我国农村信用社发展中的问题与对策研究

我国农村信用社发展的历程及现状分析

二、我国农村信用社发展中的问题

三、我国农村信用社的改革对策

内 容 摘 要

深化农村信用社改革，完善农村金融服务，关系到信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。尽管当前信用社根据不同区域采取了不同的发展模式且已经取得了一定进展，但仍存在一些问题制约着农村信用社的发展。要解决这些问题，需要完善法人治理结构和管理体制，采取有效措施清收不良贷款和强化风险管理。而东部地区业务经营要以支持“三农”为前提，中部地区要扩展信贷市场，西部地区则要扶植优质农业，增强农户偿贷能力等。

我国农村信用社发展中的问题与对策研究

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的基础力量，特别是在四大国有商业银行基层网点从农村部分撤出的新形势下，农信社在服务“三农”，建设社会主义新农村方面的地位、功能和作用上显得由为突出，它最贴近农民、农业、农村，是农村金融的基础力量，处于金融的最前沿阵地，为农村经济的改革与发展提供了有利保障。但随着农村金融改革和发展的日趋深入，农信社在发展中存在的一些问题确实令人担忧。本文结合我国农村信用社发展历程与现状的基础上，就农信社发展中的问题与对策提出了粗浅的看法。

一、我国农村信用社发展的历程及现状分析

 （一）我国农村信用社发展的历程

 我国农村信用社的发展是个曲折艰难的过程，它大致经历了四个阶段：

第一阶段是我国农村信用社组建和发展的初始阶段（1951—1959年，）这时期农信社由农民入股，管理人员由社员选举，通过信贷为社员的生产、生活服务、体现了合作制的性质和特点。

第二阶段是农村信用社反复和停滞的阶段（1959—1980）。此阶段由于受极“左”思想及文革影响，农信社曾先后下放给人民公社，生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，基本成为基层社队的金融工具，不可避免地打上了“官办”的印记，成为农村基层社队的附属物，信用社的群众合作色彩被大大冲淡。

第三阶段是农行代管阶段（1980—1996年），即农业银行分设后，农村信用社一直在农业银行的领导管理下，事实上成为国家银行附属的“准国家金融机构”或称“基层机构”，其“合作”属性进一步淡化。

第四阶段是农村信用社由中国人民银行托管（1996—2003年4月），在这期间，国务院颁发了《关于农村金融体制改革的决定》，改革的核心是把农村信用社逐步设为由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织。

2003年4月至今，2003年4月中国银监会成立，农村信用社行业管理移交给银监会托管。 

（二）我国农村信用社发展的现状

2003年6月27日国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，该方案提出了试点改革农村信用社产权制度，确定不同的产权形式。而目前，我国已根据各地不同情况选择了不同的产权组织形式。

1、在城乡一体化程度较高的东部沿海经济发达地区省会等大城市郊区，资产规模较大且已商业化经营的信用社采取了股份制模式，组建县市农村商业银行。在经济发达地区，随着农业产业结构的调整，对金融的需求也发生了较大的变化，农业产业化经营组织与民营企业要求获得更多的信贷资金支持，享受多样化的金融产品服务，而原有的农村信用社由于资本总量少，融资渠道狭窄，主要投放小额贷款，提供的金融产品单一已不能满足其需求。所以，农村商业银行是解决这一矛盾的有力尝试，也取得了较大绩效。

2、 在暂时没有达到股份制改造条件的经济发展一般的中部地区实行股份合作制，组建农村合作银行。股份合作制是我国改革开放后，随着农村经济发展，在农村自发形成的一种新型的经济组织形式，在农村生产、流通领域得到普遍推广和发展，金融作为经济的一部分，这种形式在金融领域也有一定的适应性。

3、对于经济欠发达的广大西部传统农业地区，继续保留了合作金融组织形式，对符合条件的进行以县为单位统一法人的重组。中西部农业主产区商品化程度低，以生产传统农业副产品为主，生产规模小，该地区的农户和农村经济组织对金融服务的需求主要是对小额信贷资金的需求，资金需求周期和农副产品生产周期相一致。若对于这些地区的农村信用社进行股份制或股份合作制的产权改革，农民和农村中小型企业，将难以获得必要的信贷金融支持。

