对外资银行金融监管的几点思考

XCLW116586 对外资银行金融监管的几点思考

1．外资银行在我国的现状

1．1外资银行在中国的发展表现出良好的态势

1．2外资银行进入的方式灵活多元

2．外资银行监管的现状分析

3．外资银行国际监管新趋势以及对我国的启示

4．对外资银行监管的几点思考

4．1建全我国对外资银行的法规体系

4．2加强对外资银行的市场准入管理

4．3突出金融监管重点

4．4加强行业自律管理

4．5扩大金融国际合作-

内容摘要

入世对中国的冲击将是全面的，深刻的，久远的。金融业，是中国面临最严峻挑战的部位，是对中国影响最为深刻的部位，也是中国经济最为薄弱的部位。WTO要求中国的大门向所有的金融强国敞开，国际跨国银行们既可乘势大举进攻中国，抢占中国的金融市场。截至2004年10月末，外资银行在华设立代表处223家，营业性机构204家，其中外国分行163家。面对外资银行的冲击，时下当务之急是强化我国对外资银行的监管工作。本文就是着重探讨对外资银行的金融监管。

对外资银行金融监管的几点思考

入世对我国而言，蕴含着机遇与挑战。面对外资银行的冲击，作为WTO的成员，我们无法也不可能回避外资银行对我们的挑战。在金融全球一体化的趋势下，与其视外资银行为洪水猛兽，不如对其因势利导，使之成为我国金融业发展的又一动力。要规范国内银行与外资银行间的竞争，使二者在良性竞争中演绎“双赢”的局面，就要求我们要健全金融法规建设，完善市场动作规则，真正建立与市场经济体制相适应的金融机构，金融市场和金融监管三大体系。其中，尤其要做好对外资银行的监管工作。目前，我国外资银行的监管总体水平不高，缺乏力度。当务之急，我国应加强外资银行的监管，尽快完善我国外资银行的监管中不足之处，填补监管漏洞，防止出现监管真空。

1.外资银行在我国的现状

1.1外资银行在中国的发展表现出良好态势

首先，外资银行在华分支机构数量有所增加。截至2004年10月末，外资银行在华设立代表处223家，营业性机构204家，其中外国分行163家，分别比入世之初增加了9家、14家和5家。虽然外资银行在中国设立机构的规模总体呈上升趋势，但与入世前相比，增加速度并不迅速。甚至在2002年，外资银行在华营业性机构数量一度呈现下降趋势。一些外资银行在加快登陆中国的同时，也有少数外资银行机构撤出中国市场，原因是多方面的：一是由于外国银行重组和合并，相应关闭和重组在华分支机构；二是部分外资银行根据各自市场目标和发展战略，对在华机构和业务进行集中管理和重新整合，相应调整机构设置；三是部分外资银行对中国加入世界贸易组织后的市场和前景持观望态度。

其次，外资银行占中国银行业总资产呈现总体上升趋势。截至2004年10月末，外资银行资产总额达5533.9亿元，约比入世当年增长12倍，占中国银行业金融机构资产总额的1.8%。其中，外汇贷款占中国银行业金融机构外汇贷款总额的18%左右，贷款总余额达2674.16亿元。入世前，相关人士曾经预测五年后外资银行外汇贷款市场份额将超过1/3，但从目前的发展速度来看，在华外资银行市场份额离这一增长目标仍有差距。

再次，外资银行在华盈利能力大幅提高。2003年，在华外资银行实现盈利2.35亿美元，比2001年增长20%；其中人民币业务实现盈利5.04亿元，比2001年增长126%，人民币业务利润已成其重要利润来源。以上海为例，外资银行人民币税前利润占其总税前利润的比重已经从2001年的15.56%增长至2003年的52.12%。在盈利能力提高的同时，其资产质量也有所改善。2003年底，全国外资银行不良贷款比率为3.08%，同比下降3个百分点。而到2004年10月，外资银行的贷款总余额已达323.1亿美元，不良贷款比率更下降为1.3%。

