论社会保障制度中的政府

社会保障制度中政府存在的必要性

社会保障制度本身的思考

社会学的思考

经济学的思考

政治学的思考

政府在社会保障事务中的作用

立法者

参与者

监督者

其他作用

政府缺陷的产生及其纠正

政府缺陷产生的原因

立法理论缺陷 

立法体系缺陷

纠正措施

四、结束语

正文：

论社会保障制度中的政府 

摘要：从社会学、政治学、经济学对社会保障制度进行思考，均论证了政府在社会保障制度中存在的必要性。政府在社会保障中充当立法者、监督者等角色。政府参与社会保障事务也有诸多缺陷。

关键词：政府干预 社会保障 市场失灵

社会保障制度已经经历了100多年的风风雨雨，这么多年来虽然各国社会保障制度的发展状况存在着巨大差异，但各国政府都不同程度地参与了社会保障并在社会保障中发挥了很重要的作用。而人们对政府与社会保障制度之间关系的重视，则是近几十年来世界范围内的社会保障危机及其改革的必然结果，本文就是围绕这一问题展开论述的。 

一、社会保障制度中政府存在的必要性 

1、社会保障制度本身的思考 

政府对社会保障的参与是伴随着现代意义上的社会保障制度产生而始终存在的，这得从社会保障制度产生的原因及其基本目标谈起社会保障制度产生的原因，虽然很多但最根本的原因是现代大工业和市场经济的发展，把越来越多的人推向了越来越多的动态风险众多的社会问题，随之产生这些问题单靠原来的私人或团体特别是教会的慈善救助已经无法解决，而必须依赖于更强有力的主体的参与在这种情况下政府作为政治权力和经济权力的集中代表自然而然地就介入了这些问题的解决，从而直接导致了现代意义的社会保障制度的产生因此可以说没有政府的积极参与就没有现代意义上的社会保障制度 。

此外虽然各国社会保障制度的内涵迥异，理论界对于社会保障制度的定义也五花八门，但社会保障制度的基本目标则是大致相同的，即通过国家或社会出面来保证社会成员的基本生活权益不断改善和提高社会成员的生活质量，促进社会的稳定与发展这些目标既与政府的主要目标相一致又必须借助政府的力量才能够实现，这就决定了社会保障始终离不开政府的积极参与 。

2、社会学的思考 

政府对社会保障的参与是社会发展所必须的，这是因为社会发展是与社会需要的满足密切相关的，而社会中存在着一些共同的需要只有通过集体活动才能满足它们，而且这样来满足共同需要才不会限制个人的自由，几乎毋庸讳言随着我们变得越来越富足社会将逐步提高，一直来向那些不能自立的人所提供的最低生存保障水平，它是可以在市场之外提供的政府，还可以在那些努力中起扶助甚或领导作用，这种作用完全可能是有益而不造成任何损害的我们也几乎没有理由不让政府在诸如社会保险或教育事业之类的领域发挥某些作用，甚或主动采取行动或对实验性发展项目提供暂时性补贴从人道主义的角度来看由国家向社会弱势群体提供最基本的帮助。在所有民主国家里都被当作理所当然的事，而在现代条件下国家若想为无劳动能力者或老弱病残者提供照料，为道路交通或情报资料服务准备设施而不依靠强制权利为其筹措经费，这看来几乎是不可能实现的这样政府采取有关人道主义考虑的更系统的强制性对策就必然导致政府对社会保障的积极参与 。

从社会公平的角度看如果说过分追求结果的公平，不仅不实际也没有必要那么起点的相对公平和机会的均等，则是社会经济更快发展所需要的，因此国家有必要创造一种条件使得就基本的生活需要或是向一定方向发展的机会而言，任何人均无需依赖其他某些人另外贫富差距的过分拉大极有可能导致社会冲突和社会动荡，而除非有人能承担起对经济主体间财政再分配的重大责任，否则在任何时候任何市场经济下收入不均永远会作为公理而存在，这也要求政府积极介入社会保障事务通过适当的收入再分配策略适度缩小贫富差距 。

