存放在农村信用社。另一方面，法律的空白致使农村信用社的管理受人为因素干扰较大，带有明显的“人治”色彩，容易导致其市场定位不当，功能异化等现象，俗话说，办事要以事实为依据，以法律为准绳。农村信用社深化改革中，更迫切需要有法律这个准绳。如在乡镇企业在产权制度改革、企业重组、实施破产的过程中，采取各种手段或变相悬空或逃废农村信用社债务，给农村信用社造成惨重的损失。究其原因主要是农村信用社缺乏必要的法律护体。

（二）、缺乏市场进入和退出机制，导致农村信用社深化改革的动力和压力不足。

首先我们来看一下，目前农村金融市场的情况，供给方主要有农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行和邮政储蓄。虽然存在多家金融机构参与农村金融市场，但真正能为农户提供全方位金融服务的却只有农村信用社，由于农业银行向国有商业银行转变，逐步从农村地区退出而变为以城市业务为主的银行，农业银行县（市）一级的支行也只与规模较大的企业有信贷业务关系。而农业发展银行和邮政储蓄都不是功能完善的金融机构，前者主要为国有粮食收购部门提供贷款，而后者只能单纯从农村吸收储蓄存款，而缺乏信贷业务的支撑，在吸收存款上根本无法和农村信用社竞争。所以信用社除了在储蓄存款方面有邮政储蓄的微弱竞争外，在为农户提供金融服务上并没有其他竞争对手。可以说农村信用社基本垄断了农村金融市场，在这样的一个垄断的农村金融市场，由于没有完善的市场进入和退出机制，使农村信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题，导致农村信用社没有危机感，运行效率低下，管理落后。如农村民间借贷市场的长期活跃，充分说明了农村信用社的服务问题。这些都导致了农村信用社深化改革自身的功力和压力不足。如“孙大午事件”就充分暴露了农村垄断的、僵化的金融体制带来的农村金融服务问题。

（三）、“三会”难以发挥作用，使决策、执行、监督互相制衡的法人治理结构难以形成。

长期以来，农村信用社习惯了一人当家，一人作主，对规范的权力约束缺乏正确的认识，害怕权力制约变成了内耗，导致内部管理的混乱。经过改革，农村信用社的“三会”制度已经建立，在制度建设形式上已实现了“三权”分立，但多年来行政管理的惯性还有一个逐步淡化的过程，从目前的情况来看，农村信用社的“三会”的作用发挥是极其有限的。首先，农村信用社作为金融机构的特殊性，使得其在民主管理上的排外性，我们可以将信用社的社员分为二大类，一类是占大多数的而没有金融管理知识的外部社员，一类是农村信用社的职工社员。试想一下，没有金融管理知识的外部社员能通过银监部门的资格审查来担任农村信用社的理事长、监事长或信用社主任吗？所以，农村信用社的“三会”往往会出现内部人控制的现象。其次是党委和理事会、经营层之间职权划分，在思想认识和日常操作中仍有一些模糊不清的地方，“三会”职责虽然有章程作了明确规定，但在实际运作中，监中会的作用往往得不到发挥，经常替代内审、工会、妇联等社团组织的作用，而理事会的权力往往也过度使用，将一些本应由经营层决策的事情代办处理。同时在党委与“三会”的关系上一直难以明确划分，到底是党委领导下的“三会”制度，还是以“三会”为主，党委协助，包括党员干部的原则怎样落实，目前一直没有具体的说，这对一些重大问题的决策不可避免的产生负面影响。可以看出，目前农村信用社的“三会”制度虽已建立，但“三会”难以真正发挥作用，决策、执行、监督互相制衡的法人治理结构难以形成。如在农村信用社的人事安排上往往由党委会直接决定任免。

（四）、历史包袱重和国家扶持政策要提高，使农村信用社对深化改革缺乏信心。

为充分调动农村信用社改革的积极性，国家给予了一些扶持政策，主要是人民银行按照农村信用社2002年来实际资不抵债额的50%，向农村信用社发行并兑付专项票据，以置换农村信用社的不良贷款和弥补历年亏损挂帐。根据国务院关于农村信用社改革的指导思想，人民银行对专项票据兑付设置了条件，即农村信用社通过深化产权制度改革完善法人治理结构，进一步转换经营机制，提高经营管理水平，改善金融服务，加大金融支农力度等方面，用2到4年的时间，改善资产质量，改善经营成果，改善筹资环境和提高资本充足率，基本建立现代企业运行方式等，使得农村信用社在专项票据兑付时，不良贷款率比2002年末的降幅不低于50%，资本充足率按照农村信用社所选择的产权模式分别不低于2%、4%和8%。但是由于农村信用社资产质量差，历年亏损挂帐较多，资本充足率很低，要在较短时间内达到专项票据兑付条件的要求，难度特别大，有些农村信用社对于票据兑付是犹如高挂天空的月亮，遥不可及。如农村信用社在2002年前形成的大额不良贷款基本上为乡镇企业贷款，这些贷款的实际损失率远远超出50%，要达到不良率降幅50%的要求，其主要途径是靠增量贷款来稀释，其难度是相当大的，国家扶持政策条件高、历史包袱难以消化，使农村信用社对深化改革疑虑重重，缺乏信心。根据银监会统计，至2005年6月未农村信用社不良贷款余额比2002年未减少了1296亿元，但不良贷款比例下降仅为19.39个百分点，与降幅50%的要求有较大的距离。随着农村信用社不良资产基本处理完毕，今后不良贷款比例下降将越赴困难。

