从服务三农谈农村信用社风险防范

一、农村信用社以服务“三农”为宗旨………………………………2

二、农村信用社的改革与发展 ………………………………………4

三、农村信用社的风险种类及成因……………………………………6

（一）政策风险…………………………………………………………6

（二）决策风险…………………………………………………………7

（三）信用风险…………………………………………………………7

（四）经营风险…………………………………………………………8

（五）市场风险…………………………………………………………8 

（六）信贷风险…………………………………………………………9

（七）操作风险…………………………………………………………10

（八）创新风险…………………………………………………………10

（九）内控风险…………………………………………………………11

四、农村信用社风险防范的措施 ……………………………………11

内 容 摘 要：

我国农村信用社是我国农村金融体系的重要组成部分,自二十世纪五十年代初创办以来,经历了艰难曲折的历程，目前已发展成为信贷支持“三农”和社会主义新农村建设的不可缺少的地方金融企业，为农村经济的发展和繁荣做出了很大贡献。在我国,农村信用社从无到有,从小到大,从弱到强,在社会主义建设的各个历史时期都发挥了重要作用,特别是改革开放近30年来,农村信用社发生了翻天覆地的变化! 农村信用社以“服务三农”为宗旨，是最贴近广大农民、与农业发展休戚相关的基层集体所有制金融企业。当前，我国正大力建设社会主义新农村，服务农村金融既是责任也是机遇，农村信用社在支持农业增产、农民增收、农村经济快速发展中的发挥了主力军作用。农村信用社建立六十年来，历经数次大的改革,促进了各项业务发展，资本充足力和损失准备率逐步提高，整体抗风险能力明显增强，但潜在的风险也不容忽视。

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农信社 服务三农 改革 发展 风险防范

从服务“三农”谈农村信用社风险防范 

我国农村信用社是我国农村金融体系的重要组成部分,自二十世纪五十年代初创办以来,经历了艰难曲折的历程，目前已发展成为信贷支持“三农”和社会主义新农村建设的不可缺少的地方金融企业，为农村经济的发展和繁荣做出了很大贡献。六十年来，农村信用社服务对象从单一支持农户逐步扩大为信贷支持农民、个体工商户和农村中小企业发展;信贷业务从建社初期主要以小额信用贷款支持贫下中农解决生产生活临时性困难,逐步发展到全方位支持农民、农村和农业经济的发展;信贷投向上从简单的支持农民粮棉油生产和逐步发展到全方位支持“三农”经济发展，重点支持农村基础设施建设和增加农产品附加值，促进农业增产增收。随着我国农村经济体制改革的不断完善和农业产业结构调整的进一步深入，农村信用社服务“三农”的作用也将进一步显现。

二十世纪九十年代以来，农村信用社改革的不断深化，信贷业务逐步扩大，就单个农村信用社而言,单笔贷款从过去的几元、几十元，逐步扩大到几万元,甚至数百万元，信贷总量从过去的几千元、几万元逐步扩大到数千万元、数亿元，各方面都发生了质的飞跃，但随着业务规模不断扩大，业务经营风险也伴随着业务的发展而逐步扩张，业务发展与风险防范的矛盾日趋突出，也为农村信用社的经营者提出了更高、更新的要求，风险防范已成为当前农村信用社业务经营的重要课题,笔者就此谈点肤浅的认识。

一、农村信用社以服务“三农”为宗旨

农村信用社的任务和宗旨,在不同的历史时期也有不同的要求，它随社会的进步和经济的发展而不断的调整和完善，但组织农村闲散资金，解决农民临时性生产生活资金困难，促进农业经济发展这个根本宗旨一直没有改变。建立初期的农村信用社，是由贫下中农入股组成，实行民主管理，主要任务是帮助翻身农民解决生产生活和家庭困难，限制和消灭民间高利贷剥削，并推动农民组织起来走农业合作化的道路。1958年人民公社化后，农村信用社做为人民公社的一个组成部分，主要任务是帮助解决生产大队、生产队购买生产资料的困难，办理公社直接经营的工业、农业和多种经营及生产大队的存款、放款；安排和调剂社内资金，办理公社内各单位间的结算；领导和帮助信用站执行计划，开展业务；协助公社及其核算单位搞好财务管理工作；代理银行发放农业贷款和其他委托业务。促进农副业的发展。