而且如果政府以社会和睦和社会团结为重要目标，政府也必须积极参与社会保障事务，因为以一致性为社会行动的基础的任何观点，肯定会导出市场机制不能作为一种社会福利函数，这是因为市场机制没能将保证一致性存在的利他主义动机考虑进去特别地如果一致性是指道德规范的一致性那么由于市场肯定只表示实用主义规范所以情况会更糟糕。

3、经济学的思考 

从经济学的角度来考虑政府对社会保障的参与是以经济效率为核心内容的，在这方面旧制度经济学批评市场造成收入财富以及经济机会分配的不平等，造成垄断和其他经济权力的控制，造成金融操纵及生产的低效率，造成技术和工具进步的减缓，造成诸如竞争性推销等，各种形式的浪费并以公共物品和外部性的存在而引起的市场失灵观念为依据论证了。政府干预的必要性而新制度经济学则从信息不对称及随之而来的道德风险和逆选择引致市场运行不佳的角度，为政府干预提供了强有力的论据，虽然有许多经济学家对此持有异议以非市场缺陷造成的恶果远胜于市场缺陷为由反对政府干预，但正如张五常所说经济的无效率当代经济学家将其归因于政府行为这不是事实的本质，它是约束规定不完全的结果，人们谈论的政府在经济上的无效率至多与一个自由经济中，我们所认为的企业的无效率一样交易成本经济学则通过分析比较政府与私人部门的成本或效益和产出，不仅证明了支持国家干预的传统的正当理由，而且分析了国家在具有动态失灵静态优势和静态失灵动态优势时，干预的必要性及其策略无论如何一个运作中的市场经济要求国家方面有某些参与活动，另外还有些活动会对市场经济运作起协助作用，只要政府的活动属于能与运行中的市场相容的活动，那么市场还可以容许政府进行更多得多的活动，而且如果政府仅仅从事于提供它如果不提供就没有谁能提供的服务通常这是因为这些行为产生的好处无法只让愿意为之付费的人专门享用，那么在这个范围之内惟一产生的问题，就只是所得是否抵得上所付的代价，特别是在立法司法和行政领域里政府有时能够具有开创精神来改善和扩大市场的作用从而减少市场缺陷事件的发生率。 

4、政治学的思考 

从政治学的角度来看政府对社会保障事务的积极参与，可能有利于政治民主化根据马克思主义的经济基础决定上层建筑的基本原理政治民主化，必须以经济民主化为基础经济民主化能够促进政治民主化，而马斯格雷夫认为理智和文明的政府行为，以及政府职责的正确界定才是民主的实质所在，可见只要政策适当政府积极参与社会保障事务无疑有利于促进经济民主化，也就有可能对政治民主化产生积极影响 ，更为重要的是政府对社会保障事务的积极参与有利于政权的巩固。马克斯韦伯认为权利可被视为影响力的具体形式，即影响其他个体的行为的可能性，这些行为是与其本身的目标相一致的而政府实现其目标的最重要的手段，就是经济权利既经济上的影响力政府对社会保障事务的积极参与对现政权来说，是一个双赢策略不仅使政府掌握了更大的经济权利，而且似乎使民众也从中受益，从而有利于政权的巩固铁血宰相俾斯麦极力主张制定社会保险法律的主要目的，就是通过一定程度地满足工人提出的收入保障要求缓解社会矛盾加强中央政府的实力巩固政权 。

二、政府在社会保障事务中的作用 

1、立法者 

政府在社会保障事务中的作用，首先表现在为社会保障立法上首先没有以国家政权为基础的法律强制力的约束社会保障将无从谈起而社会保障法律制度的完善。不仅是社会保障发展的重要标志，还会促进社会保障的更好发展，其次无论是政府主导型的社会保障还是市场主导型的社会保障，社会保障法律的存在将降低社会保障的运行成本，因为一总的法律框架的存在，将经由安排谈判和监督活动，而降低私营部门的成本根据。这一观点交易成本的节约在以下两个方面将是显著的，第一由于国家的垄断法律框架本身能以较低的成本提供其理由与传统的内在化论据相同。第二在给定这一框架的情况下私营部门的交易成本将降低同样的逻辑，能够适用于具有公共货物特征的其他活动因此要发展社会保障事业首先就要逐步完善社会保障法律体系 。

