关于中央银行发挥金融稳定职能的思考

金融稳定的含义及职责认定

新形势下人民银行维护金融稳定职能过程中存在的问题

建立相关机制和改进措施

内 容 摘 要

国务院银行业监督管理机构的设立，标志着监管职能从中央银行的职能中调整出去，中央银行要想适应改革形势的需要，从上到下得重新转换角色，重新把自己的工作重心作个定位，尽快找到适合央行新职能的工作方式和方法，本文分析的维护金融稳定职能是央行的三大职能之一，针对当前人民银行履行金融稳定职能的现状，提出了建立维护金融稳定的机制和措施。

关于中央银行发挥金融稳定职能的思考

随着银行业职能的分离，中央银行的职能发生了重大变化，各项工作都面临着新的机遇和挑战。2004年2月1日开始实施修订后的《中国人民银行法》将中国人民银行的职能调整为制定和执行货币政策、提高金融服务和维护金融稳定三个方面，人民银行逐步演进成为了真正意义上的中央银行，改革的目的是为发展、进步和完善，而金融稳定职能是人民银行在维护整个金融体系安全中仍发挥重要作用而增加的一项新职能，因此如何才能发挥好中央银行金融稳定职能作用，本文就此问题作一些粗浅探讨。

金融稳定的含义及职责认定

所谓金融稳定职能，表现为人民银行利用其在金融体系

中的核心地位，通过运用多种政策工具，协同金融监管部门及时防范和化解地区系统性金融风险，维护地区整个金融体系的稳健高效运行。金融稳定就是基于对现实金融运行中各种金融风险的控制和化解，从而达到稳定金融秩序，促进金融和经济发展的手段和企图。履行金融稳定职能的最终目的主要涵盖以下三个方面：

1、对经济全局而言，要维护金融安全和金融主权，以避免金融危机对经济金融发展的干扰和破坏。

2、对金融部门而言，要防范和化解全局系统性金融风险和局部系统性金融风险，及时切断风险传播，阻止风险蔓延。

3、对社会经济个体而言，要提供一个合理的金融预期，增强他们对货币和金融体系的信心。

为了实现以上三个目的要求，克服经济金融体系内外的不确定性，政府相关部门必须实现有效的功能管制，从金融稳定的需求方面，一定的功能管制是政府实现金融稳定的法律手段，在这一点上，中国人民银行有实现金融稳定功能管制的诸多优势，体现如下 ：

1、新的“一行三会”金融监督管理体制建立了新的监管利益博弈体系，其中，中国人民银行担当的社会公共金融利益的监管角色决定了央行维护金融稳定的职能中的核心地位。新的法律修改的重要意义之一是对金融利益分门别类，承认监管利益冲突，建立对不同利益主体的监管保护体制。在新的体制中，银监会以维护广大存款者利益的角色介入监管利益博弈体系，和以前成立的证监会是维护广大投资者利益的监护人、保监会是广大投保者利益的监护人一起组成金融保护墙，对不同金融弱势群体因为信息不对称所承受的利益风险进行保护。由于这些监管保护都偏重于行业监管，具有一定片面性，而且在利益监管保护中有空白、有重叠、有冲突，无法防范和化解席卷整个金融业的系统性金融风险。这就需要中国人民银行代表社会公共利益来介入博弈，以其独有的全局高度担当防范和化解系统性风险、维护金融稳定的重任。在我国，金融稳定作为一种法定职责赋予人民银行行使，这是我国重大立法举措，它体现出“实现金融稳定不仅是一种经济要求，而且是一种社会政治要求”。

2、中国人民银行最后贷款人的职能也决定了其在履行金融稳定中的重要地位。在我国，法律赋予中国人民银行作为央行行使最后贷款人的职能体现在两个方面：一是向商业银行提供流动性贷款，用于解决商业银行的临时资金短缺；二是向陷入支付危机甚至清偿能力危机的金融机构提供救助性资金，主要用于兑付有问题金融机构对自然人的债务。无论提供临时性融资还是救助性资金，都是稳定社会的信心，都是在间接或直接履行金融稳定的义务，可以说，中国人民银行的最后贷款人的职能在过去、现在、乃至将来都是处理金融风险和金融危机的最后防线和最重要的手段。

