对国家助学贷款管理和制度的一点思考

一、国家助学贷款制度存在的问题

1、国家助学贷款制度与“五金”结构失衡

2、政策性目标与商业化经营相冲突

3、财政的有限分担机制使商业银行无法出清风险

4、贷款制度主要要素的规定不够科学

5、贷款驱动机制不合理

6、贷款运行机制不健全

二、国家完善助学贷款制度的对策建议

1、建议大力开展生源地助学贷款

2、建立“一揽子”系列规划，优化国家助学贷款策略结构

3、创造环境 筑就诚信 积极推动助学贷款健康发展

4、从长远来看，建立政策性银行作为国家贷款的供给主体

内 容 摘 要

摘　要： 　国家助学贷款在实行近四年来取得了巨大的成绩, 但这项政策在执行过程中, 资助效果仍不尽如人意，在档案管理上也有偏差。文章分析了现阶段国家助学贷款制度中存在的主要问题, 并在此基础上提出了一些自己的看法。

关键词： 　国家助学贷款； 商业银行； 政策性银行；学校

对国家助学贷款制度的一点思考

一、国家助学贷款制度存在的问题

从1999年6月出台国家助学贷款制度并开始试点，到2000年9月在全国推广，再到2002年出台“四定三考核”制度，中国助学贷款制度几经修改，体现出逐步放松贷款条件，扩大贷款范围的趋向。现行国家助学贷款制度设计的基本思路是：利用银行体系和金融手段以达到资助经济困难学生完成学业的目的，并力图通过创造“政府安排部分贴息，中央银行配套相应信贷政策，商业银行承担借贷运作，高校负责学生资料初审，教育管理部门进行协调的分工制度，”保证助学贷款业务的顺利开展。但是，这种“集政策、福利、教育和金融为一体”，以“政策性为目标，商业化运作为模式”的助学贷款制度却存在诸多缺陷，运行结果既难以覆盖困难学生的资助需要，又难以走上持续发展的良性轨道。从我国助学贷款制度的实践结果来看，国家助学贷款制度与基本要求相比较，我国助学贷款至少存在以下几方面缺陷：

 （一）、国家助学贷款与“五金”结构失衡

国家助学贷款是帮助高校困难学生的措施之一，此外，高校本身对困难学生的经济援助措施有“奖、助、贷、补、减”等“五金”。国家助学贷款应与“五金”协调，形成有机整体，共同完成资助困难学生完成学业的重任。但是，国家助学贷款政策出台后，不少高校把全部希望都寄托在助学贷款上，利用“五金”帮助困难学生的工作更加停滞不前，不少高校已取消奖学金制度，学费减免也基本进入停止操作的阶段。国家助学贷款与“五金”之间相互割裂，缺乏有机联系，特别是在高校教育规模迅猛扩大，高校收费制度改革的背景下，“五金”不合时宜的淡出，把国家助学贷款推到“风口浪尖”上。当它不能一下子满足巨大的资助需求时，招来了社会各界不应有的“指责”，给国家助学贷款有效实施造成了不利影响。事实上，国家助学贷款与“五金”结构的明显失衡，也破坏了一系列资助政策和措施整体效应的发挥。

 （二）、政策性目标与商业化经营相冲突

 国家助学贷款是为贯彻落实国家助学政策而开办的一种政策性贷款，其政策性目标是保证教育机会均等，维护高校和社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业。但是，在其具体运作上，却是委托商业银行经营，而商业银行是以追求利润最大化为经营目标，讲求安全性、流动性和赢利性，其贷款经营必按商业化运作。于是，出现了委托人（政府）的政策性目的和代理人（商业银行）商业性利益之间的矛盾冲突。结果是贷款主体不积极，这也是我们所说的商业银行“惜贷”的主要原因。

相对于一般商业信贷款而言，国家助学贷款作为信用贷款品种，无需相应抵押担保品，在一定程度上与银行对资产管理上追求的安全性相违背，申请者无需任何抵押、质押就可向银行申请贷款。同样是针对学生的一般助学贷款，在申请时，质押品和抵押品的评估价值是贷款额度的重要决定因素，这与国家助学贷款形成鲜明的对比。

