对当前大额支付系统运行中存在的问题的思考

一、中国支付清算系统的沿革

二、大额支付系统建设的意义

（一）大额支付系统的建设是社会主义市场经济发展的客观需要

（二）大额支付系统的建设是金融体制改革的必然要求

（三）大额支付系统的建设是中央银行进一步发挥职能作用的内在需要

三、大额支付系统运行中存在的问题

（一）系统自身的修正和完善方面

（二）系统运行过程中的风险防范方面

（三）完善的事后体系建设方面

（四）人力资源的合理配置和优化方面

（五）相配套的法律法规体系建设方面

（六）正确处理监管与服务的关系方面

四、进一步完善大额支付系统的几点建议

（一）明确各级人民银行的管理职责，加强管理，提升工作力度与水平

（二）加强对非清算账户的管理，保证资金清算工作的正常进行

（三）加快修订相关法律法规，明确责任划分

（四）加强内控制度建设，防范制度和道德风险

（五）根据季节变化适时调整大额支付系统的签退时间

内 容 摘 要

大额支付系统作为我国的重要金融基础设施和社会资金运动的大动脉，自运行以来，以其高效安全的资金汇划模式，为金融机构间的资金往来提供了极大的便利，为确保社会资金的正常高效运转，支持经济发展起到了重要作用。作者从系统的修正和完善、风险防范、相关体系建设、人力资源配置和优化、法律法规建设以及监管与服务方面指出了系统在运行中存在的不容忽视的问题，并提出了相应的建议。作者认为应明确各级人民银行的管理职责，制定下发统一的、行之有效、科学的业务管理规章制度，加强对非清算账户的管理，保证资金清算工作的正常进行。同时，从法律、部门规章、内部管理制度三个层次构建完善的法律法规体系，加强内控建设，防范制度和道德风险，适时调整大额支付系统的签退时间，以确保支付系统与各行业务的开展更加协调。

对当前大额支付系统运行中存在的问题的思考

大额支付系统作为我国的重要金融基础设施和社会资金运动的大动脉，自上线运行以来，以其快捷方便的传输方式、高效安全的资金汇划模式，为金融机构间的资金往来提供了极大的便利，也解决了此前电子联行系统汇划程序繁琐、环节多、汇路不畅等问题，为确保社会资金的正常高效运转，支持经济发展起到了重要作用。从目前支付系统运行情况看，总体情况良好，但也存在着一些问题，有待进一步解决。本人将结合工作实际在此进行阐述。

一、中国支付清算系统的沿革

中国的支付清算系统是上世纪50年代中期借鉴苏联的经验建立起来的，并较好地适应了计划经济体制的需要。上世纪80年代初期中国实行改革开放以来，为适应经济、金融体制深化改革的需要，中国人民银行对支付清算进行了不断的改革。一是改革了过去非票据化的支付结算工具，推行以汇票、本票、支票和信用卡等票据为主体的信用支付工具。二是中国人民银行和各国有商业银行相继建立了行内的银行机构间的支付系统，我们称之为“手工联行往来”。三是逐步改进了支付清算手段，建立了全国电子联行系统。四是建立了同城票据交换所。

尽管中国人民银行和商业银行在支付清算领域进行了上述的不断改革，引入了现代化手段，对改进金融服务，加速社会资金周转发挥了重要作用。但是，这种支付清算体系仍不能适应社会主义市场经济条件下金融改革和发展的需要。其主要问题是：1、缺乏有效支持银行间支付清算的现代化公共平台，支付速度慢，资金在途时间长。2、支付风险防范机制不健全，存在支付风险隐患。3、系统结构紊乱，清算账户分散，支付数据信息不集中，不利于金融监管。4、未与金融市场等相关系统连接，不能有效支持中央银行货币政策的实施和加强金融监管。因此，必须根据我国经济、金融改革和发展的新形势，加快建设现代化支付系统。现代化支付系统由大额支付系统和小额批量支付系统两个应用系统组成。2002年6月，中国人民银行完成了大额支付系统模拟环境的业务测试；2002年8月，开通北京、武汉大额支付系统；2003年12月大额支付系统在宁夏银川推广运行。

