中央银行国库监管的思考与探索

XCLW118545 中央银行国库监管的思考与探索

一、中央银行国库监管的重要性

（一）国库与财政的关系

（二）国库的特殊位置

二、预算收支执行监管现状

（一）人大监督

（二）审计部门的监督

（三）财政部门的监督

（四）中央银行国库监管

三、如何加强国库监管体制与内控建设

（一）加强国库监管体制的建议

（二）如何加强国库监管内控建设

（三）拓宽国库监督检查领域和范围

四、中央银行国库监管的方式

(一) 现场监督、非现场监督

（二）事前、事中、事后监督密切配合

（三）柜面监督、统计监测分析监督

内容摘要

国家预算资金运作需要经过不同的环节，预算收入的征收、社会公共需要的财政支出都必须通过国库的环节实现，可见国库在预算收、支过程中处于中间环节，也是财政政策和货币政策的结合部，在国家两大政策沟通、协调中发挥桥梁和纽带作用。目前对国家预算收支执行的监督，虽有不少监督主体，但由于体制的问题，在预算收支过程中无法实现更好的监督。而人民银行国库部门的特殊位置决定了监督作用的很好发挥，能够有效的防范资金风险、准确把握预算执行。当前的经济发展和财政体制需要一个这样事中的监督。随着政府职能的转变，国库监管是市场经济发展的必然要求。

中央银行国库监管的思考与探索

经理国库是法律赋予央行的职责，是国家预算收支执行体系中的重要组成部分，各级国库在实现国家预算收支任务中发挥了重要作用，保障了国家预算收支的实现、维护了中央与地方利益的分配、配合财政政策与货币政策实现宏观调控。随着经济的发展，国库资金在整个经济发展中有着举足轻重的作用，如何使得国库资金安全、高效的运转，这需要有有力的基督机制。目前随着国库现代支付系统运用、信息处理系统、国库会计数据集中系统的加快推广、国库集中支付制度改革的全面铺开，国库的核算手段越来越先进、快捷，这为国库如何在新形势下如何发展提供了有力的保障。国库监管一直以来是比较热门的话题，就目前国库如何监督，是我们因该认真思索的问题。

一、国库监管的重要性、必要性

（一）国库与财政的关系

财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是国家为了满足社会公共需要，以国家为主体对一部分社会产品进行的集中性分配。国库是负责办理国家预算收入、支出的机关，行使国家资金的保管，对预算收支监督。我国国库与财政关系和国家的经济、财政体制有着密切关系。新中国很长一段时期，我国实行高度集中的财政体制，整个经济活动以财政为主，国库所经营活动都围绕服务于财政的需要来开展，形成国库是财政的“出纳会计”现象。从新中国成立以来我国财税体制改革主要可以分为四个阶段：

1新中国成立到1979年，受高度集中计划经济体制影响，我国建立了符合经济需要的高度集中财税体系。该期间，财政体制特定（1）政府公共财政同企业财务和一，组成国家预算财政行为占主导地位，统一国家财政体系。（2）政府运用自己权利组织预算收入，收入主要来源国有企业。（3）不同部门、企业间利税等财政负担差异大。

2 1980-1993年我国实施了以政府的国有企业“放权让利”，财政预算体制改变单一转向包干制。政府与企业财务关系发生变化，国有企业的大部分利润以税收的形式上缴给国家。承包制短期内发挥了各级政府增产增收的积极性，保证了中央财政的稳定。但很快暴露，财政收入不稳定，中央收入迅速下降，财经纪律松弛、财政体制混乱。

3 1994年财税体制改革。1993年我国确定了改革开放的经济国策，当前的财税体制亟待改革。改革的后，地方财政实行包干制，建立相对独立的中央和地方征税体系，自此，我国逐渐实行分税制。通过1994年改革，改变了过去多种财税体制并存的格局，建立了适应市场经济的财税框架。

4 1994年以后，不断完善分税制财政体制，逐步建立起公共财政体制。在市场经济的条件下，我国通过“费改税”、转移支付、实施部门预算改革和政府采购等一系列的制度改革，公共财政正在建设。