1981年以后，农村普遍推行土地承包经营责任制，按照农业银行划定的业务分工，农村信用社的主要任务是帮助解决农村承包户、专业户和村办企业、社办企业经营过程中的资金困难，促进农业经济的发展。1990年10月，中国人民银行印发《农村信用合作社管理暂行规定》中明确：“农村信用社的基本任务是：认真贯彻执行国家金融方针、政策、法规，积极筹集融通农村资金，帮助农民和农村合作经济组织解决资金困难，支持农业生产和农村商品经济稳定发展，引导农村民间借贷，稳定农村金融，为农村社会主义现代化建设服务”。农村信用社组织的资金，在满足农民资金需要的基础上，逐步投向个体工商户、农村各类经济组织和乡镇企业，促进农村经济的发展。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》中要求：加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。为此，积极筹措资金，支持农民、农业和农村经济发展，帮助农民增收、农业增效，促进农业产业结构调整，推动社会主义新农村建设，成为新时期农村信用社的主要任务。

二、农村信用社的改革与发展

新中国成立后，在农村完成土地改革和实现农业合作化过程中，随着农业生产的发展，按照“积极领导、稳步前进”的方针和“性质由低级到高级，组织由小到大，业务由简到繁”及“发展一批、巩固一批”的要求逐步建立、发展壮大起来的。农村信用社从无到有,从小到大,从弱到强,在社会主义建设的各个历史时期都发挥了重要作用,特别是改革开放30年来,农村信用社发生了极大地变化。

1951年，全国各地开始试办农村信用社，1955年底基本达到一乡一社。农村信用社是劳动人民自愿组织起来的资金互助组织，组织上实行民主管理，业务上由人民银行领导和管理。1958年,农村信用社下放给人民公社管理，曾改称人民公社信用部,按照国家统一政策、统一计划、统一流动资金管理体制开展业务;1962年11月，中共中央、国务院批转中国人民银行制定的《农村信用社若干问题的决定》中指出：“我国农村金融组织有两种所有制：一种是全民所有制的国家银行；一种是集体所有制的信用合作社。信用社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体系的重要组成部分。”农村信用社归口人民银行领导和管理，业务逐步恢复了生机。十年“文化大革命”中,农村信用社工作受到很大冲击，一度时期交给贫下中农管理，业务处于停滞状态。

1979年2月，恢复设立中国农业银行，农村信用社划归农业银行领导和管理，并作为农业银行的基层机构，职工待遇与银行一致，资金纳入国家信贷计划统一管理,亏损由银行补贴。1984年8月，国务院批转中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》中指出：“恢复和加强农村信用社组织上的群众性，管理上的民主性，经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用，把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织”。并对农村信用社进行了以强化内部管理、整顿金融秩序为主要内容的综合治理整顿，通过清股、扩股，密切了农村信用社与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。1996年8月，按照国务院《关于农村金融体制改革的决定》,农村信用社与农业银行脱钩，并按照合作制原则重新规范。改革的核心是把农村信用社办成由社员入股，社员民主管理，主要为社员服务的农村合作金融组织，努力把农村信用社建设成为联系农民的桥梁和纽带。其业务管理由农村信用社县联社负责，金融监管由中国人民银行承担,基本理顺了农村信用社与农业银行的关系,各项业务迅速发展。

2003年6月，根据国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》精神，按照“明晰产权关系、强化约束机制、増强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求，把信用社逐步办成由农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。重点解决了以法人为单位改革农村信用社产权制度、产权关系、法人治理结构和农村信用社的管理体制问题，将农村信用社交由省级政府负责，并相应成立了省级信用联社履行管理职能，金融监管职能转由中国银监会承担。农村信用社在地方政府的统一领导和行业管理部门的指导下，坚持服务“三农”方向，着力打造核心竞争力，有效支持农村经济的发展和社会主义新农村建设，促进了自身快速发展,农村金融主力军作用和联系农民的桥梁作用日益增强。

