对新时期下县级国库履行职能的思考

一、目前基层国库工作的现状

（一）、国库业务现状

（二）、国库组织机构现状

（三）、国库人员现状

（四）、监管和管理现状

二、基层国库工作存在的问题

（一）、认识方面存在的问题

（二）、国库法规严重滞后

（三）、机构设置不利于国库工作发展

（四）、基层国库人员现状不利于业务发展

三、县级国库更好地履行职责的几点建议

（一）完善组织机构，提高人员素质

（二）完善相关国库法律法规制度，增强员工责任感

（三）找准职能定位，努力提升国库地位

（四）加强国库队伍建设，充实国库队伍

（五）加快电子化建设进程，建立信息共享机制

内 容 摘 要

随着财税、金融体制改革的深化和人民银行职能的转换，人行县支行的工作重心发生了很大的变化，国库工作已成为支行业务工作的主体之一。国库单一账户、财政集中收付体制的建立，国库会计核算系统和统计分析系统的进一步推广，县级国库部门作为间接参与者加入支付系统，财政收入逐年递增使国库业务量逐年大幅增长，基层人行经理国库职能摆在了重要的位置。但目前县级国库机构设置、人员素质不适应国库工作发展的需要，国库相关法律法规不完善，国库电子化水平特别是横向联网工程尚未起步，统计信息共享机制不健全，这些问题不同程度制约着基层国库发挥职能作用。

对新时期下县级国库履行职能的思考

随着财税、金融体制改革的深化和人民银行职能的转换，中国人民银行县支行的工作重心发生了很大的变化，国库工作已成为支行业务工作的主体之一。目前，在国库单一账户、财政集中收付体制的建立，国库会计核算系统和统计分析系统的进一步推广，县级国库部门作为间接参与者加入支付系统，财政收入逐年递增使国库业务量逐年大幅增长等新的形势下，基层人行经理国库职能摆在了重要的位置。但目前县级国库机构设置、人员素质不适应国库工作发展的需要，国库相关法律法规不完善，国库电子化水平特别是横向联网工程刚刚起步，统计信息共享机制不健全，这些问题不同程度制约着基层国库发挥职能作用，基层国库如何顺应时代要求，更好地履行国库的职能，是一个值得研究的问题。

一、目前基层国库工作的现状

（一）、国库业务现状

独立的国库会计清算体系已逐步建立。《国库会计核算系统(2.0版)》实现了全国国库会计核算自动化、核算程序统一化和业务操作规范化，客观上保障了预算资金的安全、完整、高效的运作。在此基础上，支付系统的运行和人民银行会计集中核算，使得基层国库会计在核算独立的基础上实现了清算独立。目前人民银行经理的县级国库业务完全独立，支付系统全面运行后，中心支库的国库业务也相应的完全独立。人民银行经理的国库由原来通过与人民银行会计营业部门之间的“行库往来”一道进出关口，变为“同城票据交换”、“支付系统往来”以及“国库内部往来”等多个清算渠道，所有收支业务均不再通过会计部门进行资金清算。人民银行各级国库独立参加“同城票据交换”，中心支库作为“支付系统”的直接参与者，县级国库作为“支付系统”的间接参与者与管辖国库使用“国库内部往来”进行资金清算。国库统计分析业务进一步拓展。2004年1月1日《国库统计分析工作指导意见》开始执行，以此为契机，国库统计分析工作迎来了一个大发展时期。首先，各级国库均使用了全国统一的《国库统计分析系统》，该系统能够采集、存储、查询和编辑国库收支、退库、库存数据以及与其密切相关的经济数据、金融数据和企业数据。其次，统计分析人员趋向专职，按照《国库统计分析工作指导意见》的要求，六安市中心支库设置了统计分析组，县级支库设置了统计分析岗位，并使熟悉国库核算业务、了解宏观经济政策、知识面较宽、有较强判断分析和写作能力的人员充实到了统计分析岗位。