3、中国人民银行负责监管同业拆借和银行间债券市场，维护支付、清算体系的正常运行客观上有利于收集金融风险信息，为金融稳定状况的监测和控制提供方便。通过同业拆借市场和银行间债券市场的监测，可及时发现金融机构流动性水平的不足和个别金融机构的支付危机，为金融风险的早期预警提供条件，而对支付清算体系的维护本身就是在履行金融稳定职责，因为支付清算体系的稳定是金融稳定的基本条件。

4、立旧创新。虽然银行监管职能分离了，但人民银行的原职责不但没减少，反而得到了强化，甚至增加了金融反洗钱工作这项新的职责，他属于金融稳定职能中的一个重要内容。从实质上分析中央银行的性质决定了中央银行的职能，中央银行的性质又为经济金融体制所决定。随着改革的推进，一国的经济金融体制总是在不断地完善和发展，因此，中央银行某项职能的分离，并不是地位的削弱，而是适应改革的需要，调整职能也是为了促进发展。当前的人民银行在立足于履行好原职能的基础上，应该更好的去把握、领会和贯彻落实好新的职能，使其与经济金融体系发展相辅。 

二、新形势下人民银行维护金融稳定职能过程中存在的问题

银行监管职能分离后，人民银行的工作重心、工作方式和工作环境发生了新的变化。而目前人民银行在我国金融体系中的特殊地位以及我国地区间金融风险的现状、存款保险等风险防范制度的不健全等因素、决定了我国央行在履行维护金融稳定职能过程的重要性。但在银行监管职能从人民银行分离出去后，人民银行在执行稳定金融职能方面存在诸多困难和问题。

1、监管信息来源渠道制约防范金融风险的及时决策。监管独立后，人民银行保留了部分现场检查权，但这种现场检查的范围、频率都受到较大限制，其采集的信息跟过去直接从事银行监管获得的第一手信息在时效、详细程度、完整性等方面都有较大差距，人行在发挥稳定金融职能时缺乏金融监管信息的支撑。

（1）风险金融机构的静态风险信息的不完整。监管部门设立后，只有当金融机构出现风险，已经危及地区安全时，监管部门或风险金融机构才会请求最后贷款人人民银行给予资金支持，而此时金融机构的风险状况可能已使人行来不及进行现场检查和风险评估，而只能更多的依赖监管部门的判断。如果人民银行盲目的救助，不可避免的会造成救助过滥，从而引发道德风险；如果救助不力，又将错过防范和化解银行风险的最佳时机，带来地区性金融波动。

（2）风险金融机构的动态风险信息的不完整。当金融机构的风险加剧到无法通过外部监管和内部经营来解决时，必然经历了一个风险逐渐积累的过程。这些风险积累的动态信息对于人民银行判断风险状况、评估风险对地区金融的影响并作出风险救助的准确决策有着重要价值，而在监管独立后这些信息则主要大量地集中在监管部门，而人民银行平时很少掌握，一定程度上影响金融风险的及时决策。

（3）风险金融机构风险信息的传递时滞难以评估。人民银行在处置金融风险的过程中，如果没有与监管部门建立完善的信息共享网络，就只能通过临时信息交流来获取监管方面的风险信息，造成大量的信息损失和信息时滞，对风险判断和救助产生较大的负面影响。

2、防范金融风险的效率有待协调。人民银行发挥稳定金融职能需要与监管部门密切配合，充分发挥双方的合力，这种协调将在很大程度上决定防范金融风险的效率。

（1）风险判断标准有待协调。人民银行在发挥金融稳定职能时更加关注金融业的系统性风险，同时要考虑风险对经济的影响度以及风险与社会其他部门的关联度，而监管部门则更加关注监管对象的微观风险。因此双方在评估金融机构的风险程度时，会因侧重不同而在判断标准上产生分歧。

（2）风险管理活动有待协调。为了维护地区金融稳定，人民银行和监管部门的管理活动互为条件、互为依托，在管理取向、管理时机、管理方式、管理力度方面需要做大量协调工作，虽然提倡“分家不分手”，但部门间协调与部门内协调相比，通常情况下不可避免地会出现成本上升的现象。