二、我国农村信用社发展中的问题

（一）东、中、西部地区有在的共性问题

1、法人治理结构不健全

“三会”制度形同虚没，信用社民文管理组织成员大部分不了解农村金融的具体规定和要求，不知道上级联社对信用社的指导思想和工作部署，只根据信用社主任的安排参加会议，听取工作和经营情况汇报，很少对信用社经营的重大事项进行研究决策，难以对信用社的人、财、物实施管理和监督。虽然近几年来农村信用社经过了合作制规范改造，建立了社员代表大会，理事会和监事会，但由于农信社受行政因素束缚由来已久，自身民主管理基础薄弱，理事长的产生、主任的任免普遍没有按照章程的规定进行，社员的所有者地位无法体现，农村信用社事实上仍然依靠行政约束力来完成对内部各种力量的制衡和管理，而社员主要来自农民，受传统文化的影响根深蒂固，行为保守，普遍缺乏一种参与民主管理的意识。“三会”制度未能发挥应有的作用，长期流于形式。

2、管理制度不完善，管理上有“缺位”“越位”现象。 

长期以来，中国的农信社多由国家机构管理，然而农信社点多面广，极为分散，国家机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上，多年来不断出现的农信社贪污，挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。

3、历史包袱沉重，不良贷款清收难度大

历史遗留以及管理等方面的原因，导致目前农村信用社系统不良资产比例层高。多数地方信用社不良贷款率较高，相当1—6例的信用社已经资不低债，改革中不良贷款的清收难度较大，由于历史包袱沉重，大量资金被压死，再投放能力被削弱，经营存在一定风险，稍有不慎就有可能出现影响到整个金融系统甚至经济环境的系统性风险，大量的不良贷款的存在，给农村信用社的正常经营带来了沉重的负担。部分信用社近几年来虽然经营上取得了十分喜人的成绩，但是由于不良贷款比例过高，信用社的不生息资金占用过多。导致农信社赢利能力大大降低，自身资本积累受到严重影响，使其在宣传、扩展业务等方面举步维艰，极大地制约了农村信用社的长远发展。

4、业务经营面临较大的金融风险

由于本身的自然属性，农业面临自然灾害的风险，由此导致农业收入的不稳定性，使得农村信用社不良贷款比例偏高，农村信用社面临较高的金融风险。同时，农村经济文体存在的抵押品不足，信用环境恶劣的特点都严重影响了信用社的信贷款资金安全，农村的信用环境不佳，信用缺乏的现象不容忽视，当前，我国农村面临严重的信用危机，村级债务和个体债务失信已严重威胁到正常的经济发展，从而限制了农村信用社改革与发展所必需的基础和条件。同时，由于农户居住分散，单笔业务额小等客观因素的存在，农村信用社的经营成本相对较高。以上不利因素与信贷资金的安全性，营利性要求相矛盾，但为了避免对农村金融产生不利影响，农村信用社的服务又不得不继续保留，从而使得自己的业务经营处于困难的境地，长此以往，仍会出现新的历史包袱，很难实现可持续经营。

（二）、东、中、西部地区存在的差异性问题

1、东部：农村信用社支农的政策性与经营的商业化存在矛盾，使业务经营处于两难局面。

国家对农村信用社经营政策定位不够清晰，按政策规定，农村信用社主要服务“三龙”不光以盈利为主要目的，这等于把本应由政府和政府性金融机构承担的社会职能交给了独立核算，自负盈亏的农信社，但在财政政策，货币政策的具体执行中，又将农村信用社为商业性金融机构来对待，承受了与商业银行完全相同的税收等负担，未享受应用的优惠政策。

农村信用社服务对象是千家万户的农民，贷款额度小，且分散，无论贷前调查，贷后管理，工作都很繁重，经营成本高。对于一些业务量小，亏损严重的信用社，为避免影响为广大农户提供金融服务，不得不继续保留，从而面临亏损，不断线增大压力，使自己的业务经营处于困难的境地。