（二）、组织机构现状

目前，人行县级国库与会计部门为同一机构，人员一般为7至8人左右，担负着会计核算、支付清算、反洗钱、财务管理、银行账户管理、经理国库等工作，而这些工作是基层人行履行监管与服务职能的主要工作，其业务性强、政策性强，对口业务部门多，特别是人民银行职能转换后，为加强金融服务工作，对调查研究、信息反馈等工作要求标准高，国库和会计整体业务均由核算型向管理型过渡，国库、会计同一机构格局已不再适应新形势、新任务的要求。另外，财政系统为了适应建立社会主义市场经济条件下公共财政的需要，从上至下设立了预算、国库、会计集中核算中心部门，县级人行国库、会计同一机构办理业务，与服务财政，经理国库业务职能不配套。

（三）、监管和管理现状

国库监管框架初步形成。第一，按照“一级财政一级国库”的设置原理，国库的机构建设不断完善。第二，上下贯通、高效有序的独立的国库会计核算系统，加快了国库资金划拨速度，提高了财政资金的使用效率和效益。第三，内控制度不断完善，以人民银行国库局制定的《国库会计管理规定(试行)》、《国库会计核算业务操作规程(试行)》以及《中国人民银行国库资金清算业务处理手续(试行)》为基础，各级基层国库根据实际情况制定了业务印章、重要凭证管理、档案管理和计算机系统管理等各项内控制度。第四，国库事后监督初具规模，事后监督独立于会计核算，在全面复核的基础上对国库资金的安全进行重点监督。第五，国库检查工作进一步加强，定期不定期的自身业务检查、支库之间的交叉检查、上级国库对下级国库的检查、审计和人民银行内审部门的检查，从另一方面保障了国库资金的安全运作。同时，现行国库管理体制滞后，不适应财政体制改革的需要，严重影响了国库职能作用的发挥：一是立法滞后。国库现行的法律条文《国家金库条例》及其《实施细则》是1985年制定的法规，面对突飞猛进的经济发展和日益变化的国际国内形势，这些法规显然已经不能与它相适应。二是机构萎缩，影响业务有序进行。商业银行机构的上收，国有商业银行县及县以下机构逐步撤销，基层国库业务的代理只能放在农村信用社，这样不仅影响了国库业务的有序进行，也给国库资金风险防范增添了难度。三是基层汇路不通，延压、滞留税款严重。商业银行机构上收后，农村信用社汇兑不畅通，造成预算收入不能及时上解，给国库业务管理和资金及时入库带来了新的问题。

（四）、国库人员现状

按照支付系统和国库会计核算系统2.0版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应相互制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，岗位设置较多，基层国库专职人员1-2名，其余人员均为兼职人员，因人员不足，也很难达到重要岗位相互制约。更为重要的是，目前，基层国库综合管理型人才不足，严重影响了国库体制改革的步伐。一是国库制度的改革对国库人员无论是从数量还是从质量上都提出了更高的要求，但人民银行机构改革后，对人才引进日益趋少，为国库选拔的人才更是少之又少。二是人才培养难度大。现行高校没有一所开设了相应国库专业，专业化人才的培养完全靠自己在实际工作中摸索，这样很难培养大批系统化、规范化、专业化的国库管理人才。三是人才引进困难。无论是在人民银行还是商业银行，国库会计核算与银行会计核算区别很大，从而导致国库部门与其他部门人才交流范围很小，这种现状既不能开阔视野，也易引发国库资金风险。

二、基层国库工作存在的问题

（一）、认识方面存在的问题

对国库工作的认识平面化。国库工作尽管以较快的速度在发展，但各方面对国库的认识还停滞不前。财税方面认为国库只是财政的出纳，仅仅是履行预算收支职能，对国库的监督管理职能认识不够造成业务的协调失衡。商业银行认为国库只是为财税服务的部门，往往为解决本行资金短缺等问题，在财政性资金上做文章，采取延解、错划、压票、挪用税款等办法，逃避国库监管。基层人民银行部分领导仍持重会计、轻国库的思想，看不到国库工作发生了质的变化。有的国库人员对国库的飞速发展缺少充分认识，不及时更新知识，加强学习。还有，对国库职能定位一直不准确。经济体制改革和市场化进程，使国库职能的发挥难以适应市场经济发展的需要。对于这一结症，人民银行及财政部也都在采取措施进行国库体制改革的试点工作，进行过多方探究和尝试，但对于国库管理职能与财政管理职能的界定始终没有明确，形成人民银行与财政部门在国库管理上存在双重标准、双重定义。

