农村信用社应加强法治防范信贷风险

一、农村信用社存在信贷风险的主要表现·····························（3）

（一）农村信用社自身带来的风险···································（3）

（二）企业、单位、农户给农村信用社造成的风险·····················（3）

（三）不正当的行政干预造成的风险·································（4）

（四）农村信用社资产结构单一的风险·······························（4）

（五）资产负债结构不合理造成的风险·······························（4）

二、目前我国的农村信用社金融现状·································（4）

（一）从体制政策方面看···········································（5）

（二）从经营管理方面看···········································（6）

（三）从历史遗留问题上看·········································（6）

（四）农村信用社机制不健全、执法不严、监管不力···················（6）

三、加强金融法治，防范信贷风险···································（7）

（一）完善金融立法，规范借贷活动·································（7）

（二）要严格农村信用社内部管理，强化监管，杜绝纠纷和风险隐患·····（7）

（三）建立良好的社会信用体系·····································（7）

（四）建立对失信企业、个人的惩罚机制·····························（8）

（五）严惩金融犯罪，制裁违法、违规经营活动·······················（8）

内 容 摘 要

金融是现代经济的核心，它的存在和正常运转有赖于良好的社会信用。但近年来，金融环境中信用缺失的现象越来越严重。回顾农村金融50多年的发展历程，可以知晓，农业生产和农村经济的每一次飞跃，农村改革每一项大的突破，都必然会带来农村金融服务上和体制上的大改变，但就在这种转轨和改制时期，往往最受冲击和影响的又是银行和整个金融体系，而在农村金融体系中的农村信用社又属弱势群体，所以，应加强法制来防范信贷风险…

关键词：农村信用社 加强法治 防范风险

农村信用社应加强法治防范信贷风险

农村信用社是扶持和发展“三农”的基础，也是贫困地区经济发展的命脉，为了治理和理顺农村金融市场的秩序，1996年，中央推动了新一轮的农村金融体制改革。七年之后，2003年，国务院出台了《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》。《国务院关于农村金融体制改革的决定》中明确提出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，进一步提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，促进城市一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。”农村金融体制改革的重点是“恢复农村信用社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的重要作用。”在国务院精神指导下，2004年以来，各省相继成立了省级农村信用社联合社，并由省级地方政府管理，取消了乡（镇）级农村信用社的法人资格，按法定程序组建了以县（市）为单位统一法人的农村信用联社。成立后的省联社从职能、职责、性质和任务出发，结合各省实际情况相继出台了关于加强农村信用社信贷管理和深化改革的一系列政策意见和法规制度。但对农村信用社在加强法制管理方面缺乏一些实质性的措施、法规及实施细则。

众所周知，自2003年8月以来开始的新一轮农村金融体制改革至今取得了阶段性的成果。各地农村信用社经营状况明显改善，存、贷款规模大幅增长，不良贷款逐年下降，资产质量显著提升，增资扩股效果明显，资本充足率不断提高，抗风险能力逐步增强，经营效益明显提高，央行票据获准兑付等，使用农村信用社得到了快速发展、不断状大，经济实力和社会地位明显提高。但是，一些信用社不良贷款占比仍然偏高，不良贷款绝对额仍居高不下，经营工作中的信贷风险日渐突出。信贷风险作为农村信用社经营中最主要的风险，在一定程度上左右着农村信用社的生死存亡。因此，当前，农村信用社应加强法治来防范信贷风险，这是新形势下农村信用社在科学发展观的指导下正确、科学、高效地发挥信贷职能作用的需要。本文仅就农村信用社信贷风险的主要表现，农村信用社信贷风险形成的原因，如何加强风险防范和法制等方面，作粗浅论述。

一、农村信用社存在信贷风险的主要表现

（一）农村信用社自身带来的风险

一是信贷人员风险管理意识淡薄，贷前调查不够深入，贷款发放把关不严，对贷款对象的资金实力、经营能力、管理能力和综合素质等情况，没有进行详细摸底和严格审查及评估鉴定就发放贷款；由于信贷人员工作不细致、不深入，给信用社的信贷资产带来风险。二是贷款管理不严、内控制度乏力，贷时审查与贷款审批仍有人情因素，关系贷款、人情贷款仍然普遍存在。信贷人员仅凭着关系好、情谊深，礼尚往来密切而发放贷款，由于信贷人员更换、调动等因素而形成风险。三是疏于贷后管理，重放轻收轻管理思想严重。农村信用社对贷款人贷款后的资金运用情况不进行及时、有效的监督、控制和管理，贷后疏于管理、贷后检查流于形式而形成的风险。