相对应不同的财、税体制，国库与财政的关系可分为两种：一国库在财政的指导下，代理国家金库，国库的全部工作围绕国家财政资金收支展开，代理国家财政资金收付和国债发行兑付。另一阶段1994年《中国人民银行法》明确规定经理国库是人民银行的职责之一。这一转变赋予了国库配合财政发挥管理国家资金的职能作用。随着时间和体制的改变国库已形成在人民银行垂直领导下协同财政共同管理国家资金和促进国家经济建设服务。

（二）国库的特殊位置

国家预算资金运作需要经过不同的环节，预算收入的征收、社会公共需要的财政支出都必须通过国库的环节实现，可见国库在预算收、支过程中处于中间环节，也是财政政策和货币政策的结合部，在国家两大政策沟通、协调中发挥桥梁和纽带作用。对于中央银行，实施国库监督有其特殊的作用：一是中央银行的管理体制有利于监督职能的充分发挥。中央银行以及下属都是垂直管理，财务、人事、运行机制都独立于各级政府，不受政府干涉，保证监督的独立性。二是中央银行与各级预算单位没有任何利益关系，有利于依法、秉公监督。三中央银行经理国库，从机构设置和人力配备，可以在预算收支监督过程中逐项、逐笔的事中监督，这是防止损失发生的最有效、直接监督。四中央银行国库至上而下已形成了完善的分析体系，具有很强的动态反映功能，对监督中发现的问题能够及时归纳总结、提出合理的解决方法。如预算收支统计分析、国库监管案例、国库资金风险分析等一线固定的分析材料，可以及时、全面、完整的为人大的准确调整预算，实现其有效的事前监督。

中央银行利用分支机构直接而有利的为政府服务。按照《国家金库管理条例》中规定，一级政府一级国库，截至2008年底，人民银行直接为各级政府设立国库机构3350个，委托商业银行、信用社为政府设立国库机构11798个，全国国库人员达40180人，有力地保障了中央和地方各级政府预算收支计划的顺利完成。

目前对国家预算收支执行的监督，虽有不少监督主体，但由于体制的问题，在预算收支过程中无法实现更好的监督。而人民银行国库部门的特殊位置决定了监督作用的很好发挥，能够有效的防范资金风险、准确把握预算执行。当前的经济发展和财政体制需要一个这样事中的监督。随着政府职能的转变，国库监管是市场经济发展的必然要求。

二、预算收支执行监管现状

目前对预算收支执行的监督机构主要有人大、审计部门、人民银行国库部门、财政职能部门等，监管部门较多，但监管效果较差。

（一）人大监督

人大的监督是法律明确赋予的最具权威。《预算法》中明确指出各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级的政府预算、决算进行监督，有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。但实际情况是，具体监督的为人大常务委员会，由于人员少，技术难度大，人员年龄结构相对较大，根本没有主动调查具体事项的能力，监督相关部门对预算收支的执行。人大对预算收、支执行的监督方式主要是听取情况汇报、审阅预、决算执行情况报告，而对预算收支执行的动态监督，在法律上是没有明确的，预算执行中的调整也由职能部门调整，人大的审核不涉及实质性的具体事项，就其监督的性质来讲为宏观监督或静态监督。

（二）审计部门的监督

每年审计部门都会对政府在预算执行情况进行常规检查，由于其自身的独立性不完善，地位受到严重的制约，特别是地方审计部门，审计的效果较差，除了国家审计署该与就审计中发现的问题曝光、处置，地方审计部门难以做到，大多就审计中发现的问题在审计报告中提提意见和建议。

审计部门对预算收支的监督过于滞后。一年预算收入和支出、一项工程的审计都是在第二年、工程结束才进行审计，缺乏了过程的监督，事后的监督效果必将大大折扣，损失已成事实无法挽回。而一些职能部门往往会出现这样的事情，一个工程的预算是100万元，在工程施工过程中发现根本要不了，可为了实现预算的准确硬是花至100万元左右，铺张浪费的损失如何弥补？

（三）财政部门的监督

财政监督从法律上说只能对本级预、下级算单位监督，财政部门自身是财政预算执行主体，其执行特别是地方财政监督有他的局限性。一是预算收入问题上，重“地方”轻“中央”，有时为了完成任务中央税收让路于地方税收。对地方政府违规行为更是“帮凶”，为越权开政策口，为其提供帮助。二是对下拨的专项资金做“手脚”。中央拨付的地方专项资金管理不规范，资金使用不执行国家政策，延压、挤占、挪用等，甚至对中央拨付的特急“救灾资金也敢挪用。2008年四川汶川大地震中的震灾资金就有被挪用的现象。