（二）、国库法规严重滞后

国库法规、制度建设严重滞后，已经严重影响到国库监管效力的充分发挥。尽管《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职责，《中华人民共和国国家金库条例》也规定了国库的权利和义务，赋予了国库部门监督、反映、促进的职能。但是由于《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》都是80年代中期制定的，近20年来未进行相应的修改，因此其滞后性以及与新业务的不匹配性逐渐暴露，已不适应新时期国库事业不断发展的需要，另外，现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体形式职能的手段依据、手段，可操作性不强，难以发挥国库监管作用。从近年来的检查中，反映出不少无明确依据，模棱两可的现象。如，有的部门认为国库应该对违反国家财经纪律的拨款进行监督，但国库对是否违反财经纪律的事实界定大部分情况无据可查。又如，国库应该对预算收入退付进行监督，但申请预算收入退付的单位和个人其合法性是否由国库界定也无据可查。同时，国库部门作为连接地方政府、财税、银行部门的纽带，其金融服务地位是明显的，并随着收入的逐年递增，国库部门的监管服务作用愈加重要。但是，《预算法》、《税收征管法》、《商业银行法》的出台，都显得《国家金库条例》在其中的作用力不从心，县级国库作为最基层的国库，协调部门间的关系，依法加强业务监督工作是做好国库工作的基础之一。现在国库面临征管部门汇缴税款，控制预算收入进度，财政拨款计划性不强，预算收入退库监督机制不完善等诸多问题，而国库的职责权限有限性使这些问题困扰着基层国库职能的发挥。

（三）、机构设置不利于国库工作发展

从六安地区国库目前的情况来看，人民银行经理市中心支库和五个县级国库，商业银行代理了一个县级国库。国库机构设置的缺陷是多方面的，主要表现在：一是现行国库机构不健全，人员配备偏少。根据《国库会计核算系统2、0版》的要求，支库人员岗位设置至少要达到8个，而目前基层支库一般配备3至5人，难以分担8个岗位的职责。与此同时，尚要负责国库监管、统计分析、国库调研及对国库经收处的检查辅导工作。二是随着财政国库管理制度改革的不断深入，国库单一账户的逐步推行以及大额支付系统的上线运行，国库业务量成倍增长，工作强度、工作压力与日俱增，给目前相对薄弱的国库力量造成难以应付的局面，如此势必影响到国库职能的充分发挥。三是基层国库部门与会计合署办公，在某种程度上削弱了国库职能。目前，县级国库均采取与会计部门合署办公，以人员交叉来弥补岗位设置的不足，但如此一来，国库部门对应的上级管理对象由一个变成两个，担负职责出现分散，不便于国库上下各级间的垂直领导，而且加大了国库风险的存在。

（四）、基层国库人员现状不利于业务发展

关于国库干部的素质问题，总行领导在多种场合曾不止一次的强调，但国库干部综合素质良莠不齐的现实还在继续。国库加入现代化支付系统，国库会计核算自成体系的时代已经到来，因此对国库干部的综合要求更加严格。但从一段时间的运行来看，国库工作的业务量是增加了，岗位要求严格了，时间观念增强了，但国库人员数量基本没有变动，新生力量没有得到及时补充，特别是国库部门急需的科技人才相对匮乏。使现有的国库人员力量和素质根本不能适应国库新形势、新业务发展的新要求。例如国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，岗位设置较多，基层国库专职人员1-2名，其余人员均为兼职人员，因人员不足，也很难达到重要岗位相互制约。现行的国库会计核算系统一笔资金不但要通过明细岗的记账和复核、资金岗的记账和复核四次操作，还要经过业务主管、事后监督的定期复核，各个部门的不定期检查，这种责任不明、重复劳动的现状一方面滋生了操作人员相互依靠，互相扯皮的思想，另一方面导致了国库会计人员增量不增质的现状。