2、参与者 

政府还是社会保障事务的积极参与者，这种参与首先表现在通过国家财政为社会保障提供一定数额的资金，其次政府可以在某些领域的一些具体事务中发挥积极作用。如一些组织协调工作此外政府必须承担最后出场者弥补社会保障预算赤字解决社会保障运行过程中出现的其他一些善后工作等。 

3、监督者 

社会保障政策的贯彻执行，特别是社会保障基金的运营离不开强有力的监管政府，作为社会保障事务中的立法者和参与主体，无论从威信能力还是从权利责任来看都应该在社会保障监管中发挥举足轻重的作用，即使成立了准官方或非官方的专门监管机构政府的有关职能也是无法替代的 。

4、其他作用 

当然政府还可以为社会保障事业做出其他努力。例如通过适当的税收优惠政策，提高单位或个人参与社会保障的积极性，通过积极的劳动工资政策刺激就业以减轻支付失业保险金或失业救济金的压力，通过适当的补贴政策鼓励用人单位组织在职培训以提高劳动者的素质等 。

三、政府缺陷的产生及其纠正 

政府缺陷产生的原因 

在我国建立一套较为完整的社会保障体系，已成为社会主义市场经济发展的紧迫需要，对此人们早已形成共识。通过分析我国社会保障立法现状，指出其缺陷并提出相关建议。  一、立法理论缺陷   从法理学上，一个社会任何项目的立法都应有其立法的理论基础，此关系到该项立法的出发点、走向及体系，社会保障立法亦如此。对于我国社会保障立法究竟应归于什么样的理论基础之上，笔者以为这是我国学术界长期忽略的一个问题。不少学者多是就事论事，就我国建立社会保障体系的紧迫性、重要性而论述社会保障立法的“防护网”、“减震器”作用及效果。[2]究其原因是，对很多法律事项的理论研究是很欠缺的。就社会保障而言，立法理论缺陷主要表现以下二个方面。  一是立论基点缺乏或不当。立论基点也可以称之为立论本位，对社会保障立法而言是指社会保障立法的理论出发点。我们对社会保障问题的立论是近几年的事，之所以关注主要是因为随着国企改革的深入，原有团体保障功能受阻。就现状而言，我国社会保障立法更多的是定于事本位而非定于人本位。说它是定于事本位是因为我们的社会保障的立论多是遇事论事，而不是拥有一个自己原本的理论定位。我们讲，社会保障并非是无理论源头的事项，说到底社会保障本质上就是对人的基本生存权的一种救济与保障，它从一开始就是应属人权的重要权项的基本内容。人作为一个个体，他是一个社会的人，社会完全有责任对他的基本生存权作一个保障，这是现代社会文明的一个基本要求。我们都知道“人权”是资产阶级先进思想家于17～18世纪倡导的一个重要概念。作为社会主义国家，人权原本就是我们社会主义理论所倡导的，关键是我们所倡导的人权内涵与西方国家有着本质不同。社会主义的人权理论是真正意义上的人权理论，这是不同于西方国家的所谓人权口号的。从我们的人权理论看，生存权是我们人权的重点与核心，因此笔者以为社会保障立法的理论源头即应定于此，即应定于“人本位”。  二是社会保障立法缺乏统一的基本原则。社会保障立法的基本原则，是指集中体现社会保障法的本质和精神，主导整个社会保障法体系，调整社会保障法的基本准则，这是社会保障法的核心和灵魂。从我国社会保障立法现状看，我们对社会保障立法应有哪些基本原则，在理论上认识不一，适用于立法实践上，理论不一致，不协调。我国社会保障法著名学者覃有土提出，我国社会保障法应有三项基本原则：即普通性和区别性竟合原则、权利与义务对等原则、保障水平与生产力相适应原则。[3]目前我国社会保障立法原则理论上的一个特点就是：仍未形成理论共识，已有的理论尚存在不足。譬如，上述基本原则中的第一项原则，其主要内涵是一方面强调社会保障实施范围应包括所有社会成员，另一方面同时又强调应针对不同类型的社会成员制定不同的适用法规和标准。实质上这一原则本身即是矛盾的，社会保障的原则不应存在区别性原则，我们不能因为我国现行体制本身存在的不完善的制度，而推导出不适当的原则。对我国社会保障立法应有的基本原则，应从我国《宪法》以及《劳动法》等相关部门法已有的相关原则并结合社会保障法自身特点而概括总结出来。从法理上讲，任何部门法的基本原则都应是宪法原则下的进一步拓展。我国《宪法》第四十二条对公民劳动权的规定，第四十五条对公民获得物质帮助权的规定，都是社会保障立法原则的依据。而我国《劳动法》的基本原则对确定社会保障立法原则也是紧密联系的。