2、中部：农村信用社的信贷品种单一，竞争力不强，不能满足社会需求。

由于地区经济发展的多样性，对贷款营销的品种也提出了多样化的要求。近年来，各商业银行纷纷进行了信贷产品开发，相继推广了消费贷款、助学贷款、银行汇总汇票、贴观、出口退税账户托管贷款等一系列信贷品种。而农信社信贷服务满足于传流方式，同时由于软件与硬件上的劣势，在创新信贷营销品种上缺乏物质基础，使农信社在农民中的信任度比商业银行要低，信贷市场发展缓慢，一方面，贷款方式以低押，担保为主，难以满足农户、个体工商户和中小民营企业的资金需求，另一方面，金融服务还仅限于“柜台服务”和送货到田间地头，没有把金融服务系统化，没有品牌，缺乏创新，对于已有的几种信贷营销产品，信用社对它们的重视不够，推行不足，这就使农村信用社原有的优势也大之的减弱，不仅使贷款的质量受到影响，也导致了很多优惠客户流失。

3、西部：农村经济发展缓慢，农户偿贷能力低。

在社会产业结构中，农业是社会效益大，经济效益低的特殊产业。由于农业既是一个弱质产业，又是一个高风险产业，并且还是一个相对滞后的产业。农业项目周期长，反应慢，适应市场能力差，又受限于气候、季节等自然条件。而农民作为经营者，综合素质相对较低，对新知识，新观念、新技术接受较慢。农村经济十分脆弱，原始、粗放、规模小、积累少。“三右”问题的特殊性，对农村信贷投入的风险性产生了重大影响。农村经济发展缓慢导致的农户偿贷能力低下的问题，成为阻碍信贷市场扩展的重要原因。

三、我国农村信用社的改革对策

（一）东、中、西部地区共性问题的改革对策

1、完善法人治理结构，提高经营管理水平

（1）首先，改革“三会”制度，要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，全面推行理事长、主任、监事长“三长”分设制。健全完善农信社的法人治理结构，以此建立健全内部治理的组织结构和恰当的制衡机制，确保种方独立运作，有效制衡，建立规范的股东大会、董事会、监理会制度，明确职责权限和相关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序。通过有效形式提高和扩大社员权利，增设社员代表大会常务委员会，具体负责社员代表大会的事务处理，定期召开社员大会，把涉及农村信用社改革，高管人员的提拔与撤销等重大问题交由社员讨论决定，其经营情况应向社会公布。

同盟时，要实行信用社理事长与信用社主任分任的制度。因此，固化二者的职权范围，明确二者的具体义务、职责和权力，信用主理事长由理事会选举产生，负有决策权私监督权、引导权；信用社主任由理事令聘任，实行理事会领导下的主任负责制，负有日常经营权，接受理事长的监督，这样可以避免理事长兼任信用社主任，集决策，经营于一身，实现决策权与经营权的分离，完善监督制约机制。

（2）切实保障社员的民文管理权，农村信用社的所有决属于入股社员，社员有权以适当方式参与农信社的经营管理，首先，应当切实发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用，审查批准年度工作计划和计划执行情况，对年度工作方针、重点和措施进行把关，对理事会、监事会成员和主任对于履行职责，道德法纪等问题进行质询；其次，保证理事会、监事会的社员代表经常获得经营管理的信息与此同时，应强调社员代表协助农村信用社开展有关工作的责任，提高社员代表、理事、监事参政议的意识。

2、大力进行管理体制改革，将农村信用社管理权交由省级政府，同时加强国家金融监管机构对农村信用社的监督。

长期以来，农村信用社先是由农业银行管理，以后又交给人民银行管理，这种监、管合一的管理体制削弱了农村信用社的支农职能，也导致许多不应出现的腐败问题，另一方面，农村信用社是地方性金融机构，服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标是促进地方经济发展与社会稳定，所以农村信用社的管理权应该合理地交给省级政府，本着监、管分离的宗旨，这符合了当前农村信用社发展的实际的现实选择。

为了统筹全省农村信用社的行业管理，省级政府应成立一个专门的负责机构。各地区可按照精简、高效的原则，成立省级联社，为了防止设立省级联社可能带来的行政管理权对所有权的侵犯，在成立省级联社的同时，还应该成立全国性的农村信用社协会，协调联社与农村信用社之间，农村信用社系统与地方政府之间的关系。

农村信用社管理体制改革后，管理权的转移需要一个磨合期，而且也不能完全杜绝管理上的违规操作行为。鉴于此，银监会要继续加强对农村信用社的监督。

3、加大不良贷款的清收力度

（1）清收政府行为贷款，对各级政府自身贷款，指令发放和为企业担保形成的不良贷款。由地方政府负责落实还款计划；对偿还有困难的贷款，由地方财政通过返还信用社上缴税款的地方留成部分私从财政预算中拿出一定的资金等途径核销此类不良贷款，也可用土地、林地、房屋等优良资产予以置换。

