论农村信用社——基层联社“三会一层”应如何正确履职

一、山西省长治市农村信用社经营体制改革基本情况

二、改革中“三会一层”管理体系存在的问题

三、对进一步推进农村信用社“三长”有效履职的思考和建议

内 容 摘 要

几年来，为了进一步加大“三农”扶持力度，国家持续放宽农村金融市场准入条件，邮政储蓄银行、村镇银行、民间信贷公司等多种农村金融机构如雨后春笋纷纷涉足农村金融市场，对作为农村金融龙头的农村信用社造成了巨大冲击。为了进一步提升服务质量，优化产权结构，加快业务发展，自2002年以来，农村信用社以多种形式加快了自身经营体制改革步伐，但受自身调节和业务水平的制约，农村信用社经营体制改革进展缓慢，效果不显。本文以山西省长治市农村信用社为例，通过对长治市农村信用社统一法人改革后“三会一层”管理机制优缺点的分析，对农村信用社经营体制改革提出了几点意见和看法。 

论农村信用社

——基层联社“三会一层”应如何正确履职

关键词： 农村信用社     经营体制    改革 三会一层

2006年以来，银监会按照“低门槛、严监管；先试点、后推开”的原则，开展了新型农村金融机构试点工作。截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，多数机构已实现盈利，其中2009年累计盈利4074万元。2009年7月，中国银监会编制的《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》已经国务院原则同意，未来３年全国将再设1300家左右新型农村金融机构。农村信用社作为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进“三农”经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。面对各类农村金融机构蓬勃发展所造成的影响和冲击，农村信用社痛定思痛，自身经营体制改革不断加快。2007年，在省联社和银监部门的大力支持和监督指导下，长治市农村信用社大刀阔斧的开展了统一法人改革，经营体制改革不仅进一步规范了农村信用社管理机制，而且在提升自身品牌形象，优化服务质量，强化内控管理等各方面实现了快速发展。下面本人就长治市农村信用社经营体制改革先后变化谈几点看法。 

一、山西省长治市农村信用社经营体制改革基本情况

    进入2000年，在中国人民银行的推动下，农村信用社开展了以县为单位统一法人、组建省联社；改组成立农村商业银行模式；改组农村合作银行模式三种模式为主的农村信用社经营体制改革工作。山西省农村信用社于2005年组建了省联社，并于2006年起在全省农村信用社范围内开展了经营体制改革。2008年11月，长治市农村信用社13家信用联社全部完成一级法人创立工作，实行了县一级法人体制，分别组建了社员代表大会、理事会、监事会、经营管理层的“三会一层”管理体系。

二、改革中“三会一层”管理体系存在的问题

组建一个稳定、高效、创新的领导班子队伍，不仅能极大的带动广大员工的工作积极性，而且对农村信用社实现又好又快发展起着至关重要的作用。“三长制度”履职是农村信用社“完善法人治理结构”的重点，也是确保农村信用社经营体制改革圆满到位的保障，这就要求我们要致力于三会制度的建立和完善，认真制定议事规则和工作程序，明确理事会、监事会和经营班子的职责，保证决策执行和监督相互制衡，打破以往一家言，权责失衡的传统领导机制。改革之初，长治市农村信用社虽然在完善法人治理方面迈出了新步伐，“三会一层”运行体制初步建立，法人治理架构初步形成，但在实际运作过程中，仍难以摆脱传统观念的束缚，传统管理模式依然存在，理事长主持全面工作，其他班子成员分管具体工作，经营管理由理事长一人说了算，理事会、监事会、经营层之间职责不明，分工不清，彼此交叉，相互越位，造成“三会一层”履职越位、错位和缺位现象。与此同时，一些联社高管人员普遍“降位”，理事长承办的是主任的职能，主任承办的是副主任的职能、副主任承办的是股长的职能、股长承办的是股员的职能。这种交叉现象无形中降低了位置，影响了权威的发挥。其原因主要是上级管理部门下达目标任务时，直接对应是理事长；地方党政部门召开会议要求必须是“一把手”参加，这种无形“降位”的做法已形成习惯，给各自的工作带来不尽责，相互不负责任，职能逐步削弱的局面，使“三会一层”达不到设立的要求与效果。我认为“三长”履职不到位主要表现在一下六个方面：

