我国网络银行管理体制及监督制度研究

一、我国网络银行管理体制及其监督制度的现状分析

二、我国网络银行管理体制及其监督制度存在的缺陷

三、我国网络银行管理体制及其监督制度缺陷的原因分析

四、我国网络银行管理体制及其监督制度缺陷所造成的弊端

五、我国网络银行管理体制及其监督制度建设性意见提出

内 容 摘 要

网络银行是金融产业与现代网络信息技术相结合而进行金融创新的产物，是金融业的重要组成部分。网络银行在影响、冲击着传统银行业等金融产业的同时，也在影响着非网络环境下形成、发展的传统银行等金融管理体制和监督制度。

我国已初步形成了分业经营、分业监管的网络银行管理体制及监督制度，初步建立了以政府部门监管为主体，以行业自治自律、社会监督和银行内部控制为辅的网络银行监管主体体系，逐渐出现了市场化、国际化和网络化的银行监管理念，开始出现一些专门性部委规章与企业内部规则。然而，由于认识因素、行政管理体制因素、网络银行发展水平因素、立法水平因素等因素的综合影响，网络银行管理体制及监督制度还存在严重的缺陷，如监管主体欠缺应有的系统性和独立性，监管标准滞后、不统一、非量化，监管范围与内容上存在遗漏性、模糊性、失重性等，这些缺陷造成一些严重的后果，如不利于网络银行的发展，不利于形成公平的、安全的和高效的市场竞争与发展环境和造成网络银行法律制度的不健全。在分析这些缺陷的基础上，明确网络银行建设的原则和目标，提出一些可以具体实现的建设性意见。

我国网络银行管理体制及监督制度研究

网络银行是金融产业与现代网络信息技术相结合而进行金融创新的产物，是金融业的重要组成部分。网络银行在影响、冲击着传统银行业等金融产业的同时，也在影响着非网络环境下形成、发展的传统银行等金融管理体制和监督制度。网络银行管理体制是有关网络银行管理的组织形式、管理机构的设置、管理权限与职责的划分、调节机制、管理方法等方面的制度体系，网络银行监督制度是指有关规范和调整涉及网络银行检查、监测和督促活动方面的制度。

一、我国网络银行管理体制及其监督制度的现状分析

（一）我国网络银行管理体制及其监督制度的演变

1991年中国人民银行开始在全国建设电子资金转账系统，1993年中国政府宣布将“金卡”工程作为重要的国民经济信息化工程，1996年招商银行率先推出“一卡通”网上支付金融服务业务，1998年中国银行进行了第一笔电子交易业务，这些标志着我国的网络银行是在20世纪90年代中期产生的。随着我国网络银行的出现，包括网络银行在内的我国银行管理体制及监督制度发生了重要的演变，主要表现在两个方面：一是监管主体及其职责的重大调整，二是制定了与网络银行管理体制及监督制度相关的规则。在监管主体及其职责的重大调整上，即金融监管主体由唯一的中央银行演变为包括中央银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会在内的多元主体，银行监管职责与货币政策职责分开，包括网络银行在内的我国银行管理体制及监督制度经历了一个由统一监管到多元监管的演变；在与网络银行管理体制及监督制度相关的规则方面，除了上述有关网络银行管理体制及监督制度的根本性变化规则外，还有两类规则需要提及：一类是为适应网络银行发展的需要，我国开始出现专门规定网络银行的企业内部规则、部委规章。另一类是与网络银行管理体制及监督制度有关的网络或电子商务方面的规则，这些法律、行政法规规定意味着我国银行等金融管理体制及监督制度的基本框架在立法上得以确立。

（二）我国现行网络银行管理体制及其监督制度的特点

经过上述我国网络银行管理体制及其监督制度的演变，我国现行的网络银行管理体制及监督制度呈现出下列新特点。具体表现在：

1、网络银行管理体制及监督制度的改革与发展被纳入整个金融体制的改革与发展中，是作为一个系统来统筹兼顾的，是从上而下的整体性改革，具有战略性、整体性、系统性的特点，也注意到网络银行与其他金融业之间的区别与联系，也兼顾了银行业内部的区别与联系；

2、初步形成了以政府部门监管为主体，以行业自治自律、社会监督和银行内部控制为辅的银行管理体制及监督制度。其中，银行的政府部门监管主体发生了多次的变化，由原来的中央银行变成现在的银行业监督管理委员会来专门行使银行业监管职能，实行了包括网络银行业在内的金融监管职能与货币政策职能分开的新体制；