（2）清收国家公职人员贷款。对党政机关、事业单位公职人员自身贷款、担保贷款或引荐贷款，由当地纪检、监察部门监督偿还；对金融系统人员自身贷款担保贷款或引荐贷款，由当地银监部门协助监督偿还；对信用社内部职工自身贷款，担保或引荐贷款实行责任清收，制定落实还贷计划。对上述不良贷款限期不还的实行“三停五不”（停职、停薪、停岗、不提拔、不调动、不评选、不加薪、不晋级）纪检、监察、组织部门监督执行，涉及违法犯罪的移交司法机关处理。

（3）清收对集体贷款，对村贷村用、户贷村用形成的不良贷款，由农委和信用社共同调查，摸清底数，通过收回，处理集体财产，出租村集体机动耕地、荒山、荒坡、池塘承包权，出售集体林木、闲置房屋和其他可变现的资产等方式偿还村集体贷款。

（4）、依法清收不良贷款。对恶意逃债或以非法手段诈骗信用社的贷款，以及超过诉讼时效的贷款，公安部门主动介入，协助清收，坚决打击逃废债行为，对企业改制过程中形成的不良贷款中提起的诉讼案件，人民法院要特事特办，优先受理，及时审理，快速结案，提高执行率。

4、采取有效措施，防范和化解农村信用社的金融风险。

（1）建立贷款的科学经营决策机制，使用每笔货款都在贷前有专人调查，货时集体决策，贷后专人回收，实行谁发放，谁回收，谁负责的原则，在事前将不良货款发生可能性隆到最低。

（2）建立和完善农村信用社风险机制，重点建立贷款抵押、货押、担保、合作金融保险和农村农户货款风险担保基金制度，以降低农村信用社经营风险，维持信用秩序。同时，要注意分析行业风险，建立合理的贷款结构，避免贷款集中在某些风险较高的行业和企业。

（3）加强内控制建设。制定和完善各项规章制度，使得业务经营和内部管理都有章可值，以规范化管理为文线，把内控制度建设，检查监督和风险预警，防范与控制作为工作的重点。加强对各项业务经营及管理活动的核监督，全力防化各种风险，加强以风险控制能力，规范管理和业务操作为主要内容的规章制度建设，逐步建立起具有一定系统性、科学性和前瞻性的制度体系。

（4）农村信用社在信贷投向上要拓宽服务领域，提高业务经营的综合效益和规模效益，从大方向来说，农村信用社应坚持为“三农”服务，但在市场定位上应允许有所区别，要充考虑各地经济发展的不平衡性和差异性，选择并培育优质客户群体，以确保农村信用社的经营活动。

（二）东、中、西部地区差异性问题的改革对策

1、东部：业务经营以支持“三农”为前提进行。

农村信用社要坚定支农方向，进一步强化支持“三农”的力度，深化支农服务的内涵，研究农村市场的新动向、新趋势、新问题不断扩张地域优势，增加辐射力和渗透力。在重点抓好农户小额信用货款和联保货款的基础上，按照“区别对待，择优扶持”的原则，加大对有市场、有信誉乡镇中小企业的支持，对关系到国计民族“三农”切身利益的小型家田水利等基础设施建设，也应给予必要的支持。

农村信用社会要坚持以效益为中心，勤俭办社，通过强化内部管理，提高经营管理水平和风险防范能力。同时，要坚持以人为本，改进用工制度和劳动分配制度，加快人才引进，提高业务创新能力，加快业务发展。

2、中部：不断完善和创新信贷营销手段，扩展信贷市场。

农村信用社已有的信贷营销产品十分有限，而且存在着很多的不足，要深入完善和推广“小额农户货款”及其等级管理制度，加强创建信用工程工作，要严格按照操作办法对农户信用等级证进行年审，该发证的要发证，该升级的要升级，该降级的要降级，该取消的要取消，努力把货款等级证办成农户的经济身份证，加大乡镇的农村信用工程的创建力度，提高企业对市场的反应能力。同时改变过去“春放秋收冬不贷”的传统形式为因时因需“常放常货”的市场引导方式，通过生产周期确定货款期限，初步实现支农信贷资金的良性循环。