与一般助学贷款相比较，国家助学贷款的接受者不易被银行有效监督。这一方面是因为分摊在每个学生头上的贷款额度较小，对其跟踪检查至少是不经济的，相对于收益来说，成本太大了；另一方面，贷款学生还会因工作关系分散在很多地方，而贷款学生的还款行为却发生在毕业后这一时期，在现有条件下，四家国有商业银行银行根本不可能对贷款学生进行有效监督。这样一来，贷款学生的不易控制将会对银行资产的安全性产生很大的影响。与国家助学贷款的接受者不易控制形成鲜明对比的是一般性商业贷款，例如，对于针对个人所发放的各种不同类型的贷款，银行在大多数情况下都将“当地委员会、房产物业管理部门、乡镇出具的合法长住证明”作为申请贷款的必备材料。

 （三）、财政的有限分担机制使商业银行无法出清风险

商业银行立足贷款回收，在贷款决策时首要考虑的因素是学生就业，在就业约束下，学生的经济状况并不是贷款与否的主要因素。在财政仅承担部分损失的情况下，商业银行的贷款风险既无法向财政全额转嫁，又无法通过利率浮动在信贷市场出清，因而减少供给是必然的选择。

国家助学贷款在一定程度上填补了财政的空缺。近几年来，随着各高校大规模的扩招，相应的，各高校中贫困学生的数量也有了很大幅度的提高，对于不断增加的贫困大学生，在现阶段单靠国家财政的扶持很难完全满足需求。因为随着高校扩招亟待财政拨款扶持的，不仅仅限于数量扩大的高校学生，还包括早已不堪重负的高校基础设施。这样一来，利用特殊的产权关系将四家国有商业银行银行拉到教育行业上来也就成为一个在现阶段比较好的选择。

财政力图达到的效果就是通过提供一定比例的贴息，成倍撬动银行贷款，实现所谓的杠杆效应。假定利率为r贷款发放金额为Q，财政只需给贷款银行Qr /2的资金就可完成它在没有国家助学贷款下须拨付相应数额Q的资金。然而对国家助学贷款杠杆效应的有效性进行分析就会发现，国家助学贷款杠杆效应运用的并不成功。杠杆的应用就是为了省力，在动力臂上施加一个较小的力就可撬动阻力臂端一个较重的物品。而在国家助学贷款杠杆效应中，如果对银行和财政在杠杆中的地位进行分析，就会发现一个畸形的杠杆效应，原本应处于主动地位的财政却处于被动的地位，银行则被迫处于主动地位。这种主动与被动地位的对调所带来的影响就是国家助学贷款杠杆效应不能有效地发挥作用。原因很简单，银行是不愿意将大量资金注入到国家助学贷款上来的，这是由国家助学贷款的特殊性所决定的，但又限于政府的任务和下达的计划，银行还必须履行这个义务，因为这是由它的所有者间接下达的命令或者指导性贷款计划，这样一来，银行在国家助学贷款方面所做的就仅限于完成下达的计划，所以说，银行是被动的处于主动地位；再来分析财政，在国家助学贷款没发放以前，这部分资金是由政府负责的。从财政的角度分析，国家助学贷款在一定程度内发放的越多越好，这样就可以在教育方面有大量的银行资金来弥补财政资金的不足。但发放的指导性计划是由中国人民银行和教育部联合制定，对此财政所能做的仅限于向发放的贷款贴息，这样一来，原来想处于主动地位的财政就会被迫处于被动地位。国家助学贷款杠杆效用就变成了一个畸形的杠杆效应。

（四）贷款制度主要要素的规定不够科学

国家助学贷款中的贷款对象、贷款额度、贷款期限和贷款利率等主要要素的规定不够科学。首先是对贷款对象的规定，限于“因经济困难程度已达到无法正常入学并完成学业”的这部分贫困学生，同时，又要求其“学习成绩优良”，这两条标准同时具备必然会把一部分最需要资助的同学排除在外，更何况在实际操作过程中还有一个“掌握尺度”不准的问题。其次，对贷款数额规定每年最多6000元，这与日益上涨的学费和生活费相比，显得有些不足。第三，贷款期限最长8年的规定，有些短。第四，贷款利率补贴区别不同“归属”高校的做法，使不同高校的学生受到不同待遇。如部署院校的学生助学贷款利率的补贴由中央财政拨付，而地方高校学生的助学贷款利息由地方财政拨付，由于不同地区的地方财政状况不同，导致有的地方财政状况困难而无法拨付利息补贴，致使地方高校的助学贷款的利息补贴无法兑现，势必影响助学贷款的开展。同时，国家始终把助学贷款当作一般“消费贷款”来认定，也不利于国家助学贷款的发展。