二、大额支付系统建设的意义

大额支付系统是以电子方式实时处理异地、同城每笔金额在规定起点以上的贷记支付业务和紧急的金额在规定起点以下的贷记支付业务的应用系统。该系统处理的业务有汇兑、中央银行和国库部门办理的资金汇划等，支付指令逐笔实时发送，全额清算资金。建立大额支付系统的目的，是为了给银行和广大企业事业单位以及金融市场提供快速、高效、安全的支付清算服务，防范支付风险。其主要意义是：

（一）大额支付系统的建设是社会主义市场经济发展的客观需要。在建设社会主义市场经济过程中，城乡经济获得空前发展，企业之间的经济交往日益频繁，资金流量日益扩大，客观上要求银行为其提供优质的支付清算服务。面对日益复杂的市场环境，企业只有灵活、高效地调度资金，提高资金使用效率，增强竞争能力，才能在市场竞争中立于不败之地。而金融支持企业改革和发展的一项重要措施，就是要加速其资金周转，缩短资金在途时间，改进金融服务。因此，建设大额支付系统有利于为城乡经济的发展创造良好的外部环境。

（二）大额支付系统的建设是金融体制改革的必然要求。在建立和完善我国金融市场的过程中，各类金融市场得到了前所未有的发展。金融市场的资金清算，主要是通过人民银行的支付清算系统办理的。金融市场的一个重要特点是交易资金量大、资金结算和清算的时效性强，而金融市场的参与者为了捕捉瞬息万变的市场商机，同样需要银行提供更加灵活、快捷的资金汇划和清算服务。建设大额支付系统，必将对金融市场的进一步发展起到重要的促进作用。同时，我国加入世界贸易组织，金融市场的进一步对外开放和外资金融机构的引入，将对我国银行业特别是中小金融机构以及金融市场带来严峻挑战。因此，大额支付系统的建设，可以满足中小金融机构通汇，更好地支持金融市场的资金清算，提高我国银行业的竞争能力。

（三）大额支付系统的建设是中央银行进一步发挥职能作用的内在需要。人民银行作为中央银行，依法履行货币政策、金融监管与金融服务的三大职能。建设大额支付系统，为商业银行提供高效、安全的资金汇划和清算渠道，是人民银行改进和完善金融服务的重要方面。中央银行建设运行的大额支付系统还可以有效支持货币政策的实施和金融监管的加强。

三、当前大额支付系统运行中存在的一些问题

（一）系统自身的修正和完善方面

1、中央银行会计集中核算系统（以下简称ABS）中，金融机构存款余额无法在录入、复核业务时同步显示。当前运行的ABS的录入、复核界面没有设置余额栏，使得柜面人员在日间处理时，无法直观了解金融机构准备金存款账户余额，不利于柜面人员及时核对录入数据的正确性。另外，新系统改变了法人金融机构存款准备金考核的操作界面，给存款准备金考核工作带来了极大的不便，只能录入一般存款余额，不能直观地看到或查询“存款准备金”余额下限，只有当该账户出现透支时系统才会自动提示，不利于基层央行对存款准备金的管理和控制。

2、支付系统行名行号查询功能有待改进。大额支付系统提供了两种查询支付行号的方式：一种是通过支付系统参与者查询；另一种是通过电子联行通汇行查询。如果采用第一种查询方式，即使条件输入的足够充分，还是要显示几十条备选,需一一下翻查找，操作十分不便；如果采用第二种查询方式，必须先在原电子联行行名行号查询系统中查到该汇入行电联行号，然后再通过电联行号在支付系统菜单中查询支付行号，通过以上两种方法查询支付行号，都相当繁琐，无疑影响了资金汇划速度。并且在以上两种查询方式中，还存在着行号户名不一致的情况。

3、联行柜发出业务清单不显示来账退回业务，不利于原始凭证与记账凭证的配对核实。由于系统支付往账清单未设置接收行行名栏，而事后监督部门又不能直接进入支付行名行号查询系统，所以很难据此核对支付往账汇入行正确与否，更不能进行有针对性的监督。