3、网络银行监管的理念悄悄发生了变化，逐渐体现了市场化、国际化、网络化的监管理念，从整体金融监管理念向分工合作的金融监管理念转变；管理体制及监督制度的法律依据出现了新的变化，出现一些有关网络银行监管方面的专门的企业内部规则和部委规章，同时出现了一些涉及网络银行管理体制及监督制度的法律，网络银行的管理体制及监督制度方面的法律体系开始逐渐建立起来。

二、我国网络银行管理体制及其监督制度存在的缺陷

（一）监管主体的缺陷

监管主体的缺陷表现在欠缺应有的系统性和独立性。我国初步建立了以政府监管部门监管为主体，行业自治自律、社会监督和银行内部监管组织为辅助的网络银行监管框架体系，但仍欠缺应有的系统性和独立性。

1、网络银行政府监管部门欠缺应有的系统性

由于网上银行业务常涉及银行、证券、保险、基金等各行业，我国实行分业监管，银监会、保监会、证监会都对其有监管责任，遇到交叉业务，各司其职，常常造成重复监管，不仅增加了监管成本，并会阻碍了网上银行业务的创新。而且，我国网上银行监管在解决国际协调与合作问题中存在薄弱环节，网络银行的协调与合作主要是通过传统环境下形成的银行监管协调与合作机制进行的，并没有出现专门针对网络银行监管协调与合作上仲裁机构，从而难以对网络银行监管进行有效的协调与合作。同时，在监管职责上可能存在监管的交叉重复与监管真空，这种监管部门欠缺的系统性大大阻止网络银行的发展。

2、网络银行社会监督欠缺应有的系统性

网络银行社会监督包括中介机构监督、社会舆论监督、社会公众监督。目前，社会监督还不健全。首先，中介机构监督不健全，无论是会计师事务所还是律师事务所，都存在比例低、规模少、分布不均衡等问题。其次，其他社会监督不健全。大部分国有银行缺乏必要的信息公开披露制度，有违公开、公平、公正的市场规则，社会舆论也无法接触到这些必要的信息，造成信息不对称。

3、网络银行监管框架体系欠缺应有的独立性方面

首先，政府监管部门独立性不够。我国网上银行监管机构按区域划分，地方保护主义色彩浓重，政府干预过多，监管机构缺乏独立性。其次，行业自治自律组织的独立性不够。我国银行业协会政府色彩过于浓厚，一是人员行政化，二是运作规程行政化、三是定位上行政隶属化，导致我国网络银行自治自律组织欠缺应有的独立性。

（二）监管标准的缺陷

从网络银行的监管标准方面来看，存在着滞后性、不统一性和非量化性问题。

1、监管标准滞后

监管的滞后性主要表现在两个方面，一方面是网络银行的监管标准滞后于网络银行发展。从我国的相关规定来看，虽然明确网络银行自身应加强信息的保护工作，加强信息的交流工作。但是，由于网络银行具有交易信息量巨大，交易电子化、网络化、自动化与保密化，交易的快捷性、全天性与连续性等特点，加之监管部门自身存在的不足（如人员不够、技术不够、资本不足）等原因，因此网络银行监管部门难以有效地全面地及时地收集、保存、交换、识别、监测、评估网络银行实际运营信息，存在网络银行与监管部门之间信息不对称情况，可能导致监管失灵、失真。另一方面是网络银行监管的安全保护与风险防范标准滞后，面临着比传统银行更大更多的风险。网络银行除了具有传统银行所具有的一切风险，并且由于网络的便利性、隐蔽性、快捷性和全球性而加大加剧这种风险，还具有传统银行所不具有的特殊的网络风险和现代高科技风险（如计算机犯罪、网络黑客入侵、计算机故障等）。网络银行监管标准没有针对网络银行面临的风险制定或出台相应的监管标准。

2、监管标准不统一和非量化

网络银行监管标准不统一的突出表现在各个部门关于网络银行监管的具体标准规定上。比如，以网络银行风险监管标准为例，中国人民银行的《网上银行管理暂行办法》与银监会的《电子银行业务管理办法》所规定的具体网络银行监管标准存在着差别。银监会比中国人民银行的规定条文更多，要求更多更细，标准更高更严，两者规定的具体监管标准存在不一致、不统一问题。网络银行监管标准是否量化、量化程度是衡量网络银行监管水平的重要指标。目前我国在网络银行监管标准上还存在非量化的问题。以网络银行安全评估标准为例，我国开始要求网络银行内部自我监管标准走向量化，规定评估机构应制定本机构电子银行安全评定标准（其结果就是评估机构按照其自己制定的评估标准进行评估网络银行安全评估），但是从总体上看所规定的网络银行安全评估标准没有具体化、量化和统一化。