2.2外资银行进入的方式灵活多元

外资银行在中国市场的存在方式表现出多样性，这不仅仅体现在外资银行的资本运作模式上，而且体现在其业务种类的选择上。

一方面，在资本运作模式选择上，与中国入世前相比，虽然开设分支机构仍然是外资银行进入中国市场的一种战略选择，但机构数量增加速度十分有限。与此相反，在加强与中资银行联系方面，外资银行表现却异常活跃。首先，已有14家中资银行接受外资入股(入世前仅2家)，另外还有9家正在接洽之中。特别是2003年《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的出台，对外资银行参股中资银行更是起到了推动作用。其次，为了更快进入中国市场，外资银行还通过战略联盟、技术合作、业务外包等形式与中资银行建立合作关系，双方利用外资机构的品牌、先进技术、设备和服务与中资机构广泛的网络相结合，实现优势互补。目前来看，中外资银行已在资金拆借、代理清算、票据贴现、国债投资、衍生产品交易、银团贷款、信用卡、贸易融资诸多业务领域进行广泛合作。当然，除去单项业务之外，也有一些国内中小银行选择了与外资银行的全面合作。

另外一方面，在业务种类的选择上，外资银行的表现也更为活跃。入世以前，外资银行在华业务范围受到很多限制，并且大多限于外币业务。入世以后，在华外资银行经营业务范围由外汇业务向人民币业务扩展，经营的业务品种也超过了100种。截至2004年12月底，已有105家外资银行机构获准在中国18个城市经营人民币业务，并且61家获准经营中资企业人民币业务。与此同时，为改变营业网点方面的劣势，外资银行更多地通过先进的管理模式、风险控制能力、成熟的金融产品开发经验以及产品和技术创新参与国内市场的竞争，不断加快产品设计开发的频率，将业务重点逐渐放到能够体现其竞争优势的个人理财、网上银行、信用卡等产品之上。

2．外资银行监管的现状分析

目前，中央银行对内资银行的监管比较周密，而对外资银行监管比较少。现行金融监管法规条则过于笼统，使作为金融监管部门的人民银行权利与职责不够明确，对被监管对象的处罚标准不够细化，使得金融监管部门工作效率不高，金融风险难以得到有效遏制，对于外资金融机构的经营手段，管理模式等较内资银行先进而复杂，造成央行具体监管难度增大，并存在多头管理与解释不一的现象。一旦国内金融市场对外资企业金融机构全面开放，有可能使中资银行处于被动地位，并可能引发金融风险，所以出台一套完整的外资银行监管法案，已成为当务之急。

外资银行监管当前及今后发展中所存在的问题：

当前在我国境内的外资银行存在的主要问题有多存少贷，将其在境内吸收的外汇资金调往境外套汇和套利，利用遍布全球的国际网络转移利润，逃避中国税收，营运资金不真实到位，违规经营，少缴、漏缴存款准备金。结算业务中采取不正当的竞争手段违规经营，这些都可能在一定范围内造成我国金融秩序的混乱。并且由于进入中国的外资银行大多是规

模较大的跨国公司，如果其总部或其他境外分支机构出现经营失误，极易使在华机构担负连带责任，这叫外生性金融风险隐患，也必须及时而有效地加强防范。

求高额利润的动机下，外资银行将把业务重点放在成本少、风险小而利润高的中间业务，特别是国际结算业务上，而对我国经济建设中急需资金的项目不予支持。外资银行的这种经营活动在一定程度上会加大中资银行的经营压力和风险。而且加入WTO后，外资银行将更大规模地进入中国市场，随着银行结构的复杂化，银行体系的复杂性和系统性风险将进一步增加。因此，中央银行对金融体系的监管将会变得更加困难，谨慎监管成本将大幅增加。

现行的经营制度下，对银行业务的严格限制不利于银行的发展及国际竞争力的提高。长此以往，我国银行业的地位将得不到提高。随着混业经营的外资经营机构的进入，为提高自身的市场竞争力和应时挑战，国内商业银行也会向混业经营渗透，而我国目前金融监管体制是根据严格的金融分业经营设立的，对此趋势，混业监管体制在监管过程中势必会出现真空，影响到监管效力。

外资银行层出不穷的金融服务新产品，可能导致一段时间内的监管空白。外资行业务的国际性，金融交易的复杂性，将使现行金融监管中惯用的行政手段不再适用。外资银行在国内将推出国内银行较少或尚未开展的金融服务新品种，如投资组合，商业代理，具有转移风险及套期保值功能的金融衍生工具等。面对这些无经验可循的新业务，如何实施有效监管，应引起监管当局充分重视。