（五）贷款驱动机制不合理

从国家助学贷款实际运作来看，带有较强的行政色彩，主要依靠政治动力、行政干预和计划手段。无论是“四定三考核”的规定，还是“免征营业税”、“免追究形成不良贷款责任”的政策措施等都是“行政命令”。在市场经济日趋深化的今天，明显有些不协调。驱动机制“行政化”的固有缺陷，使国家助学贷款政策实施效果不理想，助学贷款覆盖率低，与目标函数有较大差距。

（六）贷款运行机制不健全

现行国家助学贷款运行机制不够健全。首先，参与办理贷款的各方——政府、银行、高校、教育行政管理部门的职责不够明确，也有“明确”了但是办不到的规定。其次，贷款“三查”缺乏具体措施。第三，缺乏必要的个人信用制度和国家助学贷款信息披露制度。第四，没有切实可行的贷款担保制度和贷款追讨制度。第五，缺乏有效的贷款风险防范机制和必要的贷款失信惩罚机制。因此，使国家助学贷款充满风险，且日渐显露。

二、完善国家助学贷款制度的对策建议

针对完成国家助学贷款制度的基本要求和我国现行国家助学贷款制度的缺陷，可以从以下几个方面采取措施，修正和完善国家助学贷款制度，使之趋于科学合理。

（一）建议大力开展生源地助学贷款

银行开展的助学贷款是以帮助经济困难的学生顺利完成学业为目的的一项科教兴国举措。目前办理助学贷款的方法分两种：一是“就学地贷款”，由录取学校的开户银行办理；二是“生源地贷款”，由学生户口所在地的金融机构办理。

据本人实际工作中的体会：目前大多数学生办理的是“就学地贷款”。如浙江工业大学01届学生只有12名学生申请“生源地贷款”，但有294名学生申请“就学地贷款”。据调查，出现这种情况的原因有三：首先，申请助学贷款的大多数是家住农村的学生，当地金融机构不支持或者推诿办理时间（因为录取通知到学生报到只有一个月左右的时间）。其次，有些学生不知道可在当地金融机构办理助学贷款（特别是农村的学生），以为只能到学校办理。第三，学校导向使学生认为向学校开户行提出贷款较容易。而事实上，根据有关职能部门的规定，生源地、就学地均可办理助学贷款。

由于“就学地助学贷款”办理条件、手续简单，学生申请逐年增多。到目前为止，浙工大01届学生今年申请贷款的人数较去年翻了一倍。其中，有的学生是想通过贷款改善学习条件，有的是想独立完成学业。但是，银行在受理“就学地贷款”过程中遇到了一些困难：在受理助学贷款所需条件中，最重要的学生贫困证明无法切实调查。目前教委及人民银行的文件规定：申请助学贷款只要学生出示居委会或乡以上部门出示的贫困证明即可。而银行对跨地区、跨省的乡村、街道大多无法查实其证明是否真实、是否是其所出等情况。于是出现了有的学生身上穿着名牌、手里拿着手机，申请助学贷款的怪现象。

在办理过程中，笔者认为：对银行而言，“生源地助学贷款”较“就学地助学贷款”更具有优势。首先，在风险的把握上有一定的有利因素――对学生的家庭情况可以切实地把握。因为在当地，银行可直接与出证明的单位联系调查；因为在当地，银行可了解该其家庭经济是否处在贫困线以下，是否属贫困家庭。如：有一位学生父母离异，随母亲生活，母亲是下岗工人，所以提出助学贷款，但其父亲却开着私家车进出，条件富裕；有一位学生家庭有住房，母亲虽然下岗但从其经营小店所缴的税单来看经营情况不错。根据调查到的实际情况，银行完全有理由拒绝其申请。对于一些家庭困难但拥有私房的学生，银行可要求其进行房产抵押以保证贷款安全。因助学贷款一般期限较长，学生一旦毕业，银行追踪联系困难。办理“生源地助学贷款”，其父母家庭较容易找到并能了解其行踪。其次，有的学生既申请“生源地助学贷款”又申请“就学地助学贷款”，而银行之间信息不沟通，因此难以察觉学生的重复借款情况（特别是跨行跨地区的金融机构）。甚至造成有的学生用助学贷款帮助父母做生意（助学贷款利息按基准利率50%收取）。再者，“生源地助学贷款”见证人可由亲戚、家人担任，这样较“就学地助学贷款”只能由同学担任见证人安全得多。某01届学生就读一学期就因学风问题被学校除名，但银行虽然第一时间知道但却无法采取债权保护，因为该学生不要个人档案、不办离校手续，二位见证人（同学）更无法知道其情况，因为该学生家住贵州山区的乡村，仅有的一个乡里电话也被停机。