（三）监管方式的缺陷

1、监管方式定位不准。目前，我国现行法律规则没有明确地规定现场监管与非现场监管的主次地位，监管当局对金融常设机构进行现场监管是金融监管的主要方式。在网络银行条件下，银行柜台虚拟化、操作无纸化、货币数字化，使传统的对金融机构进行现场监管方式受到了挑战。中央银行监管显然不能再继续停留在以手工和现场监管为主的方式上。从这个意义上讲，网络银行监管方式以现场监管为主的实际定位是不恰当的。

2、监管方式不系统。目前，我国现行法律规定，政府监管部门对网络银行进行监管的方式包括现场监管和非现场监管。其中，非现场监管包括安全监测、安全评估、信息沟通与报告、内部审计等。但是，仍然存在不系统的问题。主要表现在：网络银行监管主体与被监管主体之间、监管主体之间没有建立直接双向全天候联系的“特别通道”，信息披露不足。其次，目前的监管方式比较刚性，欠缺软性规定，比如没有建立规范的随时抽查机制。

3、监管方式时效性差

网络银行向监管报告相关信息的速度过慢，由于网络银行及其风险监管的特殊性，加之现代信息传输的方式多样且速度很快，因此网络银行业务的非正常状况一经出现，就应该为政府监管部门所及时快捷方便地知晓，从这个意义上讲目前的监管方式中要求的以“小时”和“日”显然过长，向相关政府部门报告速度显然过慢。

三、我国网络银行管理体制及其监督制度缺陷的原因分析

（一）认识观念的原因

首先，对网络银行本质与特殊性的认识存在片面性。我国的网络银行管理体制及监督制度存在问题的一个重要原因在于网络银行监管认识不到位，存在片面性。网络银行既具有一般企业、传统银行所具有的共性，更重要的是作为一种金融创新的产物，其具有不同于一般企业、传统银行的特殊性。要正确认识和处理网络银行管理体制及监督制度问题，就必须正确认识和处理网络银行的本质和特性，将其共性与特殊性有机结合起来考虑。其次，网络银行监管意识存在滞后性。在网络银行监管理念上，未完成从严格监管向审慎监管的完全转变，没有从机构型监管向功能型监管转变，没有把发展、服务和监管放在同样重要的地位。监管人员在网络银行监管意识上，没有基于网络银行的特殊性认识而将网络银行风险监管作为银行监管的重中之重，没有将网络银行全方位、立体式、全过程监管理念作为银行监管的新基点，没有认识到应将非现场监管作为网络银行的主要监管方式。

（二）网络银行发展的原因

我国的网络银行管理体制及监督制度受制于网络银行发展水平影响。如前所述，我国网络银行已经有一定的发展规模和水平，网络银行发展的本质和特殊性并没有得到充分展现，因此，在此基础上建立的网络银行管理体制及监督制度也主要是体现和反映这个时期网络银行发展的需求，也必然具有其历史的局限性和落后性。随着现代科技的不断发展、进步，网络技术不断升级换代，网络银行信息日新月异，网络银行也因此处于不断变革和发展之中，网络银行发展中所显露的问题越来越多，网络银行发展中的风险也日益增加。相应地，建立在原有网络银行发展基础上的网络银行管理体制及监督制度也必然会随着网络银行发展水平的提高而不断变化、调整与改革。网络银行越发达，网络银行立法越发达，网络银行管理体制及监督制度也因此处于先进的水平。从这个意义上说，我国网络银行管理体制及监督制度目前存在上述问题的重要原因在于网络银行发展水平还不高，还处于不断发展过程中。

（三）行政方面的原因

由于网络银行管理体制是行政管理体制的重要组成部分，网络银行管理体制及监督制度必然要反映整个行政管理体制的基本精神、基本目标、基本特征，因此行政管理体制必然制约着整个网络银行管理体制及监督制度，行政管理体制本身具有的缺陷也必然会体现在网络银行管理体制及监督制度上。我国行政管理体制必然要进行相应的改革，必然要体现“民主化、科学化、亲民化、法治化”，着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制而形成有效政府，通过强化公共服务职能、转向服务行政模式，来改善政民关系而形成亲民政府，将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府，它体现着民主精神、科学精神、服务精神和法治精神。在行政管理体制转变过程中，网络银行管理体制及监督制度仍然会体现行政管理体制本身的缺陷。从这个意义上说，网络银行管理体制及监督制度的缺陷脱胎于行政管理体制本身。