3．外资银行国际监管新趋势以及对我国的启示

我们可以看到，90年代国际银行的动荡不安使各国监管当局深刻认识到加强跨国银行国际监管对稳定国际金融市场的重要作用。于是主要国家的金融监管机构采取了一系列举措，试图改变各自为政府传统监管的方式，探求对跨国银行衽联合监管的新思路。具体说来，出现了以下几个趋势：

跨国银行市场准入条件的趋同。在乌拉圭合同达成《服务贸易总协定》（GATS）中，发达国家认可了银行准入在多边体制中使用最惠国待遇原则。发展中国家同意按照谈判所确定的具体承诺，给予外资金融机构国民待遇。GATS为发展中国家与发达国家各自的主张的折衷，反映了国际上对跨国银行准入条件的趋同的倾向。既无论是发达国家还是发展中国家，都应认识到应考虑不同的经济发展水平和逐步自由化的原则，有选择，有步骤地放宽跨国银行的准入条件。

普遍重视对跨国银行的合并监管。1992年7月巴塞尔银行监管委员会颁布了，《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准协议》（以下管称《巴塞尔协议》）其主要内容包括：跨国银行应处于各国金融当局的合并监管之下，跨国银行设立分支机构应值得母国及东道国监管当局的双重认可；母国监管当局有获取跨国分支机构信息的权利；如果东道国监管当局认为上述标准未被满足，则可严格控制和禁止这类银行设立分支机构。97年初，巴塞尔委员会又发布《有效银行

监管的核心原则》（以下简称《核心原则》），其中对第23号条例，第25条专门强调对跨国银行的合并监管《核心原则》确定母国监管的责任是必须要求外国银行按照东道国国内机构同样遵循的高标准从事当地业务，即对跨国银行衽国民待遇。此外，《核心原则》还强调东道国与母国监管者必须建立联系，共享信息以杜绝跨国银行的内部交易。

由单一的信用风险监管走向全面性的风险管理，市场风险正逐步引起全国监管当局的重视。信用风险是指交易对象未能履行债务的风险，早期曾是银行业的主要风险。但是随着银行国际化趋势的增强和国际金融业务的不断拓展，尤其是以衍生性金融商品为代表的表外业务蓬勃兴起，单一信用风险的监管体制开始显得捉襟见肘。对信用风险，流动风险，汇率风险，国家风险，操作风险，法律风险等各种风险实施金融风险监管，已成为国际银行监管的一个主要趋势。其中，对市场风险的监管已成为国际银行业的风险监控的重点。

在监管方式上，强调对跨国银行的持续性监管。《核心原则》指出，持续性监管手段应包括某种形式的现场和非现场监督。监管者必须具备在单一和并表基础上收集，审查分析各家银行的审计报告和统计报告的能力。《核心原则》对传统的非现场稽核为主跨国银行监管方式提出了质疑，认为单纯依靠非现场检查难以反映银行的真实经营状况，应将监管人员关注而报表反映不出的问题付诸及时的现场检查或利用外部审计对监管信息进行核实，为充分实施对跨国银行的持续性接触，全面了解机构的经营状况。

重视跨国银行的自我约束，完善银行风险的内控机制，有效的银行监管，必须注重外部监管与自我约束的有机统一。跨国银行亏损倒闭事件频繁发生，使各国监管当局对跨国银行内部的风险控制制度给予高度的重视，提高银行自律管理水平，成为跨国银行国际监管的又一重要趋势。

以上这些趋势给我国带来多方面的启示：外资银行政策应与我国的经济金融发展战略相适应。我国无论从金融发展的数量，质量还是金融技术，管理水平，都未脱离金融成长的阶段。相应地外资准入和待遇水平上，不宜一蹴而就地给予国民待遇，而应采取适度的保护主义。因此，现阶段我国应立足于国情，把握外资银行引进的总量和结构，一方面，充分的利用GATS协议的过渡期，加快我国金融成长的步伐，拉平与外资金融机构的差距；另一方面，在跨国银行的准入问题上，应做到适度开放与有效监管相结合。所谓“适度”，包括量与质两个标准，在量上，要做到两个一致：准入的总量增长与我国经济总量的发展相一致，区域分布应与我国产业发展策略相一致；在质上，则应争取引进资产雄厚，经营业绩资产状况良好的跨国银行。