4、对非清算账户在同城差额清算时的透支无法制约。目前，人民银行总行已要求各城市处理中心（以下简称CCPC）与辖内清算账户行签署高额罚息贷款协议，一旦清算账户行发生透支，影响日终清算，由人民银行提供贷款，有效解决了清算账户资金不足的问题。但在基层人民银行实际工作中，出现透支的往往是非清算账户，在进行同城差额清算时，任何一家交换行因存款准备金不足而透支，整场交换的资金清算都无法进行，使得其他行、社的资金也不能及时清算到位，甚至影响最后的日终处理，超过规定时间会迫使国家处理中心（以下简称NPC）开启清算窗口。在解决透支资金问题时，由于没有文件规定基层人民银行与非清算账户行签订高额罚息贷款，无法比照执行。如由货币信贷部门发放日拆性贷款，则受到头寸指标的限制，报批手续繁锁，无法及时处理。而商业银行之间的资金拆借也需一定的时间和程序办理，因此影响了支付清算系统的正常运行。据统计，自3月14日至6月30日，系统共运行79个工作日，日终共29次开启清算窗口，平均不到三天就开启一次，清算窗口总时间达到30小时，如不及时制定措施加以控制，加强对各金融机构准备金账户资金的管理，势必会影响大额支付系统的运行效率。

5、系统运行日志反映内容过于繁琐，但对重要的操作事项却没能明确反映，事后监督很难据此发现问题。集中核算系统日志记载的内容较以往的系统更加详细，但真正有价值的信息并没有增加，如空白重要凭证领用和出售均无需复核，一旦出错，无法从日志上反映出来。又如日志中也不显示所开销的账号、户名、利率等信息，不便于会计主管和事后监督中心的核查。

（二）系统运行过程中的风险防范方面

1、查询查复业务中存在的问题。一是查询查复格式不统一、要素不齐全。由于业务人员对系统业务掌握不熟练，在当前大额支付系统与电子联行系统并存的情况下未能掌握区别不同的接收行使用不同的查询查复格式，造成接收行收到的查询内容不完整现象，无法进行正确地查复。二是查复不及时且不规范，一些行对大额支付查询报文不使用配对查复方式查复，而是随意使用查询报文或自由格式报文等进行查复，这样在打印出的查询查复登记簿中将出现不配对的情况，直接影响了大额支付系统工作的质量。三是系统中查询查复功能缺少必要的内控制约机制，查询查复报文及自由格式报文均由一人录入，无需换人复核即可发送，存在“一手清”的问题。四是一些金融机构未建立查询查复登记审批制度，查询查复手续不完备，对查询查复及自由格式报文的事后监督核查滞后或忽略不查。而查询查复业务作为一种支付辅助信息，决定了其会计风险的存在，此上不足，容易给不法分子提供可乘之机。

2、联行柜风险防范问题没有得到很好地解决。联行柜收到网点柜提交的信息后，根据待处理往账凭证信息中的内容，输入联行户别、电邮标志、收报行行名、行号等要素，即发送成功，在业务处理流程中，即使网点柜传真原始汇划凭证到联行柜,也只能仅凭联行柜人员人工核对,系统没有要求联行柜对相关录入要素进行进一步核实，致使联行柜资金出口这道关产生疏漏。

3、支付系统来账认账号不认户名现象也容易产生风险。支付系统对账号正确的来账，进行自动记账，但在记账时，只对比对收款人的账号，不核实户名，只要账号是正确的，不管户名是否正确，仍能按账号入账。如果来账账号有误，但户名正确，有可能误入其它户，容易引发资金风险。

4、操作员的新旧密码可以相同，系统没有自动签退功能，形成风险隐患。系统对操作员的密码更改没有限制，新旧密码可以一致，不利于操作员进行风险控制，按制度规定定期更改密码无法严格执行。另外，系统没有设定自动签退功能，操作人员暂时离开或下班忘记签退，都等于将个人的系统操作界面向其他人开放，其潜在风险不言而喻。

5、操作人员不熟悉操作系统或不了解操作规程产生的风险。部分工作人员由于不遵守操作规程，不关注系统操作提示，仅凭主观意愿进行操作，会出现支付往来账错发或错收的现象。如在发送支付往账时，系统线路出现突然中断，系统会显示“未记账”和“发送失败”，但操作员可能找不到这笔往账，这种情况下应进行解锁处理，将此笔往账恢复为“待处理往账”，但如果操作人员不了解系统设置，想当然地以为此笔往账未发成功而要求网点柜重新记账再发送，必然会导致日终账务不平，甚至出现垫付资金行为。同样在接收支付来账时，由于系统故障导致无法接收来账，但此时对方显示发送成功，且NPC已记账，出现这种情况通常是由于该笔来账被截留在支付接口里，应该由联行柜主管在 “来账接口报文重新处理”菜单中将此笔来账改为待处理来账，如果操作员不熟悉此种情况（由于此种故障不经常发生，这种可能性是存在的），就可能以为此笔来账已丢失，日终处理时，就会与NPC对账不平。