（一）认识模糊。对“三会一层”、“三长”职责的理解与把握不够，履职中理事长、监事长、主任对各自的定位认识模糊。如部分农村信用社的主任和监事长，不是去行使各自职能，而认为自己是理事长的副手和配角，习惯于听从理事长的工作安排，忽视了自己本身职责的有效履行。

（二）观念滞后。部分机构片面地认为“三长”按章程独立履职“不够和谐”，怕彼此产生矛盾和分歧，影响团结和大局，从而弱化了“三长”职能的发挥，用“旧传统”、“旧思维”、“旧习惯”、“旧做法”去“心安理得”地为自己履职不到位找借口和托辞。

（三）履职混位。“三长”履职时缺位、越位、错位现象时有发生，导致一方面不能严格到位，一方面又彼此补位等问题出现。部分机构监事长是审贷委员会成员、理事长直接参与经营和管理。如长治市商业银行监事会工作由监事长一人承担。同时还负责分管风险控制部和审计部门。

（四）责任不明。由于“三长”履职不到位产生了的严重后果。理事会的决策作用没有真正落实，对经营管理层履职情况的监督管理不到位，不能及时督促经营管理层采取措施，有效解决经营管理中存在的突出问题，扭转重业务发展，轻风险控制的不良倾向。

（五）唯我独尊。部分理事长思想转换不到位，在工作中仍习惯于一人说了算，不是从战略决策的高度把握理事会的工作、履行理事长的职责，而总是把自己放在“一把手”的位置，习惯于对监事长和主任指手画脚，直接插手安排工作，导致监事长和主任的等靠和依赖思想严重，不能有效发挥职能。

（六）制衡不够。高级经营管理层分工未遵循相互制衡原则，部分联社出现了一人身兼数职的情况，权力制衡缺失，存在一定的风险隐患。

经过分析研究，在结合实践的基础上，我将“三长”履职中存在的主要问题概括为以下三个方面：

理事长存在问题：一是越位，不下放权力，不该管的事全管。如部分联社的理事长大权独揽，不给经营层自主权。在贷款审批、费用开支、人员调整、环境卫生等应属经营层管的事，理事长都要管，导致一些股长、基层社主任汇报请示工作时越过分管领导，直接向理事长请示，要求理事长给予答复。二是缺位，严重失职，该管的事不管。部分理事长不是把主要精力放在研究农村信用社法人治理发展规划、经营战略等大事上，而是当“甩手掌柜”，一切依靠班子成员，工作轻松，不负责任；有的理事长不注重维护客户利益，不注重维护金融机构的资产安全，造成不良贷款逐年增加、企业不能按期结息甚至严重欠息；还有一些理事长享乐思想凸显，在工作中不尽心尽职。三是不敢、不想、不能放权。部分主任自身素质不高，能力水平有限、在经营管理过程中，政策把握不准，思路办法不多，依赖思想严重，不敢承担责任，遇到大小事情都要向理事长请示。理事长不敢放手让主任去工作，总认为一旦发生问题自己是第一责任人，要承担主要责任，因此形成理事长不敢、不想、不能放权，主任依赖等靠思想严重。

监事长存在问题：一是监事长履职不“到位”甚至“错位”。首先，监事长分管监审保等职能部门，有的还是审贷委员会成员，直接介入经营决策和管理；其次，监督方式过多依赖会议形式、手段单一，过分依靠联社审计和监察部门进行事后检查，未能在经营管理的全过程中发挥会监事会的监督作用，做到“防范于前、问责于前”；第三，监事会没有积极主动独立开展工作，在质询、调查、提议、处罚等方面效果不明显；第四，外部监事作用缺失，非职工监事参与意识不强，缺乏监督手段；五是监督重点不突出。二是监事会机构不健全，保障工作开展不力。《农村信用合作社管理规定》中规定“监事会由三名以上（奇数）监事组成，分为职工代表和社员代表，设监事长一名，主持监事会工作”。但从各联社执行情况看，主要存在两个问题：一方面监事会除监事长外没有专职工作人员，监事会成员基本是由监事长和基层信用社主任及内部科室等人员组成，既是“运动员”也是“裁判员”，缺乏相互的监督和制约机制；另一方面没有内设机构，监事会的监督工作主要是依靠联社审计和监察部门去实施，缺乏监督的独立性，监督行为受到一定制约。