助学贷款由于申请条件简单所以容易出现贷款风险，需要我们在工作中不断探索，使之真正起到利国利民的作用。目前，加大宣传力度，大力发展“生源地助学贷款”相对于“就学地助学贷款”而言更有助于减低贷款风险，使社会效益和经济效益能更好地结合

（二）建立“一揽子”系列规划，优化国家助学贷款策略结构

要从国家和教育发展的战略高度，把国家教育资助策略和措施系统化、科学化，将国家助学贷款有机的融入到整个国家助学体系之中。从实际出发，国家应当把1987年以来逐步建立起来的“奖、贷、助、补、减”资助体系与1999年推出的国家助学贷款结合起来，制定“一揽子”系统规划，优化国家助学政策结构。就目前来说，应加强“五金”政策的落实，不能让其“淡出”，应加大国家助学贷款力度，使之在整个国家助学体系中享受主体与主导地位。

（三）创造环境 筑就诚信 积极推动助学贷款健康发展

在中国，完全建立在诚信基础上的银行业务有哪些？答案只有一个，那就是：信用助学贷款。在开展助学贷款业务的近两年里，通过实践，我深深体会到了“没有诚信，就没有现代市场经济”这个道理，同时也得出了“只有创造良好的社会环境，才能筑就诚信意识”的结论。    银行是失信的最大受害者，也是诚信的最大受益人。作为现代经济的核心，银行是市场经济的风险集中地，信用缺失造成的社会损失绝大部分最终都会转嫁到银行头上；而借助“诚信”这个有效工具，可以使银行风险和交易成本降至最低，实现银行收益和交易效率最大化。在银行所有贷款业务中，助学贷款的贷款对象最为分散，个性差异最为突出，申请贷款的学生数以百计，来自天南海北，情况背景天差地别，以致银行在信息不对称方面处于从未有过的劣势。银行受理助学贷款申请，完全依靠学生的诚信和学校的审核；在同样的时间里，一般贷款只能办一笔，而助学贷款却可以完成数十笔及至上百笔。诚信对银行至关重要。    诚信是一种意识，但在市场经济情况下更是一种成本收益比较的结果。在中国，诚实守信始终是几千年传统文化的主流，是备受推崇的美德。但为什么会出现大量银行贷款逾期收不回来，成为呆账、死账；企业之间资金相互拖欠、三角债盛行、坑蒙拐骗、假冒伪劣等信用缺失现象呢？因为意识是一种软约束，是实现诚信的必要条件，而非充分条件；那么充分条件是什么呢？在市场经济条件下，就是让诚信者得利、失信者破产的机制。建立社会信用体系，就是要求人们从市场经济的角度出发，以成本收益分析为指导，从制度上保障社会诚信。在办理助学贷款毕业确认手续时，我们与借款学生都进行了一对一的交流，从学生的立场出发，共同分析失信的得失，帮助同学们树立诚信意识。到目前为止，省分行营业部经开支行助学贷款不良贷款余额为零。    只有创造良好的环境，才能筑就社会诚信。良好的社会环境是由多因素组成的；诚信不仅需要结果，更需要过程。大学生们毕业后，各奔东西，许多信息都靠他们自觉向我们提供。我们在办理业务和贷后管理过程中积极创造一种预期，使大学生认真履行其义务。有一个叫李伟勇的同学，毕业大半年后变动工作，及时通知了贷款行经开支行。在没有先例的情况下，该行经办人员积极行动，主动联系该同学原工作单位和准备调入的工作单位，以最快的速度办理好助学贷款的有关手续，并及时通知学校入档，在借款学生中引起巨大反响。    筑就诚信，银行首先要做出表率。在社会信用体系建设过程中，银行不仅是最大的受益人，也是最大的参与者。作为工行员工，我们的一举一动不仅仅是个人的诚信，更代表了整个工商银行的企业形象和银行信誉。在办理助学贷款过程中，经开支行特别注意时间概念。因为守时是守信最根本的内容，也是最基本的表现形式；连守时都做不到，又何来守信呢？我们到学校办理业务都是提早十多分钟到达办公现场；如果迟到，那么下一次学生也会迟到，千里之堤就会溃于蚁穴了。    近年来，我国积极开展社会信用体系建设。在地域上，以上海为试点；在人群上，以助学贷款为载体，将借款学生的信用记录与“学历查询系统”挂钩，实现全国联网。我们要认真贯彻“信用浙江”正确战略，创造环境，筑就诚信，积极推动助学贷款健康发展，为建设社会主义市场经济尽心尽责。