（3）职责分工有待进一步明确。监管部门分设后，希望拥有支付结算系统，甚至信贷管理职能和调查统计职能，但这也是人民银行的需求所在，人民银行有一套商业银行大额资金统计分析系统和大额可疑支付交易的监测系统，同时具有管理货币流通的职能，因而有责任主导反洗钱工作，而由于对洗钱活动的打击需要渗透到对银行的各项业务监管，监管部门似乎也有组织协调反洗钱的责任。职责划分不清楚，在实践中就难以避免相互掣肘、相互推诿。

3、金融萎缩增加防范金融风险的负担。随着金融改革的逐步深化，最基层的县级人行辖内国有商业银行的网点和资金从基层向大城市、大项目集中，县级金融机构或被裁撤，或因权限减少而日益呈现“储蓄所化”倾向。由于银行改革缺乏整体规划与协调，没有及时在金融体系方面进行必要的补救，地方性中小金融机构的发展没有及跟上，地方金融服务在弱化，严重影响地区经济发展和社会稳定，为非法金融活动死灰复燃滋生了土壤，从而导致地区金融风险不可预测和不可控因素增多，加重基层央行稳定地方金融的负担。

4、金融稳定不像货币政策那样从法律上给予明确的目标，容易导致中央银行在维护稳定中的角色错位，中央银行维护金融稳定的措施或手段不明确，法律表述中不具体，造成的结果是一提维护金融稳定就是让中央银行拿钱，好象人民银行的最后贷款就是救命稻草。

建立相关机制及改进措施

1、建立及时有效的分析监测机制。有效防范化解系统性金融风险，必须以掌握全面及时的风险信息为基础，因此需要建立相应的风险分析监测机制。

 （1）建立对系统性金融风险的综合分析制度。建立月季或季度系统性金融风险的分析例会制度，或者在现有经济金融运行分析制度的基础上增加专门的系统性金融风险分析内容。当前，要重点分析的内容有：一是加强具有普遍性或全局性风险隐患的经济、社会因素的分析。如分析信用环境、信贷支持低水平重复建设等问题，研究其可能对金融机构经营活动产生不利影响及其风险的大小和程度。二是加强对信贷投向的监测分析。分析信贷资金的流向和流量，密切关注信贷投放较多的行业发展前景，及时揭示信贷投向的行业风险。当前关注信贷资金向一些重点行业和企业集团集中的问题，研究风险防范存在的薄弱环节。三是加强跨市场风险的分析。加强对整个金融业包括银行业、证券业和保险业等风险的综合分析，研究货币市场、外汇市场、证券市场、期货市场、保险市场相互关联的渠道，提示金融市场的风险隐患及房地产等其他市场风险积聚情况，关注其诱发系统性风险的可能性和程度。四是加强对交叉性金融工具风险的分析。密切关注金融混业经营的发展态势，对一些交叉性业务和工具是否存在风险隐患，要跟踪监测分析。

 （2）、建立对系统性金融风险的统计监测体系。建立科学的监测指标体系，加强对银行、证券和保险等各类金融机构的风险监测分析。这些指标至少应当包括金融机构资本充足率、不良资产、信贷流向结构、资产流动性等。不仅要进一步拓展金融统计的范围，还要健全银行信贷咨询系统的功能，强化其对信贷资金流向和流量的监测分析，为风险预警提供数据支持。

 （3）、建立对系统性金融风险的专题调研制度。根据系统金融的分析和统计监测中发现的苗头问题，深入开展专题调研，全面系统地提示其风险状况。如对信贷投向较多的行业，要对其行业周期、效益、发展前景、贷款使用情况、不良贷款比重增减变动趋势等进行全面调查，形成专业调研报告，及时反映潜在风险状况。

 （4）、建立对系统性金融风险的检查机制。人民银行在调研分析和风险监测过程中，发现金融运行过程中出现的问题可能影响金融稳定时，可以建议银行监管部门进行检查，由监管部门提供检查结果，人民银行据此对有关问题其风险状况作出判断。