三、县级国库更好地履行职责的几点建议

（一）完善组织机构，提高人员素质

完善国库组织机构，努力充实国库队伍，努力提高国库人员的政治、业务素质。一是健全国库组织机构。以人行会计核算“四集中”改革为契机，设立国库股，按照人民银行经理国库职能的要求，以充分体现经理国库在人行业务工作中的地位，加强国库整体效能，发挥国库监督管理作用。选配高素质人员，并确保国库人员的相对稳定。二是加强教育和培训，要调整充实国库人员，造就一批业务精、思想硬的国库队伍。各级领导干部要不定期开展政治思想教育，使国库人员树立正确的人生观、世界观和价值观，国库部门负责人必须掌握本部门人员的思想状况，及时解决好经办人员出现的不正常的思想动向。上级国库应制定对下级国库人员的长远培训规划，对国库人员分批进行国库法规、金融业务知识、国库业务知识以及新财税知识的培训，还包括对新上岗的人员进行岗前培训和考试，实行持证上岗，提高国库人员处理各项业务的政策水平和业务技能，增强化解国库资金风险的能力。财政政策和货币政策是我国进行国民经济宏观调控的两大工具，财政国库收支情况与货币政策的落实情况息息相关，探索财政收支对地方经济金融影响，加强财政国库收支与货币信贷关联分析是国库工作面临的新任务。目前县级人行国库人员年龄偏大，知识结构、学识水平都与国库工作的要求存在较大差距，特别是县支行近年来没有充实新人员，即使岗位轮换也是在部门间调换岗位。调整国库人员年龄结构、知识结构，加强统计分析及相关业务培训是加强国库队伍建设的重要环节。

（二）完善相关国库法律法规制度，增强员工责任感

必须按照金融财税体制改革的新要求，尽快修订《国家金库条例》及《实施细则》，明确国库监管职权，强化国库监管工作。新的《金库条例》及《实施细则》对国库职能应重新定位，明确国库部门是具体办理财政收支，对财政收支负有监督责任并在央行监管和宏观调控中发挥特殊作用的专门机构，并应对国库职权、责任予以细化使之具有可操作性，要明确国库对征收机关和财政部门违反国家法规的行为有处罚权。尽快修改《规定》，充分体现其对各级国库业务的指导性和可操作性。对缴款书、拨款书填制的要求与《支付结算办法》的规定相吻合。完善大额拨款和预算收入退库审批制度。审批金额由各级国库根据业务量情况确定，并报上级国库备案。现在，国库业务的快速发展，需要健全的法规作保障，国库法规建设应涵盖三个方面：一是出台《国库法》，以立法的形式明确国库的地位、职责、权限以及监管的手段。二是修订《国家金库条例》及其《实施细则》，从而推动国库其他有关制度的出台和实施。三是制定详细的国库会计核算、监督管理、统计分析等操作制度，真正使国库工作规范化、程序化。随着国库制度改革的不断深化和国库业务的不断拓展，国库岗位设置更加明确、更加具体，因此必须首先从根本上解决国库机构设置问题，必须改变目前基层国库与会计合署办公的现状，使国库上下各级间的垂直领导更加流畅。其次。把业务素质高、责任心强的会计人员充实到国库部门，加强国库力量，保障国库职能作用的有效发挥。

（三）找准职能定位，努力提升国库地位

长期以来，国库职能定位一直不准确。经济体制改革和市场化进程，使国库职能的发挥难以适应市场经济发展的需要。对于这一结症，人民银行及财政部也都在采取措施进行国库体制改革的试点工作，进行过多方探究和尝试，但对于国库管理职能与财政管理职能的界定始终没有明确，形成人民银行与财政部门在国库管理上存在双重标准、双重定义。以往基层国库强调的是执行、促进和监督职能，而忽视了国库的反映职能，现在，国库正面临改革的大好时机。一定抓住改革时机，提升国库工作，使国库具有执行、促进、监督和反映职能。国库会计核算的是财政收入和支出情况，因此国库同时掌握着第一手的财政预算资金活动和各种税收收入的情况，这种情况是唯一的、最原始的。它比财税的信息更及时、准确，由此进行的统计分析就更加全面、客观，更值得信赖。国库应充分利用自己的数据资源和电子化程度高等优势，在财政、金融改革的大潮中，抓住时机，通过统计分析反映和预测国库资金的流动变化趋势和国库资金存量状况，为地方政府提供决策信息服务，从而宣传、拓展国库工作，不断扩大国库影响、提高国库地位。