二、立法体系缺陷  关于如何构建我国社会保障立法体系，众说不一。有学者提出应制定一部大

而全的社会保障法，也有学者对此提出了反对意见。[4]就目前各国社会保障立

法模式看，有四种不同模式：传统型模式、福利型模式、国家保障型模式以及储

蓄型模式。[5]不论我们采用或借鉴哪一种模式，不论我们在法的存在形式上是

大而全还是单一法的集合，笔者以为对我国社会保障立法体系的内容都不会产生

很大影响，而只是影响体系存在的形式。从我国社会保障传统格局看，虽然在概

念上已基本上形成涵盖社会保险、社会救济、社会福利、社会互助，优抚安置等

五项内容的社会保障体系。但在立法体系上的缺陷是明显的。一是体系面窄。这主要是指我国社会保障立法的内容面窄以及社会保障对象面窄。立法内容面窄主要表现在，虽然已在概念上形成了社会保障的五项主要内容，但目前的立法工作仍基本处于空白，社会互助未形成一致的立法层面。而且社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置各自应包涵哪些具体内容，也不十分清晰。社会保障对象面窄主要表现是目前纳入立法体系的只是社会成员的一部分，即主要是企业单位及国家机关工作人员，而作为我国人口大多数的农村人口则基本上未纳入社会保障的立法体系（优抚安置除外）。我们不能因为经济发展的现状，在确立社会保障立法体系时忽略了占我国人口约80%的农村人口。特别是我国计划生育政策所产生的社会家庭结构的变化，农村人口的社会保障问题将日趋明显与紧迫。这不仅涉及“社会保障的实施均是全体公民”这样一个国家惯例标准，也是关系我国农村社会稳定的一个重要方面。另外，笔者上面已提到，即便是我国目前已纳入社会保障对象之中的社会成员，如国家机关工作人员与企事业单位工作人员的社会保障阶位也是有差别的，这也是体系面窄的另一种表现。  二是体系效力层次不高。社会保障应属一个国家社会生活的基本问题，因此根据立法理论，涉及社会保障的主要事项的立法应该由法律设定，即社会保障的主要事项应制定法律。我国2000年7月11日正式实施的《立法法》已对我国立法权限作了明确的划分。从目前我国社会保障立法状况看，由全国人大及常务委员会制定的相关社会保障法律还没有一部，正在实施的社会保障规范性文件几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，以及由地方制定的地方性法规。因此，从立法的效力层次看，不能适应社会保障法作为一个法的部门存在的客观事实，与社会保障法应有的法律地位是不相称的，使得我国社会保障立法难以形成权威性的稳定性的体系。  三是体系功能弱化。由于上述原因，目前“法出多门，各行其是”是我国社会保障法实施中的一个特点。虽然，国务院制定了《失业保障条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》，但强制性措施并不明确，其他相关辅助性强制规定也不配套，同时对社会保障的其他项如社会救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不明朗的，不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应，这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。 