要扩展信贷市场就必须不断创新货营销手段，提供“美异化”服务，对农村市场的基本划分，打破信贷服务与农贷市场的传统模式，针对农户的特点提供比较完备的确美异化服务，改变农村信用社长期以来对农户所实行的无美化被动服务态荣，通过科学规划，采用多种渠道对客户信息进行收集、整理、分析，在服务措施不力和信贷政策上避免“一刀切”造成直接经济损失成不平衡状态，这有利于市场的立体化发展和多头突破，为农信社信贷资金从不同层面提供较大的市场空间和发展前景。同上“基础市场”在多数农村仍占据交流市场的现状，农信社应以此作为市场支持的重点，并提供超前服务，在现在政策环境下，加强信息、技术、资金上的协调引导，通过与当地政府合作，帮助农民寻求适合当地环境的项目，信贷资金重点支持传统项目向高附加值员过渡，以继续深入推广小额农户货款为主要方式，走出柜台上门宣传营销小额信贷资金，并集中信贷投放的规模和时间，以规模化为基础，逐步构建公司加基地，基地连农户模式，靠规模效益实现信贷市场空间的最大突破，而对于“小康市场”和“增效市场”，农信社应作为市场重点开发对象，通过建立更为详细的客户档案资料，灵活掌握资金供求关系，指派专人研究市场发展趋向，不断出新的信贷政策和优惠政策，引导和建立符合实际的消费信贷群体，打破农户货款在额度多种方式的同时，全方位实施市场综合开发，将这两类市场尽快培育为消化农村信贷资金的文化市场和效益市场，带动其他市场的快速开发，实现市场开发的重大突破。

3、西部：大力扶植优质农业，提高农民收入，促进农村经济发展。

农村信用社可以通过积极开展农户小额信用货款，联保货款等工作，来促进农业和农村发展，帮助农民增收，在支持基础农业的财时，要大力发展经济农业，配合地方政府深化农业产业结构调整，信贷重点要向政府主导产业倾斜。农村信用社应支持本地区支柱产业的规模生产和深加工。特别要大力支持产量农业向质量农业转变，做好“特”字文章，发展本部地区的区域特色经济，西部地区资源丰富，应重点引导发展根据市场需要发展区域特色产业。通过增加货款投入，推进农村产业结构调整，有力支持农村先过生产力的发展，保障西部农村产业结构沿着正确方向调整。农民收入提高了，农村经济就会发展，农户偿贷能力自然就会增强。大部分农户还货能力增强会使信用社在考虑货款风险问题时增加对农户的货款，从而是变成良性循环，促进农村信用社的信贷市场的发展。

农村信用社经过了50多年的徘徊和探索，终于找到了一条符合自身发展规律，兼顾各方利益，调动多方面积极性的改革发展道路。虽然，相对于国有银行、商业银行来说，农村信用社内外部条件都不如前者，前进的道路则更为艰难曲折。但是，农村信用社毕竟明确了发展方向，即因地制宜，区别对待各地区农信社，有效发挥信用社支农主力军和联系农民纽带的作用，这样才能更好地为农村经济的发展做出新的贡献。“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，只要沿着这条路一步一个脚印扎扎实实的走下去，相信就一定能够走出一条中国合作金融事业发展壮大的成功之路

参 考 文 献

1.谢平 《中国农村信用社体制改革的争论》 载《金融研究》 2001年第1期

2.何广文 《合作金融发展模式及运行机制研究》 中国金融出版社 2005.9

3.刘民权，刘忠 《农村信用社市场化改革探索》2005.9

4.张杰 《中国农村金融制度：结构，变迁与政策》 中国人民大学出版社2003年6月第1版

5.洪虹 《解决农信社不良贷款的对策研究》 中国金融出版社 2002

6.杨羽飞，梁山 《深化农村信用社若干问题探讨》 载《金融研究》2005年第3期

7.王曙光 《农村金融与新农村建设》 华夏出版社

8.陈福生 《农村信用社法人治理结构研究》 载《金融研究》 2005年第1期

9.钟鸣 《农村信用社面临是个矛盾》 载《金融理论与实践》 2005年第1期

10.杨子强 《股东选择与权力实现：农村信用社改革的基础性问题》 载《金融研究》 2005年第2期