（二）企业、单位、农户给农村信用社造成的风险

一是企业、单位一些主要领导更换频繁、任期短，为了突出政绩，借口新官不理旧帐，给农村信用社的收贷工作造成严重困难，导致信贷资金产生风险；二是企业逃债行为严重，一些企业借破产之名，甩掉银行债务，有些借企业改组、改制之名，提高意义出租转让、联合兼并等形式，悬空银行贷款，致使银行信贷资产有名无实，形成严重的风险；三是一些单位领导信用观念淡薄，申请贷款时态度诚恳，信誓旦旦，贷到款后，将贷款合同视为一纸空文，长时间不还本付息，也是造成信贷风险的重要因素之一；四是农村信用社贷款投向60%以上是投入到农村千家万户，即小额农户信用贷款，受自然因素影响比较大，如果自然灾害频繁，农民连解决温饱都困难，这也是给信用社造成较大风险的原因。

（三）不正当的行政干预造成的风险

一是过分的行政干预。一些地方政府政府为了实现社会安定和地方经济的发展需要，以及在任期政绩的驱动下，对部分企业或明或暗地指令农村信用社发放贷款，如要求对好的企业“锦上添花”，困难企业“雪中送炭”。加上一些领导法律意识淡薄，认识上存在偏差，直接干预农村信用社的经营行为，为了处理好与地方政府的关系，信用社被动接受地方政府的指令，使大量干预贷款形成了贷款损失。二是事前有人干预，事后无人干预。地方政府把农村信用社视为“自设的银行”来进行干预，往往在贷款发放之前和发放时对农村信用社做指示，要求贷款支持企业，但一旦贷款形成风险后，却不负责任的推托是信用社和企业之间的问题，造成农村信用社信贷资产无人问津。

（四）农村信用社资产结构单一的风险

信贷资产作为农村信用社长期以来的主营业务，它占总资产的比例一般在85%左右，是农村信用社资产形态的主要表现形式。信贷资金发放出去后，受当地的经济结构不合理，技术构成比例低，发展后劲不足，企业生产不景气，产品无销路，企业的经营效益下降的影响，就会使农村信用社很被动地跟着承担风险。

（五）资产负债结构不合理造成的风险

农村信用社负债中，储蓄存款比例一般在65%以上，且农户存款大部份为定期存款，有些社则高达85%以上，由于负债成本过高，增加了经营成本；而资产中70%以上的贷款是一年以内的短期贷款，造成资产与负债期限不匹配、对应，导致资产负债结构不合理。当然，这有传统观念的影响，也有内部环境的影响，一是负债成本难以控制；二是贷款期限过短，且受农业生产周期的影响，容易造成信贷风险。 

二、目前我国农村信用社金融现状 

2003年以来，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体思路，开展了深化农村信用社改革试点工作，主要目标是通过深化管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。总体来看，农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，资产质量得到改善，资产规模得到增长，抗风险能力增强，巩固了其农村金融主力军的地位,工作中充分发挥了农村金融的主力军作用和连接农民的纽带作用。2005年末，农村信用社投放农村的贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿，约占全国农业贷款发放总量的80%。至2007年末，全国共开业农村合作银行113家，农村商业银行17家，1803家农村信用社实施了以县（市）为单位的统一法人改造。但目前农村信用社的改革仍不彻底，改革试点更多地偏重于形式和数量的调整以及管理权利的重新分配，法人治理结构仍不完善，大部分农村信用社仍未摆脱“官办”和行政色彩，经营管理机制不灵活，历史遗留问题未得到根本解决，同时，农村信用社为“三农”服务的市场定位与其商业化经营的原则也存在矛盾。