四、我国网络银行管理体制及其监督制度缺陷所造成的弊端

上述网络银行管理体制及监督制度缺陷造成的弊端主要有：

（一）不利于网络银行的发展。我国网络银行业务量有一定的发展，但仍有相当多的网民并没有进行网络交易或网络银行业务。为什么网民不进行网上交易或网络银行交易呢？网民不进行网上交易的原因分别为：交易安全性得不到保障，产品质量、售后服务得不到保障，担心隐私受侵犯，付款不方便，送货不及时，价格不够诱人，商品数量和种类不够丰富。从这些原因来看，其涉及到网络银行服务的内容、质量、条件、费用等问题，而这些问题构成网络银行管理体制及监督制度调控的范围。从这个意义上说，网络银行管理体制及监督制度本身的缺陷是网络银行业务量扩展的阻碍之一，不利于扩展网络银行的客户数，不利于扩展网络银行的业务量，不利于提高网络银行的服务质量与水平。

（二）不利于形成公平的市场竞争与发展环境。首先，难以保证有统一的法律规则。我国网络银行政府监管部门众多，既涉及到专门的职能监管部门（如银监会、中央银行），又涉及到相关的信息与安全监管部门（如信息产业部、公安部等），难以形成统一的法律规则环境，导致网络银行无所适从、难以适从的恶果，从而不利于网络银行进行公平的竞争与发展。其次，难以保证有公平的法律地位。由于网络银行受多个监管部门监管，我国的网络银行也受到不同监管主体监督管理，因此就可能出现中国网络银行有不同的法律地位，享受不同的待遇，有不同的机会。其三，难以保证有公平的过程。如前所述，由于网络银行受不同政府监管部门的监管，因此就可能出现不公平过程的现象，不同网络银行分别实行不同的程序。比如，有的要求严格，需要经过政府部门许可，有的要求宽松，不需要政府部门许可；有的实行审批制，有的实行登记制或备案制。我国目前有关网络银行监管程序透明度不高、随意性大，有关网络银行规定的审批程序公开性不高，因此就容易产生程序上的不公平，从而最终影响结果上的公平。

（三）不利于形成安全的市场竞争与发展环境。网络银行的安全是网络银行经营管理必不可少的条件和要求。没有安全的市场竞争与发展环境，网络银行就难以生存与发展。如前所述，由于网络银行管理体制及监督制度存在监管漏洞、低效率、模糊性等问题，因此难以保证网络银行竞争与发展环境的安全性，难以保证网络信息的保密性、完整性、真实性、可靠性、不可抵赖性和可控性，进而出现网络银行安全危机问题。事实上，正是由于网络银行管理体制及监督制度本身存在上述缺陷，才因此出现了大量虚假的、有害的、无用的网络信息，这严重地危及网络银行生存与发展的根基，严重侵蚀着网络银行竞争与发展的市场环境。

（四）不利于形成高效的市场竞争与发展环境。由于目前实行严格的金融分业经营与分业监管的多元化的监管体制，在金融业内部设置界限分明的经营壁垒，由多个监管主体实行严格的金融监管，由于监管依据不协调、监管标准滞后、监管方式落后，因此容易出现恶性竞争、分割与垄断市场的局面，难以形成高效的市场竞争与发展环境，从而严重限制网络银行的创新与再创新能力，严重影响网络银行规模的扩展，制约网络银行质量的提高，阻碍网络银行竞争力的提高。比如，目前国内主要银行都设立了自己的网站，采用不同的技术标准、系统平台，开设相对独立的网络银行业务，但目前的网络银行监管体制没有有效地解决这些网络银行之间的建设、协调、沟通与共享机制，由此造成这些网络银行之间互设鸿沟，相互之间的协调、沟通与共享机制不畅，相互之间的设施与信息难以有效共享，从而造成网络银行之间重复建设、恶性竞争的后果，出现网络银行信息资源的极大浪费现象，造成消费者使用网络银行业务的不便。