（五）、以县（市）为单位的法人产权结构，给信用社的经营带来诸多不利。

产权问题是建立现代企业的核心和主要内容，也是建立合理科学、归属清晰、权责明确、保护严格、流转自由的现代法人治理结构的基础，产权制度的改革是深化农村信用社改革的重点。长期以来，农村信用社基本上是以乡镇为单位的独产法人，县（市）级信用联社进行行业管理的二级法人模式。根据国务院深化农村信用社改革的精神，各地区结合本地区的实际积极稳妥地推进产权制度的改革，按照股权多样化，投资主体多元化原则，选择了组建农村合作（商业）银行、县联社一级法人和县、乡两级法人等不同的产权模式，多样化的产权制度改革使得不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农村信用社，切实选择了符合自身实际的产权形式，找到了自身开启改革发展大门的“钥匙”，极大地完善了农村信用社的法人治理结构，促进了业务的发展。但从现有的三种产权模式来看，原来制约农村信用社业务发展的瓶颈尚未彻底打通。给农村信用社的经营带来诸多不利。与全国一盘棋的商业银行或和只有揽储功能的邮政储蓄相比，农村信用社存在结算渠道不畅、结算方式单一、结算手续繁琐、结算成本高、结算风险大的现象。虽然通过省级联社的建立，解决了省内农村信用社之间的结算渠道问题，出省之后农村信用社之间的内部结算就断了线，省际农村信用社的结算无异于与同其他商业银行之间的结算，虽同是农村信用社，但省外的农村信用社已非兄弟关系了。所以至今农村信用社的储蓄全国通存通兑的事情是无人牵头，无法落实。以县（市）为单人的产权结构使得一些边际信用社的竞争处于不利地位。县（市）联社（合作银行）根据省联社的管理要求来制定经营政策，各县（市）级的经营政策会有一定程度的差异，这给一些县（市）边际的信用社的经营带来一定的社会压力。如贷款条件的差异，而一些商业银行往往会利用信用社经营政策的差异，通过资金调度、政策倾斜等方式，从农村信用社手中挖取业务，这会使农村信用社的社会形象受损，业务委缩。预计全国农村信用社改革基本完成后，全国统一法人社的数量还将有1700家，这1700家法人社之间如何形成畅通的结算渠道就成了一个难题。

（六）、点多面广，地区差别大给省联社的管理带来难度。

按照国务院深化农村信用社改革的精神，农村信用社的管理体制的改革是改革工作的重点。根据改革精神，农村信用社交由地方政府负责，即省政府依法实施对信用社的管理。各地要着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，在省级管理组织模式上大多数都选择了省级联社。省联社的省人民政府授权下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务功能，即省政府的管理职能具体是由省联社来承担的。组建省联社是农村信用社管理体制改革的历史性探索，这是由农村合作金融的发展规律、性质定位决定的，也是农村信用社改革发展的现实发展。从实践来看，改革以来，省联社积极发挥“管理、指导、协调、服务”职能作用，为农村信用社最终发展成为“自主经营，自我约束，自我发展，自担风险”的市场主体起到了必不可少的作用。但农村信用社点多面广，地区差别大的现状，给省联社的管理带来了很大的难度。农村信用社根据自身的经营情况和当地的经济环境选择了二级法人、一级法人、合作银行等产权模式，选择不同的产权模式意味着各地的信用社在经营情况和所属地环境有重大的区别，这就给省联社的统一管理、统一政策带来很大的难度，如何实行统一管理，因地制宜，分类指导，成为省联社管理上亟待研究解决的问题。如浙江省现有81个县（市、区）级具有独立法人资格的信用联社负责管理所辖的农村信用社，而东部沿海地区与西部山区的经济环境、产业特点有着重大的区别，如舟山地区的渔业生产和丽水地区的林业生产有完全不同的特点和情况，这就给省联社如何制定信贷政策带来难度。