主任存在问题：一是部分主任履职不到位，执行制度不力。农村信用社《章程》中明确规定：主任对理事会负责。行使的职权有：“组织实施理事会决议、年度工作计划等工作”。但各联社主任在工作中，不能严格按照《章程》规定办事，不清楚甚至不知道自己能行使的权利是对理事会负责，责任应该谁承担，依然是在理事长领导下工作，大小事情都要请示，汇报。无形中丢失了自己的权利，放弃了权威的发挥。二是部分主任思想认识有偏差、责任心不强，工作缺乏主动性。虽有一些主任在工作中，积极主动，敢想敢干，但不注重与理事长的沟通，在一些问题上不敢大胆向理事长陈述自己的意见，顾虑较多，怕影响团结；还有部分主任在思想上对经营层的履职不思考研究，不全面落实，而是持依赖思想，总认为自己是二把手，是为理事长“打工”。干好了是理事长的成绩，与自己无关。形成理事长安排什么，就干什么，怕越位越权产生矛盾，怕发生问题承担责任，时常以“和谐”为借口，认为谁干了都一样，导致工作积极性、主动性不够，推卸责任，当“老好人”；个别主任责任心不强，能力水平有限，自身素质不高，独立工作能力较差，不敢承担责任，心甘情愿充当配角。

固然造成以上问题的原因是多方面的：有体制机制形成的、有传统观念束缚形成的、有素质能力不适应等。

三、对进一步推进农村信用社“三长”有效履职的思考和建议

如何有效引导农村信用社理事长、监事长、主任全面履职，认真尽责是当前农村经营体制改革中亟待解决的一项重大课题。针对“三长”履职中存在的主要问题，按照银监会关于完善法人治理结构的有关指导意见和监管要求，结合基层中小银行业机构法人治理实际，我认为推进“三长”有效履职的关键是在现有经验和成果的基础上，做到“四个加强”。

（一）加强引导，进一步促进“三长”解放思想、创新观念，积极履职

“三长”有效履职的主要问题还是观念问题，尤其是理事长的观念问题。解决“三长”履职尽责问题，首先必须解决“三长”的观念问题。特别是要解决好理事长解放思想，转变观念的问题，用新的思想指导机构改革，用新的观念推进机构发展。

一是增强大局意识。“三会”、“三长”是法人治理的关键，也是银行业法人治理的主体。“三长”作为决策层、执行层和监督层的核心，要进一步增强全局一盘棋的大局意识，善于从各自的角度，从维护银行业法人机构可持续发展的大局思考和处理问题，相互理解、相互支持，搭台不拆台，到位不越位，用权不争权，补位不占位。特别是理事长要勇于解放思想，善于合理分权，勇于承担责任，理解、相信、支持、帮助主任和监事长在各处职责范围内大胆工作，积极履职，共同推进银行业法人机构可持续、稳健发展。

二是增强责任意识。“三会”、“三长”是法人治理结构的有机组成部分，其中任何一个环节不能有效发挥作用，都会影响银行业法人机构的健康发展。为此，“三长”要切实增强责任意识，在各自的职责范围内，积极主动开展各项工作。特别是主任和监事长要克服依赖和等靠思想，不断创新方法和手段，在章程规定的权限内，要敢于用权，敢于管理，敢于监管，真正履行好自己的职责，承担起对法人银行业机构发展的责任。

三是增强发展意识。无论是监管部门，还是银行业法人机构的“三长”都要牢固树立发展意识，能够站在发展的角度解决问题。对“三长”履职中存在的突出问题，要结合实际，克服盲目和冲动思想，本着先易后难、先简后繁的原则，有效化解制约“三长”履职的关键因素，促进“三长”密切协作，有效制衡，推进银行业法人治理结构的不断完善与发展。