（一）从体制政策方面看

首先，农村信用社成立之初就一直向集体所有、向国有靠拢，“官办”的意识和表现非常强烈，为股东负责，为农民服务的合作金融宗旨和原则体现得很不充分。合作社社员不仅享受不到贷款的优先权和优惠权、以及股金分红权，反而还要接受比基准利率高得多的贷款；社员大会、董事会、监事会等民主管理制度根本起不到应有的作用，干部是任命制而非选举制。因此失去了农村的信任和支持。虽然自1996年起，农村信用社与农业银行脱离了行政隶属关系，业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担。但实际上，由于没有从根本上解决农村信用社的合作金融性质，结果是对中国人民银行的依赖越来越强，人民银行对信用社的管理也越来越多，使信用社的“官办”色彩越来越浓。县联社在业务管理中也没有尊重基层信用社的合作金融性质和自主经营、自负盈亏的权力，采取行政命令、强制平衡基层信用社的盈亏状况，挫伤了资金盈余社的积极性，使风险不断积累和扩大。2003年以来，农村信用社进行了新的一轮改革，但改革仍不彻底，法人治理结构仍不完善，新成立的省级联社在省政府的领导下，对县级法人越管越死，面面俱到，在管理和经营上出台了许多限制性规定，比如：职工工资、股金分红等有明确的比例限制；理事会、社员代表大会的权力名存实亡，法人没有法律意义上的法人权利；管理者、经营者名义上通过选举产生，实质上是省联社任命制；大部分农村信用社仍未摆脱“官办”和行政色彩。同时，农村信用社为“三农”服务的市场定位与其商业化经营的原则也存在矛盾。支持“三农”是国家的政策举措，现已成为农村信用社的社会责任，与农村信用社商业化经营的原则明显不符。

与此不同的是，国家在资金政策上并没有将信用社视为商业银行的同类。例如，前几年不允许建立独立的清算系统，使农村信用社资金结算增加了许多环节，导致汇路不畅，直接造成部分资金的闲置。2008年、2009年农村信用社加入了中国人民银行开通的大、小额支付系统，实现了农信银资金清算一体化，加速了企业资金周转，方便了人民群众办理金融业务，但是，由于农村信用社没有“总社”， 未建立独立的清算系统，致使西部省市至今尚未实现全国通存通兑，使得在与国内商业银行的业务竞争中明显处于劣势，丢失了部份存贷款业务；同时有关部门的一些限制、歧视性规定也制约了信用社的经营，如规定财政性存款、建筑业存款等不允许存于信用社，使信用社难以吸收低成本存款，增加了经营上的困难。

其次，农村信用社历史包袱影响资金供给持续性。近年来，由于农村信用社和农业银行明亏、潜亏严重，不良贷款比例高，农业银行的已经进行了剥离，但农村信用社多年前产生的不良贷款却没有国家政策来消化，虽然央行票据置换了一部分，但远远不够，随着时间的推移，清收难度越来越大，历史包袱沉重，减少了可用资金，不但制约了业务发展，也导致农村信用社“惜贷”，业务难以正常发展。

再次，农村信用社商业化经营的原则没有得到充分体现，自主经营的方针难以实现。一是国家的惠农政策，比如惠农直补资金、新农保资金的发放与归集等业务最终经办人都是农村信用社，成了农村信用社的社会责任，这些业务涉及到农村的千家万户，都具有业务量大，金额小的特点，同时社保资金要按定期存款计息，经营成本相当高，且耗用了农村信用社大量的人力和物力。农村信用社的经营成本不但没有得到国家的弥补，地方政府在将这些业务交由信用社办理时，反而要求信用社提供办公经费、办公设备等隐性支出，信用社明知是亏本生意，但迫于地方政府的压力，不得不照办；更有甚者，农业银行、邮政储蓄等金融机构明知自己承办不了该类业务，但由于与农村信用社处于竞争的对立面，参与其中哄抬市价，满口承诺地方政府给这给那，加剧了农村信用社的隐性支出，他们表面上参与支持“三农”，暗地里是想搞垮农村信用社。二是农村信用社难以贯彻“自主经营、自担风险”的经营方针，部分营业网点由于所处经济环境差，业务发展无前景，贷款一贷就死，亏损严重；但地方政府不准信用社撤并这些网点，由于亏损严重已经撤并的还要求重新设立。由于政府干预使这些扭亏无望的网点继续亏损，新设的网点面临亏损，导致农村信用社经营状况不断恶化，信贷风险不言而喻。