（七）、效益最大化的考核体系使农村信用社服务“三农”的市场定位容易偏差。

深化农村信用社改革工作启动以来，农村信用社认真贯彻落实党中央、国务院关于农业和农村工作的一系列方针政策，通过深化农村信用社改革，进一步坚持为农民、农业和农村经济服务的方向，明确市场定位，不断加大支农力度，支农服务质量和效率的明显提高，农村信用社的经营效益也进一步好转，经营效益是农村信用社稳健发展的必要条件和当务之急，如果农村信用社前几年一样的长期亏损，必将削弱自身和支持“三农”发展的后劲，甚至引发局部金融风险，失去社员的信任，最终造成社会问题。从这个意义上讲，实现农村信用社扭亏为盈，不仅是自身发展的需要，也是农村经济发展，农村市场完善和农村稳定的需要，合作金融要发展，提高效益是关键。农村信用社也充分认识到了经营效益的重要性，所以农村信用社将效益作为工作的重中之重来抓。近年来，农村信用社的经营效益的提高很大程度得益于加强了考核机制的建设，建立了领导干部考核制度、员工薪酬考核制度等一系列考核制度，一个激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的新机制正在逐步建立起来。在这些考核机制中经营效益自然成了考核的最主要内容，领导干部实行岗位目标责任制，信贷人员报酬与贷款利息收入挂钩，经营效益体现着领导干部的业绩，经营效益关系着员工的工资福利。信用社的经营处处体现着利润最大化的目标。效益最大化的考核机制很容易使农村信用社定位“三农”出现偏差，农业效益相对较差，在市场经济中处于弱势行业，小而散的贷款虽降低贷款风险，分散了信用社的信贷风险，却增强了信用社的支农成本，农村信用社服务“三农”，经营效益就受到了很大的制约，从目前城乡农村信用社的经营效益的差别可以充分说明这一点。效益最大化的考核机制使支农服务的劳动与报酬不对等，容易使农村信用社定位三农的方向发生偏差。

（八）、行业管理，金融监管缺乏有效地协调，阻碍农村信用社深化改革。

首先合作金融监管主体和被监管对象主要是按照属地监管的原则进行分工的，在对每个农村信用社实施现场检查和非现场监测，涉及多层高级管理人员的任职资格审查和年度考核时容易造成银行业监管与行业管理相混淆。在日常的行业管理和金融监管中由于缺乏有效的协调，往往会造成基层信用社左右为难，无所适从。其次目前行业管理和金融监管的有效协调难度也比较大，主要是缺乏一条主线和纽带。行业管理依据信用社的发展需要制定管理制度，监管部门依据银监法参照商业银行法等法规，实施对农村信用社的监管，这样难免会产业矛盾或冲突。行业管理和金融监管缺乏有效协调直接的后果是打击农村信用社拓展业务、金融创新的积极性，信用社的经营活力大受影响，阻碍了改革的步伐。

二、农村信用社深化改革的对策

（一）加强立法，完善合作金融法律体系。

随着农村信用社深化改革的进一步推进，农村信用社的性质已进一步明确，农村信用社的明晰的产权制度已基本建立，相关的管理制度已实施多年，合作的建设已积累了相当的经验，目前制定“合作金融法”的时机已经成熟，在第十届全国人民代表大会上白鹤祥等33名代表就提出了建议制定合作金融法的第496年议案。为保证农村信用社的健康发展和正常运作，支持农业和农村经济的发展，进一步推进农村信用社深化改革，应尽快出合作金融法。根据农村信用社的特点，明确它的性质、职能和业务范围，农村金融法不仅要对改革成果，进行事后确认和保护，更应在立法层面上引导和规范改革，并使市场对改革方向和成就形成一种明确的预期，以进一步推动改革。

（二）、引入市场进入和退出机制，实行农村金融多元化，增强农村信用社深化改革的压力和动力。

首先应尽快建立农村金融市场的进入机制，实现农村金融多元化、以进一步加大对农业、农村的支持，打破农村信用社的垄断的地位。可以考虑农业银行重归农村市场，农业发展银行应进一步完善服务功能，改革经营体制，完善和发挥其政策性功能，强化政府对农业的支持。邮政储蓄应改变其只存不贷、资金流向城市的局面，开展银行的各项服务。其次是引进农村信用社的退出机制，这可在合作金融法中予以明确，打破农村信用社铁饭碗的思想。农村金融的多元化，既能有效弥补农村信用社支农功能不足，又能有力地支持和推进农村信用社深化改革，完善农村金融服务。

（三）、真正落实“三会”制度，形成科学的法人治理结构。

首先要按照现代企业管理制度的要求，将三会制度运作到位，改变多年来行政管理的惯性，明确党委与理事会、经营层之间职权划分。再次是增加在理事会、监事会中外部理事、监事成员的比例，改变农村信用社内部了人控制的局面。最后加强对外部理事、监事的培训学习，使他们了解、熟知农村信用社的政策和金融知识，增加外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性和积极性，推进农村信用社法人治理结构的建设。