6、灾难备份系统的建立问题。支付系统在全国推广运行后，将成为整个国家资金运动的主枢纽，在日常业务处理中，NPC或CCPC任何一个小的故障，所有参与者都会受到影响，不能正常进行业务处理，无法进行日结及日终处理，可谓牵一发而动全身；另一方面，无论是NPC还是CCPC，一旦遭遇自然灾害，恐怖袭击或重大技术故障等不可抗力的影响，出现异常情况后如不能及时转换启用备份系统保证正常运行，将会导致一个地区甚至整个国家资金运行的瘫痪，会引发巨大的市场风险甚至社会风险。

（三）完善的事后监督体系建设方面

大额支付系统上线后，事后监督工作中存在一些问题：一是由于事后监督部门未参加会计集中核算系统和大额支付系统上线的相关业务培训，对系统的运行缺乏具体而深入的了解，日常监督只能停留在表面上，对支付资金的来龙去脉无法做到了如指掌，难以开展有针对性的监督。二是事后监督的滞后性，也不利于风险的有效控制。由于事后监督滞后于日常业务处理时间，即使发现错误，该笔业务已经发生。三是规章制度不完善，与大额支付系统相配套的计算机事后监督系统尚未建立起来，给基层行的监督工作带来了不便，由于没有一些基本的操作规范，事后监督部门在对大额支付系统的监督上，处处显得被动，难以真正发挥内部监督的作用。四是目前基层行事后监督人员普遍配备不足，也给事后监督工作带来了很大的压力。因此，支付系统运行后，如何建立一套与之相适应的事后监督体系，提高监督的广度和深度，充分发挥事后监督部门在防范支付系统风险中的作用，是目前需要解决的问题。

（四）人力资源的合理配置和优化方面

支付系统上线后，如何更好的整合人力资源，充分发挥不同岗位人员的积极性，提高工作效率，是目前需要考虑的一个重要问题。运行中发现，集中核算系统对岗位的设置有一些不尽合理的地方，比如综合柜的岗位设置情况，四个级别操作人员仅在建账时操作量大，而在日常工作中，主要由三级别操作员负责日初启动进程和日终业务处理，其余一、二、四级别操作员每日涉及的业务量极少，甚至没有，联行柜和网点柜主管操作员也面临同样的情况，由于制度规定各岗位之间业务操作人员不允许交叉，不能兼岗，这样就存在工作任务不均衡的现象，容易产生懈怠情绪，在强调风险防范的同时，忽略了工作效率的提高，形成了人力资源的低效率使用。

（五）相配套的法律法规体系建设方面

制定支付清算法规制度，维护支付清算系统的正常运行一直是中央银行的重要职责。随着支付清算的改革与发展，传统的相关法律法规已经不能适应业务发展的需要。支付系统上线运行后，在日常操作中，出现了由于操作员人为因素导致的误汇、错汇、查询查复机制不畅，以及业务处理不及时影响客户资金周转等问题。此类问题的责任如何归属，法律法规没有明确界定，导致系统运行主体和使用者，都无法预见将要承担的法律责任。

（六）正确处理监管与服务的关系方面

目前运行的支付系统，人民银行同时扮演着系统参与者、协调者和监管者的三种角色，如何处理这三者关系，实现在服务和协调中强化管理能力、在管理中改进服务和协调水平是当前面临的又一个迫切问题。随着现代化支付系统的建成和各商业银行核算系统的集中化，人民银行跨行汇划业务代理的实质性垄断进一步加强。由于人民银行集服务与监管于一身，即使建立相应的监督管理机制，恐怕也难以发挥真正的作用。同时，由于人民银行集中了各商业银行的存款准备金账户，大额支付系统与各行自建的系统相比具有先天优势，这虽然解决了中小金融机构通汇难的问题，但不利于建立市场化的经营机制，同样制约了支付系统的发展和提高。另外，由于各地市的金融机构作为间接参与者均通过各自省分行接入大额支付系统，基层人民银行已无法掌握其资金流向，不利于对金融机构进行清算管理。而查询查复业务也只有CCPC才能监测掌控，各地人民银行的ABS无法了解当地各直接、间接参与者的运行情况，较难行使管理职能。