（二）从经营管理方面看

由于农村信用社合作金融的特征并不明显，因而其业务工作一直盲目模仿国有商业银行，不愿意从事面对农户的农业贷款和小额信贷，把资金的投放重点放在工商企业，而本身又不具备健全的风险防范措施和手段，必然会产生大量的不良贷款。其次，农业生产的不稳定性,加大了三农贷款的风险。各地农村信用社在加大对农村贷款投入的同时,由于农业自然灾害和农村市场风险的影响,造成部分贷款不能按期收回,形成不良资产。另外，农村信用社的特殊性决定其资金来源与资金运用严重不匹配，筹资成本高，生息能力弱，受利率政策的影响大。农村信用社资金绝大部分来自居民储蓄存款，储蓄存款中的绝大部分又是定期存款，这种存款结构必然要比其它银行支付更多的利息。在资金运用上，由于过分追求资产的安全性和流动性，在贷款结构中，对利率敏感的短期贷款占了绝大比重，在近几年利率不断下调下，其收益也必然降低。同时，短期内利率多次下调又额外多支付了长期存款的刚性利息。还有，农村信用社管理机制并不灵活，干部能上不能下，员工能进不能出，工资能升不能降。由此造成农村信用社经营方法僵硬，服务方面没有大的改善，大多数干部职工的业务素质偏低，缺乏健全有效的监督机制和自律制度，出现大量的违规违法案件，给农村信用社的形象和经营造成极大的损害。

（三）从历史遗留问题上看

农村信用社直到现在，与国有商业银行相比，始终处于不公平的竞争地位。过去农村信用社在农业银行的领导下，农业银行通过各种方式直接占用农村信用社的资金和财产，同时将高风险贷款强制转给农村信用社，强迫农村信用社发放高风险贷款。因此，当“行社脱钩”后，被隐藏的风险和亏损挂账充分暴露出来，形成数额巨大的待处理亏损。另外，90年代初期，各地大兴开发热，在地方政府的行政干预下，农村信用社将大量资金投向开发区和乡镇企业。到现在，开发区大量荒置，乡镇企业经营状况恶化，许多企业停产、倒闭，为农村信用社系统带来巨额的不良资产，收息率持续走低。同时，在1994—1997年，农村信用社也开办了保值储蓄、但保值贴息只补贴了当年亏损的信用社，盈利甚至微利的信用社则自行承担保值贴息，而商业银行的是全部由国家贴补。中央银行自1996年至今连续七次降息，农村信用社政策性亏损得不到及时弥补，造成经营成本进一步增大，经营不良，甚至亏损。还有，农村信用合作社不仅没有享受合作经济组织的优惠，与国有商业银行交纳同等的税费，而且还要额外摊上许多的集资和捐助。

（四）农村信用社机制不健全、执法不严、监管不力

银行业监督管理机构作为金融法规的执行机关，对有章不循、违规经营现象制裁不力，处罚不严。此外人民法院在审理金融纠纷案件过程中，对农村信用社的违法违规经营活动极少采取制裁措施，客观上纵容了农村信用社的违法行为。

三、加强金融法治，防范信贷风险

（一）完善金融立法，规范借贷活动

金融法治化的首要任务是加快、加强金融立法，健全、完善全面的法律体系。因此首先应加紧制定出台比如《贷款法》，制定《银监法》、《商业银行法》等金融法律的实施细则，并针对农村金融体制改革中的新问题，尽快制定和完善一系列金融监管的重要规章，使农村金融活动有法可依。其次是在完善立法的过程中，要充分重视法律、法规的可操作性，注意行政规章、地方法规与金融法律、法规的一致和协调。最后是最高人民法院对金融纠纷案件审理中出现的新情况、新问题，要及时作出司法解释，指导和规范金融审判活动，弥补金融立法滞后之不足。

（二）要严格农村信用社内部管理，强化监管，杜绝纠纷和风险隐患

其一，农村信用社要不断完善统一法人制度，在鼓励其全体员工发挥创造性和能动性的同时，要把其业务纳入有效控制之下。合理确定县级以下贷款和授信额度、审批权限，并严格按授权、授信管理；对一些长期亏损、扭亏无望、经营管理混乱的网点坚决实行撤、并，坚决纠正盲目设立机构，建网点，多级法人，分散经营等严重违背信用社经营方针的行为；建立垂直领导和相对独立的内部稽核监察体制，对分支机构进行经常性稽核和检查监督，从事后查处违规行为为主转向事前防范为主。其二，农村信用社要严格依照法律和政策去审查贷款项目，监督贷款使用，减少贷款风险。加强对职工的风险意识教育，坚持贷前调查、贷时审查和贷后检查制度，进一步规范借款合同、保证合同、抵押合同的文本，特别是要注意完善贷款担保制度，签约前要严格审查抵押财产的价值、产权、实效以及担保企业的实际担保能力，并依法办理登记手续；完善贷款审批程序，实行信贷管理与信贷经营相分离，调查与审查相分离，审查与审批相分离，改变信贷人员权力过大缺乏有效监督的贷款风险制约机制。要刹住违规经营现象，银监局要全面加强金融监管，建立健全金融监管责任制和工作规程，明确金融监管的工作程序、岗位职责和分工协作要求，树立银监局的检查权、管理权和处罚权，确保金融监管依法、合理、适度、高效地运作。