（二）加强指导，进一步规范“三长”职责权限，健全制度，依法履职

当前，农村信用社都建立了“三长”履职的基础性规范文件。在此基础上，要进一步明确“三长”的职责权限和相互制衡关系。

1.进一步明确职责权限。重点解决以下五个问题：一是进一步明确“三长”管什么，怎么管，谁来管，管好怎么办、管不好怎么办的问题；二是进一步解决经营管理中人、财、物等重大事权的划分问题；三是进一步解决好民主充分，集中有力的问题；四是进一步解决好互相补位，和谐共管、互管、齐抓共管的问题；五是进一步明确战略决策科学，战役指挥有力，战斗打赢有方的问题，做到民主充分，决策科学，执行有力，落实有效。

2.进一步加强机制建设。要严格按照公司治理机构的有关要求，结合自身实际，深入查找、分析、总结在“三会”、“三长”改革中存在的薄弱环节，并对各项制度进行认真梳理，及时完善缺失或过时的制度和程序，确保制度和操作程序健全有效。要通过机制的建设和创新，营造用制度管事，用制度管人，用制度管全局，在制度面前人人平等的良好氛围。

3.进一步推进管理集成。健全完善“三会”制度，有效促进“三长”履职是一个不断探索、不断完善、不断创新的过程。重点要强化集成管理，更好地凝聚合力，提升效率，使集成成为“三长”有效履职的“倍增器”。要进一步明确理事会、监事会和高级管理层的职责、授权和报告关系，促进“三会一层”各司其职、独立运作和有效制衡。要通过增加部分独立理事和监事，形成相互监督、相互问责的格局，更好地发挥外部理事、监事作用。要加强银行业金融机构内部监事会、纪委和内审部门的人力集成，有效解决监事会力量不足的问题，更好地发挥监督制约作用。

（三）加强督导，进一步推进“三长”落实责任，密切协作，认真履职

要积极督促引导“三长”充分认识自身责任，各司其责，分工配合，有效发挥团结协作的集成效应，更好地推进法人机构改革与发展。

1.找准定位，履行好“三长”职责。作为理事长，要当好企业发展，远景战略目标探索研究和确定的设计师。要重点研究好五个方面。一是看，看别人看不到的地方。要解决好职能定位和能力的问题。通过看别人看不到的地方去发现机遇，发现挑战；二是算，算别人不算的帐，算别人不会算的帐；三是管，管别人不管的事；四是抓，抓重大的不落实的人和事；五是做，做别人做不了的事。具体要当好“六长”关心下属要当好护士长；支持行长、监事长开展工作要当好兄长；帮助下属、关心下属的成长与进步要当好师长；责任面前要当好家长；企业成长，员工进步要当好校长；为整体服务要当好后勤部长。作为主任，具体要当好“四长”，即：当好实现目标、解决战斗、带头冲锋的连长；要当好排雷、解雷的敢死队队长；要当好打井队队长；为董事会的科学决策提供依据，提供真实情况的参谋长。作为监事长，具体要当好“五长”。即，要搞好督查工作，当好探长；督办整改，当好执法队长；帮助整改提升，当好参谋长；维护法律制度，尊重民生、民意，当好代言长；监督领导，当好纪检组长。

2.加强协作，处理好五个关系。一是党委书记与党委会的关系。党委会是党委集体领导下的分工负责制。党委对企业发展战略目标和人财物的重大决策有决策权。党委书记只是党委的一分子，不是党委。党委领导是廉政作表率，勤政作贡献的领导，是民主充分、集中有力的集体领导，是公开、公正、公平的透明领导；二是理事长与理事会的关系。理事会是对股东大会负责的集体领导，是研究发展目标，掌握发展方向，确定发展规划的机构，不是对理事长负责的机构。每一位理事对机构的重大事项都有独立的决定权和否决权；三是主任与经营层的关系。主任是首长负责制，是有效的管理体制。具体是通过经营层的共同努力，认真贯彻落实董事会确定发展目标、发展方向和发展规划；四是监事长与监事会的关系。监事长主要是对方针政策、制度的监督和领导。重在对业务和权力实行不间断的监督和管理，哪里有业务哪里就有监事会，哪里有权力哪里就有监事会；五是“三长”与纪委的关系。主要是对人、纪律、权力、领导、同级党委的监督，“三长”要接受纪委监督。