三、农村信用社的风险种类及成因

农村信用社建立六十年来，历经数次大的改革,促进了各项业务发展，资本充足力和损失准备率逐步提高，整体抗风险能力明显增强，但潜在的风险也不容忽视。农村信用社问题，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业增效、农民增收和农村稳定大局的重要问题, 随着经济的发展，农村信用社信贷业务逐步拓宽，效益逐步提高，风险也随之加大，尤其是与农业银行“脱钩”以后,农村信用社长期积聚的风险逐渐暴露,风险与效益的矛盾也日趋突出,归纳起来主要表现在以下方面：

（一）政策风险

政策风险是过于依赖国家政策扶持而造成风险产生的可能性。农村信用社要发挥服务“三农”的作用，需要有资金的投入，而对于主要吸纳居民闲散资金的信用社而言，不仅是要加大对农村信用社的资金投入，更主要的是国家在政策上给予一定的倾斜。2001年后实施的农户小额信用贷款政策效应不容质疑，但是盲目扩大农户小额信用贷款投放量与贷款面，也使国家的政策扶持产生负面影响，较为普遍存在人为扩大信用放款规模的倾向,国家给予资金支持，但不承担风险损失,潜在的政策风险对农村信用社的经营和发展都产生不利影响。

（二）决策风险

从目前的管理模式看，多数地方以县为单位统一法人，社员代表大会作为信用社的最高权力机构，理事会是其执行机构，信用社主任由理事会提名报上级核准后由理事会聘任；设立监事会，负责监督信用社理事会和经营管理层的的经营行为。这种法人治理结构的根本缺陷在于缺乏权力制衡机制, 社员代表大会难以发挥作用，监事会职责定位不清，无法有效履行监督职责;决策权和执行权的高度集中，导致盲目追求业务规模，对理事会和经营班子的制约监督失控，决策不审慎而常常出现决策异位情况，形成风险。

（三）信用风险

信用风险又称违约风险，是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化，从而给信用社带来损失的可能性。当前农村信用环境仍然较差，不同程度的影响了银行信用。农信社响应国家发展“三农”经济，统筹城乡经济发展的号召，积极投放“三农”贷款，然而部分借款人诚信意识淡薄，利用国家对农村经济的扶持政策故意拖欠贷款，导致农村诚信下降而产生大量不良贷款。

（四）经营风险

农村信用社的发展之路是曲折的，经营理念和经营方式也是在摸索中前进。由于长期受粗放式经营思想的影响，使信用社往往偏重于业务发展的速度，轻视了业务发展的效益，注重了量的扩张，而轻视了质的提高。经营风险存在于农信社的各种经营项目和各个业务环节中。不论是信贷、储蓄，还是投资，不论是账务处理，还是票据交换，都不可避免地存在这样或那样的风险，如贷出的资金控制不好无法如期收回本息，储户挤兑造成流动性风险，支付差错或收入假票、假币造成损失等。稍有不慎，风险就会由“造成损害的可能性”转化为现实的损害，甚至是严重的损害。

（五）市场风险

市场风险管理是一项相当复杂的工作，涵盖范围广，预测和控判技术要求高。2004年中国银监会公布了《商业银行市场风险管理指引》，对市场风险管理的各个主要环节提出了系统、详细的要求和规定。由于农村信用社市场风险意识还很淡薄，风险防控体系不完善，尚未实现对市场风险的集中监测和控制，面对市场经济条件下突如其来的市场风险，难以应对。

（六）信贷风险

信贷风险防范化解是农村信用社当前必须解决的首要问题。随着农村信用社改革步伐的加快和市场竞争的日益激烈，农村信用社的信贷改革、管理取得了明显的成绩，资产质量得到不断提升，资金实力不断壮大。但同时应该看到，由于农村信用社的底子簿，体制还不完善，不良贷款比重偏高，在其经营过程中的信贷风险不容忽视。

一是信贷管理制度不健全，操作程序不规范。目前农村信用社信贷资产的管理尚处于粗放经营的管理层次，缺乏一套与现代市场经济体制相适应的贷款决策、约束机制，且信贷管理手段落后，跟不上信贷业务快速发展的要求。