（三）建立良好的社会信用体系

社会信用体系的建立是个庞大的工程，涉及到社会历史、文化、经济发展的方方面面。金融信用作为社会信用体系的核心一环，自然也需要运用道德的、经济的等各种手段来建立和完善。其实，信用不仅是一种美德，也是一种商品，具有价值和使用价值的二重性。目前我国企业在运行中，忽视信用的价值，不会有效利用、创造信用这一商品，增强自身竞争力，反而去摧毁原来就很脆弱的信用市场，只看到失信可以给他们带来短期“利润”，而忽略了长期利益。信用交易往往涉及到时间间隔，因此容易产生全同欺诈，不正当竞争等行为，信用控制法就是对交易过程中可能出现的违法行为进行预警、控制，从制度源头上堵住漏洞。特别值得注意的是，随着信息技术的飞速发展，经济交往和金融交易活动中范围更加广泛，加速了资源和要素的配置与流动。互联网虚拟市场通过虚拟空间构建的关系进行交易，在网上，金融信用关系正突破地域性限制在更大范围内建立起来，逐步成为被广泛接受的行为规范。由于虚拟交易空间里交易双方的身份模糊化，交易主体之间的关系也随之多维化。所以急需网络金融资信管理向制度化法律化迈进，以防网上金融诈骗行为。同时，由于网络纠纷是新的法律现象，知识产权法、税法、广告法等也需作相应的修改和完善。再是建立完善个人、企业网上资信数据平台，使金融机构能够通过查询，清楚谁有信用，谁没有信用，并依此信息决定扶持谁，制约谁。 

（四）建立对失信企业、个人的惩罚机制

建立对失信企业、个人的惩罚机制是金融信用体系链条中关键的一环，对于一切以利益为导向的“经济人”的制约，最有效的措施莫过于抓住一个“利”字。只有通过利益导向——激励约束机制，才能从根本上激活企业、个人的守信行为。失信惩罚机制实质上是增加失信的成本，使市场主体经过理性衡量后自觉选择守信。我国的失信惩罚办法还没有形成体系，应尽快建立一整套失信惩罚制度，同时完善官员的政绩考核机制，将官员政绩考核和企业逃废债务的失信行为联系起来从根本上阻断地方政绩考核的“利益驱动”。 

（五）严惩金融犯罪，制裁违法、违规经营活动

农村信用社的健康发展，离不开司法部门的保驾护航。司法机关特别是人民法院要树立全局观念，充分发挥司法职能作用，与有关部门紧密配合，共同担负起维护农村金融秩序，防范和化解信贷风险的责任。一是严历打击金融领域内的逃废债行为。二是公正、合法、及时审理金融领域中发生的经济纠纷案件。

在深化农村信用社体制改革过程中，既要加强业务拓展，也要加强防范信贷风险。只有加强法制、切实防范信贷风险，才能使广大农村信用合作社在激烈的同业竞争中立于不败之地，更好地为“三农”服务，从而实现又好又快发展。

参 考 文 献

1．周小川《关于农村金融改革的几点思路》、《经济学动态》2004年第8期

2．杨羽飞、粱山《深化农村信用社改革若干问题的探讨》、《金融研究》2005年第3期

3．姚耀军《中国农村金融研究的进展》、《浙江社会科学》2005年第4期

4．和平《省级农村信用社联社的设计存在弊端》、《中国农村信用合作》2005年第4期

5．赵志刚《农村信用社风险管理与风险处置》、《金融经济》2006第10期

6．华茂《农村信用社省级联社信用风险管理探讨》、《 西南金融》2006年第9期

7．田蓓《农村信用社合规风险管理问题探讨》、《农村经济》2007年11期

8．田杰、熊学萍、阮红新《我国农户征信制度的实践探究》、《中国农村信用合作》2009第8期

9．徐新《深化农信社改革的探索》、《中国农村金融》2010年第1期

10．何福魁《对促进农信社科学发展的思考》、《中国农村金融》2010年第1期