 

 2、建立灵敏快捷的预警通报机制。人民银行通对金融风险的监测分析，及时对系统性金融风险的状况进行分析判断，形成预警信号，并对预警信号向外传递通报，引起有关方面的注意，使其采取措施及时化解，以遏制风险的蔓延。预警信号的对外通报包括三个层次：

 （1）、直接对金融机构通报。对于系统性金融风险的苗头问题，人民银行可以通过商业银行行长联席会议等途径向商业银行通报 ，要求其关注风险隐患并采取措施防范和化解。对有关措施的制定的情况，人民银行应要求其反馈信息。

 （2）、向行业协会通报。对于需要商业银行通过强化自律、避免恶性竞争、通过共同努力才能有效防范和化解的系统性金融风险，人民银行可以向行业协会通报，使行业协会充分发挥管理、协调和监督的职能作用，督促金融机构采取措施防范化解风险。

 （3）、向金融监管部门通报。对于需要金融监管部门参与防范化解的系统性金融风险，人民银行要通过监管联席会议等途径及时向金融监管部门通报，建议或要求监管部门采取有效的监管措施予以防范和化解。

 于是，金融稳定的三道防线尤其显得非常重要：一是金融监管部门对金融机构的审慎性监管；二是存款准备制度；三是中央的最后贷款职能。其中中央银行的最后贷款职能是防范和化解金融风险的最后一道防线，即中央银行对金融体系的稳定承担最终责任或履行最后职责。但是，中央银行履行最后贷款人职能不是被动的或事后的。为了避免造成事后不可挽回的损失，减少风险处置的成本，人民银行有责任、有义务提前参与风险化解工作。这与金融监管部门履行职责并不矛盾。人民银行参与防范和化解金融风险最终还是以确保金融稳定这目标。

 3、建立畅通的信息共享机制。机构分设使人行和监管部门由过去的部门内协调转为现在的部门外协调，信息交流有可能出现机构性障碍，而信息的互通是人民银行和监管部门维护地区金融稳定的前提，因此建立与完善信息共享机制有着极为重要的意义。

 （1）、要在法律法规层面上排除信息共享的机构性障碍。根据有关保密的法律规定，现场检查中获得的银行信息以及部分人行现有的信息系统所采集的信息不得向第三者提供，因此建议通过法规上的明确规定来规范和确保人行与监管部门的信息共享。

 （2）、要在思想观念层面排除信息共享的机构性障碍。牢固树立成本观念、效率观念和社会效益观念，提高信息共享的自觉性，要坚决杜绝信息封锁，另起炉灶等不利于维护地区金融稳定大局的行为。

 （3）、要在技术操作层面上排除信息共享的机构性障碍。为保障信息共享，有两种操作模式可供选择。一是双方业务系统实现链接，这种互联互通的模式能最大限度地确保信息的完整性、准确性和同步性，缺点是难以保障系统的安全性和各自的保密性；另一模式是通过共享的服务器，各自把需要共享的信息及时发送到数据库中，供其它部门随时调用，这种模式的不利之处是存在信息传递时滞和因判断标准不同而产生的信息缺失。

 4、人民银行基层行在维护金融稳定中应采取的工作措施

 银行监管职能分离后，人民银行作为中央银行在金融稳定方面的作用不仅没有减弱，反而更加突出。人民银行不仅要从流动性角度防范和化解支付风险，而且要从金融稳定的全局考虑银行业、证券业、保险业的协调发展问题和对外开放问题，以减少和避免系统性的风险。人民银行分支行在维护辖区金融稳定中的任务，应采取这几方面的措施：

 （1）、加强贷款风险监测和预警，引导金融机构规避信贷风险。在现有的银行信贷登记咨询系统的基础上，加强对银行信贷投放的行业、地域分析，及时为金融机构提供贷款企业的信用查询、评估和咨询服务。通过与地方政府部门和银行、保险、证券机构的沟通，分析各行业的发展前景和信贷风险状况，在此基础上，通过召开联席会、发布指导意见等方式及时发布信贷预警信息，引导金融机构分散信贷风险，规避和防范信贷风险。充分发挥银行信贷登记咨询系统的查询作用，探索建立区域性个人征信系统，初步建立辖区信贷风险提示制度。