（四）加强国库队伍建设，充实国库队伍

健全国库组织机构，以人行会计核算“四集中”改革为契机，设立国库股，选配高素质人员，并确保国库人员的相对稳定。加强教育和培训，造就一批业务精、思想硬的国库队伍。各级领导干部要不定期开展政治思想教育，使国库人员树立正确的人生观、世界观和价值观，国库部门负责人必须掌握本部门人员的思想状况，及时解决好经办人员出现的不正常的思想动向。上级国库应制定对下级国库人员的长远培训规划，对国库人员分批进行国库法规、金融业务知识、国库业务知识以及新财税知识的培训，还包括对新上岗的人员进行岗前培训和考试，实行持证上岗，提高国库人员处理各项业务的政策水平和业务技能，增强化解国库资金风险的能力。要坚持“以人为本”原则，加大国库人才培养投入和重视程度，为国库干部提供广阔的施展空间和机会，为国库业务的开展创造良好的环境。进一步提高对国库工作重要性的认识，在组织、人员、制度、保障等方面加强协调配合，对县支库从业人员偏少的问题要予以高度重视，根据当地实际情况严格管理、严肃制度，统筹考虑、合理配备国库人员，严把国库人员入口关，将政治素质高、工作责任心强、具有一定银行会计知识的人员充实到国库部门。以开展“科学发展观”学习活动为契机，切实解决干部职工在思想、组织、作风、工作方面存在的突出问题，构筑思想政治防线，不断提高干部的政治素质和拒腐防变的能力。进一步提高对国库工作重要性的认识，在组织、人员、制度、保障等方面协调配合，合理配备国库人员，严把国库人员入口关，将政治素质高、工作责任心强、具有一定银行会计知识的人员充实到国库部门。

（五）加快电子化建设进程，建立信息共享机制

加快国库业务电子化进程，为国库资金安全、高效运行提供技术保障。要不断完善核算系统各种操作功能和管理功能，随着国库电子化水平不断提高，待时机成熟，逐步实行以中心支库为中心的国库会计集中核算，达到参数统一设置，数据集中备份，系统远程维护，让国库业务核算系统安全高效运行，避免人为修改数据的行为发生，全面推广《国家金库会计集中核算系统》。国库数据集中可以为上级财政、税务部门提供更加及时、准确的收支信息；为适应地（市）级金融机构会计集中核算及国库资金直接参加地(市)级同城清算网搭建了平台。全国现代化支付系统和各商业银行业务系统的统一推广，使得纳税申报、银行收纳、资金清算、国库报解、资金入库、财政支出实行计算机联网处理成为可能。国库电子化在其中起着中间连接的作用，完善国库电子化相关业务制度。国库业务电子化进程的加快，国库资金风险控制点增加，国库同城票据清算、国库内部往来、参加现代化支付系统，国库核算业务全部实现了计算机处理，县级国库制定的有关规章制度在一定意义上不能规避电子化进程带来的风险，上级部门有必要制定统一的内控制度，以有效防范国库资金风险。鉴于国库业务发展的需要，尤其是财政体制改革对人民银行经理国库提出的更高要求，各级国库应加快国库业务横向联网进程，通过联网实现各部门之间的信息共享，建立财、税、库、行共用信息平台，以达到情况的及时互通，预算资金的快捷入库，风险隐患的及时防范，工作效率的极大提高，保持部门间联系，节省资源，提高统计分析研究工作质量的重要途径，使国库资金更好用于支持地方经济建设。目前财政、税务、国库、人行调统部门、银监部门占有不同的部门信息资源，分别从各自业务角度对辖区经济运行情况进行分析。分散的信息，部门间狭义的调查分析工作，为宏观经济提供决策依据存在局限性。国库作为连接中央银行与财政的桥梁和纽带，统计分析工作将直接影响货币政策和财政政策的协调配合。因此，建立部门间信息共享机制，定期交流相关信息，通过分析财政收支在区域经济发展中的作用，为辖区信贷投资及政府提供经济决策依据，应是县级国库收支统计分析发展的方向。

 

参 考 文 献

一、《对基层国库全面履行国库职能的思考》----中国网山西频道

二、《对新时期下县级国库履行职能的思考》----金融导刊

三、《如何在新形势下充分发挥基层国库的职能作用》

----金融导刊

四、《对新时期做好县级国库工作的思考》--------金融导刊

五、《与时俱进更好地履行基层国库的职能》-----金融导刊