我国应借鉴国际银行业监管的成功经验，逐步与国际惯例接轨。巴塞尔文件是际社会管理跨国银行业成功经验的总结，是国际银行业公认的跨国银行必须要遵守的行动条则，巴塞尔文件不是国际条约，但决不能因此否定他们的效力。巴塞尔文件是一个旨在提高外国监管水平的能力的参与性文件，不执行巴塞尔文件既定指标的国家的银行（包括外资银行），将在业务中遭受国际银行界的歧视，此外，欧盟与美国的银行法规定，不允许本国银行至无法对外资银行实行有效监督的东道国投资。因此，巴塞尔文件的效力不是来自法律制度的约束力，而是来自市场规律的客观要求和国际行业的强大动力，我国正致力于加快金融国际化的进程，与巴塞尔文件体系接轨，有助于我国尽快提高监管水平，增加银行的国际竞争力。

长期以来，我国在稽核方式上以非现场稽核为主，主要在于对外资银行各类报表的审查。近几年来，受国际银行业监管趋势的影响，我国着力完善现场稽核制度。虽然我国的现场稽核工作出现可喜的进展，但依旧存在一些亟待解决的问题，如以往的稽核倾向于对银行合规性，合法性的检查，而对外资银行的风险管理和内部控制重视不足。因此，从防范金融风险维护银行稳健经营的角度考虑，有必要加大对外资银行风险性检查和内控机制检查的力度。除此之外，督促外资银行建立和实施自我约束和内部控制制度，还可以分担外部监管的繁重责任。目前，在华的多数外资银行均建立了较为完善的内部制度，但亦有一些外资银行为规避监管，从事高风险的金融创新操作，不设立或光是形式上设立内控机制，从而削减了其自身减弱与控制潜在风险的能力。金融监管机构的责任在于督促这些违规银行尽快设立内控制度，并定期向监管部门报告风险状况，有外资银行出现重大违规行为时，亦可对其实施惩戒。

4．对外资银行监管的几点思考

4．1进一步健全建立我国对外资银行监管的法规体系，使中央银行对外资银行的监管有充分的法律依据。

随着《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等几部重要金融法律的颁布实施。中国银行金融法监管的法律框架已经基本确立。根据加入WTO达成的协议规定尽快对现有金融监管规章进行统筹规划，逐步形成一套分类科学，结构严谨，内容完善，相对稳定的金融法规体系。金融监管法律、法规和规章制度的制定、修改、补充、和废止都要严格按程序进行，必须广泛征求意见，经过充分批准。

4．2加强对外资银行的市场准入管理

加入WTO，我国在外资银行的市场准入方面放宽了限制，但我们也不能盲目批准，应该弄清各类外资银行市场容量，结构和分布等基本情况的基础上，对当前和今后的一个时期市场对外资银行数量，结构和分布的实际需求进行科学的测算，做到心中有数。减少随意性、盲目性，对外资银行的审批不光要适应经济发展的需要，而且要充分考虑当地的监管能力，要根据不同时期，不同地区，不同机构的特点，有针对性的确定稽核项目，突出重点，提高针对性，要尽快实现稽核监管规范化，制度化和现代化，运用计算机对外资银行的业务活动进行现场稽核数据进行整理分折，及时向领导决策提供依据，加大对金融机构的计算机系统进行监督检查的力度、防范技术风险，制止金融计算机犯罪，强化现场稽核处罚，严格依法稽核，依法查处，在现有基础上，抓紧建立资料惧、真理分析、反馈为一体，反映灵敏，处理及时的非现场监控和风险预警系统，制定金融机构的安全性，流动性及收益性为中心的风险监督指标体系。

非现场稽核系统运行时，各级行政监管部门要及时向本行领导行和上级行报告边区内金融业的运行状况和各金融机构的业务活动情况，定期提交分析报告，重大情况和问题要随时报告，建立健全金融机构的业务活动情况，建立健全金融违法、违规、举报制度和金融违规内部通报及监管信息批漏制度，金融违法、违规处罚实行内部通报及监管信息批露制度。金融违法、违规处罚实行内部通报制度，让警钟长鸣，对极少数严重违规、违法的金融机构及其负责人可通过电视、报纸等新闻媒介暴光，充分发挥监管的惩戒、警示和教育作用，建立监管部门与金融机构之间的定期磋商制度，就有关问题金融机构，对金融机构的变更、终止、兼并、破产实行严格监管，建立健全退出程序，研究制定符合中国实际的存款保险制度，切实保护存款人的利益。