2、纠正措施 

纵观世界社会保障制度百余年的沿革发展史和各种模式。无论是以德国“铁血宰相”俾斯麦于1883年制定的世界上第一部《疾病医疗社会保险法》；还是以老牌英国《贝费里奇报告》实施的“从摇蓝到坟墓”的全民福利保障：或者是以前苏维埃列宁1912年提出的“最好的工人保险是国家保险”的社会主义保障模式；再者是当今欧美式的“高福利、高保障”模式以及第三世界和发展中国家的“自助、互助、他助”的基本保障模式，都面临着各种改革趋势甚至是困境中的危机与挑战，特别是已建立在“高福利、高需求、高享受、高保障”模式下的依赖性公民，已使国家陷入“债台高筑、前吃后空、代际链锁、不堪重负”的泥坑和困境，留下了沉重的包袱和危机的后患，这种“走到尽头”的“狼来了”末日。绝不危言耸听，而是现实的事实。应引起全社会政府及公民的高度关注，并以改革的举措，建立和完善这一“系统工程”的攻坚战略任务和实施国策。  我国由于长期计划体制的制约和影响，根植于社会主义“大锅饭”优越性的福利保障及公民意识，是新旧体制“转型磨合”，“分娩阵痛”期的攻坚难题。特别是近几年来，国际大环境中的金融、经济危机的负面影响，国内“高失业、低效益”、“通货紧缩”、“内需不足”、“市场失灵”的现状，更给养老、失业、医疗等社会保障制度与体系的建立和改革，增加了更严峻的困难与挑战。  1、必须在思维方式、指导思想以及理论与实践定位上，明确社会保障最基本、最有限的功能只能是最基本（最低线）的生存与生活保障，不可能也不应该是“高福利、高享爱、高分配、高保障”的利益所得，欧美发达国家的“前车之鉴”教训深刻，必须重塑社会保障体系的框架和模式，改革现行制度与政策失误与弊端，才能真正充分发挥社会保障的功能属性及其作用。  2、社会保障制度的重建与完善，必须同本国社会生产力发展水平、综合国力以及社会和公民多方面的承爱能力相适应，与国情实际相适应：必须与市场经济资源配置与社会稳定相适应；必须把国家、集体（企业、单位）与个人三者主体，结成权利与义务对等的经济契约关系和法律约束关系，才能完成这一复杂而艰巨的系统工程。  3、社会保障体系的建立是多层次、多渠道、多功能、多选择的“复合型”保障体系。社会保障的法定性与商业保险的契约性，二者既分离又结合，相辅相成，缺一不可。  4、大力发展商业性人寿保险，以经济手段调节并补充社会保障“低线”的“不足性”和“缺漏性”，并满足“高水准”、“高层次”群 体结构的多样选择性。笔者理智并有依据的预测：未来的中国保险业将近充满生机活力，必将超越银行储蓄、证券投资、社会法定保障的功能作用，成为社会保障体系的主体框架和主渠道模式。  5、突出家庭与自我保障为基础，社区服务为网络，社会救助依托的“自助、互助、他助”为保障原则的社会保障体系的复合功能，走出一条符合国情实际，具有发族地域特色和人文优良传统为背境的创新保障模式和改革途径。  6、我国当前社会保障体系的三大主体工程（失业、养老、医疗保险）存在不少弊端和失误，鉴于基本国情和未来即将面临的严峻形势，我国社会保障立法工作更加任重道远。为此，我们不仅要立足现实，放眼未来，更要借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，才能制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系

 

四、结束语 

从以上的分析可知市场和政府，都存在缺陷在社会保障领域现实的根本选择，不是非此即彼而，是在不完善的市场和不完善的政府间的某种妥协，是如何恰当地确定政府干预社会保障事务的程度和范围如何，确定市场在社会保障事务中发挥作用的领域，以及如何把政府和市场的作用很好地结合起来，以相互改善共同促进社会保障事业的健康发展而在这些方面还有许多问题值得我们研究 。

1、《郑功成论中国特色的社会保障道路》武汉大学出版社1997年8月出版

2、《弗雷德里希奥古斯特哈耶克自由宪章》中国社会科学出版社1999年2月出版

3、《肯尼思约瑟夫阿罗社会选择个性与多准则》首都经济贸易大学出版社2000年3月出版

4、《马尔科姆卢瑟福经济学中的制度》中国社会科学出版社1999年11月出版

5、《马克斯韦伯经济与社会下》商务印书馆1997年12月出版

6、《查尔斯沃尔夫市场或政府》中国发展出版社1994年2月出版

7、《迈克尔迪屈奇交易成本经济学》经济科学出版社1999年3月出版

8、《理查德A马斯格雷夫财政学原理》纽约麦克格雷夫-希尔公司1959年出版

9、徐智华，刘连安．社会保障立法问题研究[J]．湖北财税，1999,(12).

10、王利明．社会保障立法刍议[J]．法制时报，2000-04-09.