（四）、因地制宜，客观实际，国家扶持政策早日到位。

根据国务院关于深化农村信用社政策的试点方案，各级政府可在税收减免、保值补贴和利率浮动这三项扶持政策先行一步。对于资金扶持政策上，应因地制宜，客观实际，在农村信用社自身确经努力，其资金充足率、法人治理结构、竞争实力、抗风险能力有了较大提高，功能服务确已完善的基础上，确因历史原因和地理、经济环境限制造成无法达到资金扶持的条件情况下，应适当放宽条件，将扶持政策尽快到位，以帮助农村信用社化解历史包袱，轻装上阵，进一步增强信用社的实力，增强农村信用社改革的信心，保障农村信用社改革的顺利推进。

（五）、进一步完善法人产权结构，给信用社经营创造良好条件。

按照国务院关于深化农村信用社改革的精神，农村信用社的法人体制可选择二级法人、一级法人和农村合作（商业）银行的三种模式，对于一级法人和农村合作（商业）银行的模式是将原作为独立法人的乡镇信用社强制归并为一个法人，既然可以将乡镇级信用社归并为县（市）级一级法人，我们可以探索将县（市）级法人归并为省级一级法人。实行省级一级法人可以大大减少结算中的环节，为农村信用社的结算渠道建设创造良好的条件，那么农村信用社构建全国性的自己的结算渠道不再是一个难题，在结算上就完全可以与其他商业银行相抗衡。另处组建省级农村合作银行可以解决农村信用社进贷币市场、开展外汇业务、单户贷款超比例等政策性问题。总之成立省一级法人可以增强农村信用社的竞争优势，为信用社的经营创造良好的条件。

（六）深化、细化省联社管理职能，使管理有实效。

省联社作为省级政府授权管理农村信用社的管理机关，要行使保障社会公共利益、确保金融安全、维护社会稳定的行政性质的行业管理权。同时省联社又是由辖内农村信用社入股联合组成的法人联合体，行使自律性行业管理权。在这双重管理权的情况下，就必须充分深化、细化省联的管理职能，规范联社与社员社的权利和义务，维护成员社“立足农村、服务三农”的功能定位，维护成员社的利益。首先省联社要遵照章程，民主管理，切实维护农村信用社的整体利益和法人社权益。二是因地制宜，分类指导，细化行业管理政策。省联社应根据法人社不同的经济、地理环境，制定不同的行业管理政策，如根据不同的产权模式制定不同的行业管理目标和管理制度。再次是省联社要明确职能定位，省联社主要职能应位于管理、指导、协调和服务，省联社的管理职能要能最大限度地发挥法人单位的自主性和积极性，同时又有利于从总体上提高农村信用社的效益，提升整体形象，规避系统性风险，做单个法人社做不到而又必须做好的事。

（七）、进一步完善信用社的考核评价体系，坚定信用社的市场定位。

农村信用社从业人员多，点多面广，地区差别大，经营规模、效益差别大，各级管理部门在设计考核指标时应重点考核经营质量、服务效率、管理质量及人均指标，调动基层社集约化经营的积极性。使农村信用社改变投入的扩张做法，从偏重于数量指标和规模，转向注重质量、效率和挖潜，在扩大经营规模的同时，努力以提高内部经营管理水平中要效益，实现由粗放经营向集约化经营转变，做深做细服务“三农”的文章，从而坚定农村信用社的市场定位。

（八）、有效协调行业管理与金融监管，促进信用社深化改革。

首先行业管理部门在行使管理职能时，特别在重大决策出台和一系列规章制度出台前，应首先主动联系金融监管部门，请金融监管部门事先参与，从源头上杜绝政策的偏差。其次是金融监管部门更新监管理念，从事中、事后监管向事前监管转变，创造服务型监管，为农村信用社的发展创造良好的外部环境，以监管促进农村信用社的改革与发展。

目前，农村信用社正处于深化改革的关键时期，改革势必要遇到阻碍和难点，我们只有正视农村信用社在深化改革中的难点，勇于挑战难题，积极探索克服难点的对策，坚定不移地进行深化改革，才能将农村信用社真正建设成为产权关系明晰、约束机制强化、服务功能完善的农村金融主力军。

参 考 文 献

1、国务院 《关于深化农村信用社改革试点方案》 国发（2003）15号

2、徐春培、王嘉秀、王峥 《深化农村信用社改革试点工作两周年综述》 《中国农村信用合作》 2005年第9期

3、王平 《农村金融急需法律护体》 《新京报》 2004年3月17日

4、徐春培 《缔造农村信用社的美好明天》 《中国农村信用合作》 2005年第10期