二是信贷人员基础理论知识缺乏，专业技能偏低。1995年至2005年间，信用社实施改革冻结人员增加，使员工队伍老化，不能适应信贷管理需要。2006年后逐步实行职工队伍结构调整，提高了职工整体文化水平，但多数信贷人员未接受过系统的信贷理论培训，业务素质不高的人员从事信贷工作，难以准确预测和控制风险。

三是农村信用环境较差，农村信用社自有资金不足。由于股金不足，呆帐准备金提取不足，资本充足率低，抗风险能力弱，多数信用社主要依靠吸收存款来负债经营。

四是农户小额信用贷款发放面宽，额度小，手续繁琐，信用风险高。农户贷款授信评估机制不健全,导致授信不准确;农户小额信用贷款授信与用信流于形式，管理跟不上,发放贷款时审查不严，致使贷款最终无法收回。

五是农业风险防范措施不健全，农业贷款风险居高不下。农村基础设施还不完善，农户抵御自然灾害风险能力较弱,而政府部门重于信用社对农户贷款的投放，轻于贷款风险处置措施,将农户的经营风险转嫁为农村信用社的贷款风险。

（七）操作风险 

操作风险，通常是由制度上的疏漏、越权交易、支票欺诈等原因引起的风险。操作风险源于内部程序不完善、人为失误、系统故障或是外部事件所引发的直接或间接损失的风险,近几年来金融案件频频发生，已引起业内相关部门高度警觉。首先是历史原因使农村信用社整体人员素质不高，业务操作和技能知识较低，相对滞后的管理制度与不断变化的操作程序错误是形成风险的直接原因。随着农村信用社经营规模的扩大和新技术的广泛应用，业务品种不断增加，正在追赶小型银行的规模,但是业务流程因组织结构的增加而更加复杂，发生操作风险的可能性也就更大。其次是贷款“三查”制度流于形式，对不符合贷款条件的农户发放信用贷款，贷前调查不深入，贷时审查不严，贷款检查催收不及时，导致部分贷款丧失诉讼时效。第三、会计操作程序和制约机制不完善，前台业务与后台监督失衡，使操作失误、票据作诈骗等现象时有发生

（八）创新风险

创新是农信社实现自身发展战略的需要,也是转换经营机制增强竞争力的需要,没有创新就没有竞争力，就会被市场淘汰。为鼓励商业银行加快金融创新，防范金融创新风险，中国银监会发布了《商业银行金融创新指引》，这对农信社的金融创新提供了很好的理论指导。由于信用社点多面宽人员多，业务流程繁琐，效率相对较低，加之规章制度过于死板，缺乏对客户的差别化服务，员工创新意识淡薄，不同程度的阻碍着信用社的发展。

（九）内控风险

内部控制是金融机构的自律行为，近年来，随着农村信用社改革的不断深化，内控制度的不断完善，不良贷款的增长势头得到有效的遏制。但由于内部控制环境、管理体制、运营机制等方面尚不完善，缺乏对重要岗位和关键部位的制约和限制，首先是职工对内控制度认识不足，尤其管理高层重发展轻管理，忽视内控制度建设;其次是内控监督不到位，缺乏正确的指导和深层次的稽核审计职能，没有充分发挥预防和控制的作用,致使个别地方经济案件频发。

四、农村信用社风险防范的对策

农村信用社处于农村经济发展最前沿，主要承担着支持“三农”发展，稳定农村大局的任务。既要通过发展业务来逐步消化历史包袱，还要正确处理业务发展与风险防范的矛盾;既要着力推动农村信用社的发展，提高整体竞争能力，还需着力于提高整体抗卸风险能力，有效防范和化解所面临的风险，才能促进其又快又好地发展。为此，笔者认为可采取以下对策：

（一）继续深化农村信用社改革,进一步完善法人治理结构，增强自我约束能力。一是建立健全社员代表大会、理事会、监事会制度，构建有效地制约机制，使其各司其职，真正体现决策、执行、监督相互制衡，有效控制和减少决策失误而带来的风险损失;二是强化经营班子的经营决策机制，严格实行审贷分离和“一票否决”制度，着力于事前、事中、事后的监督制约，防止经营决策失误而形成新的风险;三是实行政策公开、决策公开，自觉接受监督。同时，充分发挥员工和社员代表的作用，形成有形的监督网络，尽早发现和处置因决策而形成的风险，努力降低损失。