 （2）、继续深化金融安全区工作。一方面，要发挥好金融同业协会的作用，加强行业自律，规范市场竞争行为， 防止无序竞争；另一方面，要严格按照有关政策规定，在地方政府的领导和各相关部门的配合下，组织金融机构坚决打击逃废债行为，整顿和规范辖区社会信用，进一步推动金融安全区建设。

 （3）、支持促进商业银行和国有企业的改革与发展，在改革与发展中防范和化解金融风险。密切关注辖内各银行分支机构的改革情况，跟踪了解相关动态、引导并营造正确的舆论氛围，保证改革的平稳、有序进行。引导商业银行树立正确的风险防范处置观念，加大对企业改制的支持与配合力度，增强企业发展后劲，通过增量的投入来启动和激活存量资产，最终在企业与银行的共同发展中防范和化解风险。要充分发挥金融在推动城乡经济社会协调发展中的作用，大力支持非公有制经济的发展，切实改善中小企业融资环境。

 （4）、定期地、持续地对准备金、备付金能力、资金运行、资产质量实施监测，提前给出警示。加强对辖区法人金融机构的存款准备金管理，确保及时足额缴存；建立对商业银行备付金的监测机制，加强备付金变动分析，确定合理的最低备付金率，及时对商业银行的流动性和支付能力进行预警。

 （5）、牵头建立监管协调机制，密切关注以交叉金融业务为内容的金融创新活动，维护金融稳定。当前，证券业的发展日益依赖于银行业、保险业的参与，货币市场、资本市场、保险市场的资金流向相互交错。人民银行基层行不仅要充分运用货币政策工具，还要用更多的精力监护支付清算系统，强化对金融市场的管理与检查，并牵头建立监管协调机制，通过定期召开经济金融形势分析会议及金融稳定工作会议，与银行、保险、证券监管机构协调配合，牢牢把握好区域金融市场的动向和资金流向，维护辖区金融秩序的稳定。

 5、建立金融突发事件处置和风险救助机制。

 （1）、在金融风险防范工作中，基层人民银行主要通过建立、完善金融风险预警体系，对金融风险指标进行风险分析和评定，对出现风险苗头的金融机构，及时将有关风险预警信息反馈给有可能出现危机的金融机构，并通报当地银行监管机构，必要时可以建议当地银行业监管机构对该金融机构进行检查监督。

 （2）、在突发事件处置和风险化解的工作中，基层人民银行通过与银行监管部门建立的协调机制和信息共享渠道，积极配合与银行业监管部门的风险化解工作。

 （3）、尽快建立存款保险及投资者补偿制度，形成有效的市场退出机制，减轻道德风险的危害。

 （4）、对于无法挽救的金融机构进行处置的工作，应该由银行监管部门主要负责，人民银行则作为特殊债权人，参与有关机构市场退出的清理工作，管理中国人民银行与金融风险处置有关的资产等。

 6、加快金融体系和金融市场的改革。加快金融体系和金融市场的改革，促进银行、证券和保险之间的协调发展，逐步扩大直接融资比例，通过市场化手段使金融行业的风险得到分散，降低系统性风险。

参 考 文 献

1、人行万州中支“论我国中央银行在金融宏观调控及稳定中的主导核心作用”，《金融研究》2004.1

2、霍建军“维护金融稳定应处理好六大关系”，《金融参考》2004.9

3、查尔斯“金融稳定研究的几个新方向”，《中国金融》2004.9

4、孙春广“实现金融稳定的手段与建议“，《金融研究》2004.6

5、谢庆健“对中央银行维护金融稳定职能的思考”《中国金融》2004.5

6、肖宇清“对新形势下基层央行在维护金融稳定职能中存在问题的探讨”，《金融参考》2004.2

7、蒋伟民“维护金融稳定工作刍议”，《中国金融》2004.9

8、王迅“加强金融宏观调控，促进地方经济平稳发展”，2004.5

9、徐联初“对体制改革后中央银行分支行有效履行职能的调查与思考”，2003.11