五．我国网络银行管理体制及其监督制度建设性意见提出。

本文认为，网络银行管理体制及监督制度建设的原则主要有明确监管目标、健全监管主体体系、合理划分监管职责、正当程序等原则；建设的目标包括安全、效益与平等，在构建网络银行管理体制及监督制度时，应充分全面地体现并落实这些目标，否则就失去了监管方向，出现盲目监管的局面，从而不能有效地保证网络银行正常健康地发展、壮大。应确保公平目标的实现，首先应赋予网络银行及其投资者以平等的地位，给予其公平待遇。对于网络银行及其投资者而言，在网络银行市场准入、经营管理、市场退出等方面应有平等的地位，享有平等的权利，承担平等的义务和责任，而不因其身份、国籍、民族等因素而不同。

从总体上看，我国网络银行管理体制及监督制度应包括国内网络银行管理体制及监督制度和国际网络银行管理体制及监督制度两个部分，涉及国内网络银行监管主体（如政府监管部门、行业协会、社会监督组织、网络银行内部监管组织）的设置及其职权划分，也涉及到本国监管组织体系与其他国家或地区、国际组织在合作、协调、沟通与争议解决方面的制度安排。从横向视角来看，主要涉及到网络银行政府监管部门是采取统一的一元化模式还是并行的多元化模式的问题，即对网络银行的监管是由统一的政府监管部门还是由多个独立的政府监管部门负责。从纵向视角来看，主要涉及到中央政府监管部门与地方政府监管部门的设置及其职权划分，也涉及到政府监管部门内部设置及其职权划分。基于上述分析，在构建网络银行政府监管机构时，应注意以下几个方面：

1、银监会、证监会和保监会之间的分工和协调机制，在明确各自的分工基础上，建立定期信息交流制度、经常联系机制和联席会议机制。首先建议进一步通过法律法规的强制力保证其运作，明确各方的分工和合作等。除高层协调外，金融监管机构下属的职能部门应加强日常交流和协作。具体部门加强沟通，互相提供服务，联合进行检查，促进监管机构之间的协调。其次是对混业经营中出现的监管重复和监管真空进行协调清理，鉴于目前金融监管法律框架仍然停留在分业经营的层面三在监管机构可以根据出现的新情况新问题联合指定规范文件，消除法律的空白地带。

2、增设国家金融信息监测监控局，由其专门负责收集、汇总、分析、评估、监测、监控、跟踪、处理相应的网络银行等金融信息。网络银行本身是现代高新技术的产物，具有高新技术性、高风险性等特点，网络银行业务的核心和基础在于动态的立体的全天候的信息服务，对网络银行的监管也应体现高新技术要求，特别是需要有专业化的“信息直通道”来保持对网络银行的动态全程跟踪、记录、汇总，否则就会出现监管“盲区”。其次，网络银行的不同政府管理主体之间的协调和沟通也需要有充分的及时的准确的信息作为基础，否则难以进行有效的监管。这种信息除了网络银行本身公开披露、各个政府管理主体主动收集等渠道外，还需要有专门的动态的立体的信息监测监控系统。其三，通过构建专门的金融信息系统，可以实现金融信息的集中化、专业化、连续化和产业化。

3、网络银行政府监管部门应建立专人负责、保管、维护、处理、加工的信息监测监控机制，以保证网络银行监管信息的畅通和连续，应进一步完善信息共享制度，组建统一的信息平台，实现监管数据的网络化，电子化共享。在数据取得和录入阶段，统一数据标准，制定类似的金融数据采集内容与格式、采集方式与方法，保证数据真实性和可融合性，防止信息重复和冗余。此外，中国人民银行和三家监管机构应建立定期信息发布制度，通过多种手段向公众公开相关的金融信息，提高信息的透明度。

参 考 文 献

1、杨天翔等，《网络金融》，复旦大学出版社，2004年。

2、黄宪等，《银行管理学》，武汉大学出版社，2004年。

3、李新家，《网络经济研究》，中国经济出版社，2004年。

4、王华庆，《网上银行风险监管原理与实务》，中国金融出版社，2003年。

5、《网络金融理论初论：网络银行与电子货币的发展及其影响》，西南财经大学出版社，2003年。

6、严黎昀，《网络金融教程》，上海人民出版社，2003年。

7、尤光付，《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年。

8、尚华娟，《新经济与网络银行》，上海译文出版社，2003年。

9、平新乔等，《治理结构、证券市场与银行改革》，北京大学出版社，2003年。

10、谢平、蔡浩仪等，《金融经营模式及监管体制研究》，中国金融出版社，2002年。