（四）加强监管，进一步督促“三长”突出重点，勤勉尽责，有效履职

监管部门要进一步加强对农村信用社“三长”履职情况的监管力度，要将“三长”履职情况与高管人员动态考核相挂钩，与准入监管相挂钩，与现场检查频率和深度相挂钩，通过积极有效的督促与引导，更好地促进“三长”勤勉尽责，发挥银行业在案件专项治理、不良贷款“双降”，金融服务等方面的主体作用，有效防控风险，实现稳健发展。

一是加强教育引导，发挥典型示范作用。要在“三长”履职座谈和经验交流的基础上，监管部门牵头，引导“三长”走出去学习先进。

二是开展履职检查，督促“三长”全面履职。①对“三会”检查的内容：“三会”的办公场所、人员配置、制度规章、履职记录、档案资料等；②对“三长”检查内容：“三长”按季向监管部门报送其履职的书面报告，报告要讲清楚本时间段内，主要按照履职要求做了什么工作？取得什么效果？存在什么问题？怎么改进？

三是建立报告制度，测评“三长”履职情况。①“三长”按月要完成一项重点工作，重点工作要年初列出计划，按月分步实施，根据实际情况可作调整。每月初五日内要向监管部门报送重点工作完成情况，包括为什么确定为重点？做了什么工作？取得什么效果？存在什么问题？怎么改进？监管部门要深入下去进行明查暗访。②对理事长履职检查以半年为时效。重点检查理事长主持社员代表大会会议、召集和主持理事会会议的相关资料；签署社员代表大会决议和理事会决议，签发理事会文件以及其他应由本联社法定代表人签署的文件、报表、合同、证书（包括股权证书）等相关资料;向社员代表大会报告理事会工作情况;检查社员代表大会决议的落实情况；检查理事会决议的实施情况;协调与各级政府及部门的相关事宜。③对监事长履职检查以季度为时效。重点检查监事长召集、主持监事会会议相关资料;向社员代表大会报告工作内容;监督社员代表大会决议的落实情况;组织监事会落实职责，解决了什么问题;对资本充足率、资本结构调整与变更、资本补充等资本约束指标进行监督，发现资本约束指标达不到规定要求时，是否及时向理事会进行提示；受监事会委派列席理事会、经营管理层的会议情况，对重大事项提出疑议并按程序上报行业管理部门和监管部门的情况。④对主任履职检查以月度为时效。重点检查主任主持本联社的日常经营管理工作，具体组织实施社员代表大会决议和理事会决议情况;拟订并落实本联社发展规划和经营计划情况;拟订并落实本联社经营与内控的基本管理制度及各项具体规章情况;拟订并落实本联社内部管理机构和分支机构的设置方案情况;提请理事会聘任或解聘本联社副主任、财务、信贷和稽核负责人情况;在理事会授权范围内，从事或授权其他高级管理人员、内部各职能部门及分支机构负责人从事日常经营管理活动情况;制定内部各职能部门及分支机构负责人的薪酬方案和绩效考核方案，并对其进行薪酬水平评估和绩效考核情况;制定本联社职工的工资、福利和奖惩，决定本联社职工的聘用和解聘情况;在本联社发生流动性风险或其他紧急情况时，采取符合本联社利益的紧急措施，并立即向本联社理事会、监事会报告，按规定向上级主管部门及银行业监督管理机构及时报告情况;列席理事会会议，提请召开理事会临时会议情况;对“五大活动”、不良“双降”、支持经济发展等重点工作开展情况。 

综合以上所述，笔者认为“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能”建立责权明确的“三会一层”管理体系是加快农村信用社经营体制改革步伐，保障农村信用社平稳快速发展的根本保障。县级农村信用联社要进一步完善“三会一层”制衡体系，强化制度建设，逐步提升“三长”综合素质和管理水平，确保“三长”履职到位，不断促进农村信用社又好又快发展。

参 考 文 献

《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》 中国银监会官方网站 2009年7月29日

银监会有关部门负责人就发布《新型农村金融机构2009年-2011年工作安排》答记者问 中国银监会官方网站 2009年7月29日

促进农村金融加快发展是政策建议 陈雨明 《金融参考》2009年第4期

对县域金融改革与创新的调查 赵浩 《金融研究报告》2009年第14期

新形势下农村信用社谋求发展的思考 李永真 《西南金融》2009年第2期