四、对进一步完善大额支付系统的几点建议

（一）明确各级人民银行的管理职责，加强管理，提升工作力度与水平

一是建议总行及CCPC定期发布运行情况通报，对造成开清算窗口的银行机构以及查询查复处理情况进行通报，指导当地人民银行清算分中心有针对性地加强管理。二是建议制定一套行之有效、科学的查询查复业务管理制度，在人民银行的管理权限、职责以及对商业银行有关业务部门及人员的约束机制、检查、管理办法等方面制定出具体的管理细则，以便基层人行清算中心加强对此业务的管理，加大查处力度，切实提高查询查复业务的时效性。三是统一制定下发系统管理规章制度，明确基层人民银行的工作职责，保证支付体系安全，监控金融机构经营资金流动性和安全性，以防商业银行将资金矛盾转化为支付结算矛盾，避免发生地区性的支付结算困难；督促商业银行加强系统内资金的调度和管理；监控商业银行执行联行汇差资金管理规定情况，堵塞银行超占汇差进行超负荷经营的渠道，确保大额资金的实时清算，防范支付风险的发生；

（二）加强对非清算账户的管理，保证资金清算工作的正常进行

为解决金融机构因清算资金头寸不足而导致大额支付系统开清算窗口的问题，建议总行制定一个框架性协议规定，由各地市人民银行据此组织当地各金融机构讨论制定应急方案，如：在协商的基础上制定“同城资金委托拆借办法”，比照《高额罚息贷款协议》确定相对较高的利率，制定快捷的会计操作程序，签订《同城清算资金委托拆借协议》，各金融机构共同签章，委托人民银行在一旦发生准备金不足清算时，及时快速地办理向资金富足行进行资金拆借业务，以保证同城差额资金清算及时进行，维护大额支付系统的高效率运行。

（三）加快修订相关法律法规，明确责任划分

从依法履行中央银行职责的角度出发，尽快修订和完善有关支付清算系统的法律、法规，清理、废止已明显落后于现实的制度办法，从法律、部门规章、内部管理制度三个层次构建完善的法律法规体系，进行权利和义务的划分，进一步明确系统运行主体、参与者、委托人各自的权利范围和责任界限，把权责归属真正落实到法律层面，对当前面临的诸如清算组织管理、风险的分担机制、结算的最终性、抵押资产的有效性、损失的赔偿等问题制定出具有法律效应的规定和办法，避免由于法律法规和制度的过时或缺乏而产生的法律风险。

（四）加强内控制度建设，防范制度和道德风险

按照“关口前移，事前控制，事中制约、事后监督”的指导思想，健全内部控制措施。一是建立健全岗位责任制。针对新系统并结合基层人民银行会计工作的业务特点和业务流程重新修订相应的制约措施；严格实行授权制度和重要事项审批制度；实行会计主管定期不定期检查制度等。二是加强与各金融机构的对账工作。对不同账务采取每日核对或定期核对的办法，并建立和完善外部对账制度，确保内外账核对相符。三是完善重要空白凭证管理制度。对重要空白凭证的出入库、领用和销毁，必须按规定的制度办理；落实专人保管和账实分管规定，并配备必要的安全保管设施。四是加强数据备份管理工作，严格口令、加密和权限管理。操作密码要定期更换，防止失密；加强磁介质档案管理，每日业务要进行备份，磁介质作为会计档案管理。

（五）根据季节变化适时调整大额支付系统的签退时间

目前，各银行的工作时间都在随着季节的变化而调整，到了冬季，一般都是17：30下班，若日终处理时间还定在17：00，将势必影响与各网点对账和会计核算结账时间，给各参与者银行的会计、清算人员和各网点正常下班带来不便。而到了夏季,各银行的下班时间一般为18:30，这时如果系统仍为17:00进行日终处理，则又会造成大量业务不能当日发送而积压，因此建议总中心应根据季节的变化而调整系统运行时段，在春、夏、秋三季，系统结束时间适当延后，在冬季则将系统结束时间提前，以确保支付系统与各行业务更加协调。

参 考 文 献

1、《中国现代化支付系统》、《中央银行会计集中核算系统操作手册》、《大额支付系统处理办法》

2、《西安金融》2005年第10期“大额实时支付系统运行中的问题及建议”、“支付清算体系存在的问题与建议”。