（四）从长远来看，建立政策性银行作为国家贷款的供给主体

以政策性银行安排替代商业银行的理由基于两点，一是政策性银行能够超越单纯的利润目标，遵循的是社会效益大于社会成本原则， 从而改变国家助学贷款的目标函数。二是国家财政对事后的损失虽然由有限负担转为完全负担，，但仍可以利用时间差部分发挥杠杆效应，并籍以银行为中介约束学生的道德风险，因而有充分的激励促进贷款制度的变革。

日本于1949年6月根据国民金融公库法设立了国民金融公库，其目的是“为从银行或是其他金融机构难以融通资金的国民大众提供必要的事业资金”。事业资金仅限于维持生产的小额贷款和升学资金。国民金融公库是二战结束后，日本政府为弥补民间金融和实现政府特定的宏观经济目标，由日本政府设立的所谓“二行九库”一系列政府金融机构中的一库而已。这些金融机构具有两大特点：其一，资金来源于政府资本和政府担保方式筹集的民间资本；其二，资金运用的政策性很强，政府金融机构的资金运用要以促进社会经济进步、提高国民福利为目的，因此贷款和投资的对象和范围都有一定的政策规定，从而实现所谓的政策金融。

由对日本的类似做法进行分析可知，要想使国家助学贷款问题有一个比较完美的解决方案，政策性银行是解决问题的办法，至少在参与主体上是对等的。首先，国家助学贷款具有的政策性，只有选取了政策性银行，才算是为国家助学贷款找到了合适的参与主体。而适当的参与主体，是问题得到彻底解决的基础。其次，政策性银行与商业银行相比较，在很多方面都有鲜明的特色。与商业银行相比较而言，政策性银行在经营方式上有很强的政策性，也即在经营上要配合政府不同时期的政策意图和重点，实现政府经济社会发展目标，因此政策性银行带有农厚的政策性色彩，要把政府的政策性意图贯穿于政策性银行各项业务的始终，充当国家政策的贯彻工具。另外，政策性银行在经营目标上与商业银行有一个根本差别，就是不以盈利为经营目标，因而能够弥补市场经济的不足。

国家助学贷款的性质决定了其发放主体的特殊性。国家助学贷款作为一政策性贷款信贷品种，其发放主体也应为政策性银行，一旦发放主体错位，造成的后果就表现为贷款发放情况不理想，实际发放与预期将产生一定的差距，表现为贷款供不应求，如果依然得不到改进，政府将会为此付出严重的代价。在中国农业银行成立前关于“三农”问题的贷款就是一个很现实的例子。以此分析，一家针对国家助学贷款的政策性银行的建立符合其特殊发放主体的要求。在经营上，政策性银行的要求很简单，只要社会收益大于社会成本，它就会开展这项业务，发放贷款。可以预料，一旦发放国家助学贷款的职能转由政策性银行行驶，它将积极主动的去开展国家助学贷款业务，替代财政执行政府的职能。

参考文献：

（1）赵观石：《我国高校国家助学贷款:问题、原因、对策》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期

（2）孙英隽：《国家助学贷款操作问题与对策》，《中央财经大学学报》2002年第12期

（3）左伟清：《国家助学贷款的问题及对策分析》，《清华大学教育研究》2002年第4期

（4）戴金平，宋楠：《学生贷款管理成效的国际比较》，《南开学报》2000年第5期

（5）马经：《助学贷款国际比较与中国实践》，北京：中国金融出版社2003版

（6）盘娟梅：《浅析国家助学贷款中的制度供给——实际制度供给与意愿制度供给的不一致性分析》，《经济与社会发展》

（7）赵素云，李建英：《国家助学贷款制度的困境分析》，《河北经贸大学学报》

参 考 文 献

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