（二）加大政策扶持力度，促进农村信用社健康发展。由于农村信用社既要经营自身业务，又要承担国家扶持“三农”发展的任务，不仅效益率低且历史包袱重。虽然近年来国家给予一定的央行票据置换不良资产及减免税费等扶持，但未从根本上帮助农村信用社卸下包袱而轻装上阵，资产质量不高、抗卸风险能力弱的问题十分突出，潜在的风险仍然制约着农村信用社的发展。因此，中央和地方各级政府在政策上支持农村信用社发展的同时，应从扶持“三农”资金中安排部分用于补贴农村信用社因承担政策性业务的损失和化解历史包袱。

（三）构建良好农村信用环境，促建信贷资金良性循环。农村信用社信贷风险的控制和防范与农村信用环境密切相关，应建立以地方政府为主导的整治农村信用环境长效机制，加强对农村的金融法规教育，大力倡导诚信至上风尚，建立农村信用记录制度，辅予对农户进行信用评级,创办农村贷款保险机构，开办信用保险，以降低信用风险损失。

（四）强化信贷管理制度建设，构建信贷风险防范体系。信贷风险是农村信用社风险程度的重要体现，首先要强化制度建设，制定和完善覆盖信贷全过程的制度体系，规范贷款操作流程，使其贷前、贷中、贷后的每个环节都受到相应的监督制约。其次，要强化执行力，严格信贷操作程序，认真落实贷款“三查”制度，坚持面签面谈和客户身份识别制度,从源头上防范和控制信贷风险;严格个人征信查询制度，防止多头贷款发生;建立贷款本息核对长效机制，真实反映信贷资产质量;建立严格的责任追究制度，增强高层管理人员和信贷人员的风险防范意识;建立信贷公示制度，加强对“三农”贷款的社会监督。

（五）加强员工教育培训，提高员工队伍素质。要制定可行的员工教育培训办法，采取走出去、请进来等多种措施，以委托高等学院脱产培训与县、市为单位短期强化培训相结合，在提高员工基础理论的同时提高专业技术水平;要着力增强员工的风险防范意识，提高贯彻执行规章制度的自觉性，把风险防范的责任落实到各环节、各岗位。同时，要鼓励员工自觉参与管理，增强员工创新意识，不断完善创新激励机制，建立公正、公开、公平的人才竞争机制，切实保证农村信用社能够吸引人才、培养人才、留住人才,培育风险防范的长效机制。

（六）健全内部稽核审计制度，完善内部风险防范体系。要做好农村信用社风险防范和控制,应从临柜人员到高层管理人员各环节加强控制，形成上下互动的监督机制;加强稽核队伍建设和制度建设是做好事后防范的重要保证,首先要强化制度建设，健全内控机制，遵循“内控优先，审慎经营”的原则；其次构建完善的内控体系和风险防范体系，规范各项管理程序，有效减少和杜绝各类经济案件的发生,促进各项业务正常健康发展。第三，提高内部控制的管理与监督能力，建立健全稽核体制，强化稽核监督职能，实施主稽人负责制，对稽核人员实行问责制等。第四，建立案件预防预警机制，制订切实可行的应急措施，坚持预防为主、防治结合的方针，及时进行风险预测和处置,把风险降到最低限度。

综合上述，在进一步深化农村信用社改革中，只要正确处理好发展业务与风险防范的矛盾，做到政策到位、制度完善、机制流畅、执行有力，就能及时发现和处置风险,业务经营过程中的风险是可控可防的。只有加强风险控制和管理,才能使广大农村信用社在激烈的同业竞争中立于不败之地，在做好为“三农”服务中促进农村信用社又好又快地发展。

参考书目：

【1】 国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发【2003】15号）

【2】 中国银行业监督管理委员会合作部关于〈农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）〉 （银监合【2004】5号）

【3】 商业银行市场风险管理指引 （银监会令【2004】10号）

【4】 商业银行内部控制管理指引 （银监会令【2007】6号）

【5】 商业银行操作风险管理指引 （银监发【2007】42号）

【6】 商业银行合规风险管理指引 （银监发【2006】76号）

【7】 农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见 （银发【2001】397号）