4．3突出金融监管重点

现代银行监管已从合规性监管转向无风险性监管。加入WTO，随着金融体制一体化的不断深入，金融交易更加活跃金融竞争日趋激烈，金融业中具有的潜在风险，随时都有可能被引发，有可能迅速地在机构之间、业务之间和国家之间广泛地传播蔓延，我们必须借鉴发达国家已经开发出来比较成熟的风险监管做法。比如考核资本充足性，资产流动性，资产质量、准备金政策，风险控制，国际借贷的标准和原则，监控市场风险、利率风险，金融衍生产品交易风险的模型技术等，尽快建立起适合中国实际的金融风险监管制度和交流体系，切实防范金融风险，维护金融安全。

与金融风险紧密相关的问题是金融机构的内部控制，实践证明，有效的内部控制是金融机构依法稳健经营、防范和控制金融机构的关键，中国金融法规问题一直没有得到根治的重要原因之一就是长期以来对内部控制问题没有给予充分的重视。因此，必须加强对金融机构内部控制建设工作的督促和指导，提出明确的目标，要求各金融机构在全面清理现行管理制度和服务规章的基础上，结合自身实际，借鉴国际经验，按照《金融机构内部控制指导原则》的要求，抓紧签章建制，用一到两年的时间，形成一套责权分明，规章健全，动作有序的内部控制机制，把经营风险降到最低限度，使违规经营和大案要案明显下降。

4．4加强行业自律管理

在正式加入WTO后，外资银行挟持资本、管理、技术及产品优势大举进入国内开展业务已是不可避免，国内银行业原有的竞争格局将被打破，尚未整顿好的金融秩序也必将面临新的考验。现阶段能进入国内的外资银行在国外大都是混业经营，有着很强的规避监管手段，我国不健全的金融监管法规将会增加外资银行规避监管的行为。同时，外资银行规避监管的手段也必为国内同业效仿，使新的违规操作手段花样翻新。如果金融不能尽快得到控制，违规操作不能得到有效的查处，会使违规操作增多，查处难度增大，而被查处的概率变小，会进一步强化银行从事违规操作的动机，在动态的监管博弈中，合规操作的银行进而也可能转向违规操作。新的形势下，中央银行加强监管下不但必要，而且任务紧迫，然而在与银行开展监管博弈的过程中，如果任何违法、违规、违纪行为都由中央银行直接处理，不仅监管成本极高，而且将使中央银行陷入日常琐事中，影响央行对倾向政策与实现调控等金融大局的掌握，发达国家的金融监管当局除自身对金融业进行现场和非现场检查外，同时还非常重视行业自律组织职能的发挥，以中央银行为监管主体，发挥商业银行行业组织的自律作用，让其承担部分本行业自律监管的任务，无疑更有利于监管任务的完成。

4．5扩大金融国际合作

加入WTO，意味着我们正步入金融全球一体化阶段，金融风险的跨国传递和相互影响已经成为现实。中国金融也正在逐渐融入市场，加强国际交流合作是防范金融风险的必然要求。在这种背景下，如何加强对外资金融机构和境外中资金融机构的监管、督促它们防范风险、稳定经营，是母国和东道国金融监管当局共同关注的问题。实践证明，要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，有关国家的金融监管当局之间必须开展有效地交流与合作，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流。同时，加强国际交流与合作也是中国中央银行金融监管与国际接轨的客观需要和必然要求，要求我们的金融监管达到国际认可的标准，就必须通过广泛的国际交流与合作，全面了解，认真学习，研究和借鉴国际上的先进做法和有关经验。

另外，外资银行的金融监管仍需从多方面进行完善和加强，目前我国中外银行都没有分级牌照制度，这样的弊端便对抗风险能力不同的银行不能进行区别监管，香港的分级牌照制度很值得我们的借鉴。并且我国可以建立一套科学的信用评估体系，对外资银行进行评分根据得分的高低，在规定的全国性新闻媒体上予以公布以充分培养和调动外资银行抵御风险、提高经营管理水平，以利于在华外资银行的安全动作。央行还需进一步提高监管人员的素质，努力造就一支作风正、业务精、能力强的金融监管干部队伍。除此之外，央行在外资银行退出机制、存款保险制度、混业监管体制以及央行内部职能部门之间的权力制度与平衡关系等方面也需给予相当的重视。

参考文献

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