大量的财政专项、预算外资金游离于监督外，滋生了腐败、案件，也影响了政府的形象。从财政部门的身份上来讲，它是预算的执行者，监督时必将受局限，只能对下级财政和预算单位履行部门监督职责，但更多意义上，它应该是被监督者。

（四）中央银行国库监管

中央银行国库对预算收支的监管，目前仍停留在积极配合财政部门完成预算。国库监管存在误区：一是央行国库监管作用被社会忽视。长期以来社会对中央银行国库监督重视力度不够，没有把非常有力、有效的国库监督纳入社会监督体系，其监督的职责、内涵与外延、信息反应得渠道都没有制定相应的实施细则，没有对中央银行国库监督机制随着经济发展进行必要的补充、完善，导致中央银行国库监督困难重重，严重制约了中央银行国库监督作用的发挥。二是在履行监管职责缺乏权威性。央行国库监督检查法律定位模糊。赋予中央银行国库监督职能的法律、法规制度很少，只有《中华人民共和国国家金库管理条例》及其实施细则中提及中央银行国库监督职能。三是监督的职责界定不清。在《条例》和《实施细则》中简单地要求中央银行国库发挥监督作用，对其监督的范围和职责没有具体界定。四是赋予监督职能的法规不够完善，《中华人民共和国国家金库管理条例》出台较早，已明显不适应目前的发展需要。五是在监督工作协调上缺乏互动性。一些地方政府、职能部门在进行具体政策、操作方式制定时，以地方发展和财政体制上存在差异等理由，实现各种名目的“过度”、“专户” 阻扰国库监督，使国库监督工作难度和压力增大。

目前人民银行国库与财政部门之间关系处于僵持状态。财政部门对人民银行国库部门监督不能积极配合，人民银行国库部门对预算收支执行的监督职能难以发挥。个别财政部门对国库监管有抵触，对向国库提供财政预算及相关文件持消极态度，一定程度影响到国库部门监管职能的发挥。按照《国家金库条例》及《实施细则》规定，国库部门有权监督财政库款支拨业务，财政部门应及时向当地的人民银行国库部门提供，当年政府财政预算收支计划和预算单位名称，但实际工作中多数的财政部门难以及时提供，有点甚至拒绝提供。如2009年3月23日，人民银行涡阳县支行国库经办人员要求涡阳县财政提供当年财政预算收支计划和预算拨款单位（往年，经国库部门多次催要，往往在县人大会议后1-2个月才提供。此时，距该县人大会议批准预算已经一个月），涡阳县财政部门拒绝提供预算，经涡阳县县委、县政府的支持和协调下，涡阳县财政局向国库提供了2009年财政预算收支计划和预算拨款单位名单，并表示今后将积极配合国库，及时提供相关文件资料，共同维护库款安全。在出现财政部门对监管不配合时，人民银行的国库人不得不拿出十二分的耐心来向政部门解释、沟通，增加了国库部门的工作难度，有时国库部门也不得不向人民银行涡阳县支行国库部门采取强硬措施。

上述分析表明，我国财政预算收支监督管理，由于受中国现行体制的影响，很多方面不流畅、脱节。暴露出现行的监督中监督范围小，很多的环节游离于监督之外；监督效果滞后，给国家带来严重的损失；监督力度不强，国家预算收支领域的问题得不到有效的遏制。

三、如何加强国库监管体制与内控建设

加强国库监管体制的建议

（一）通过国库发展战略模式的国际选择结合我过实际建立适应国库单一账户及财税改革进一步深化的国库发展战略模式，以此形成国库行为的长期化，展现国库发展的远景价值目标，树立国库从业人员的信心，为国库事业进一步发展打下基础。

（二）健全法制体系，规范监督行为

在目前的形式下，国库在履行其职责与权限以及在于财政、征收机关的配合中，国库监督的影响力极为有限，根本原因是监管职责没有得到法律意义上的确认。要想改变现状，加强国库监管，必须让中央银行国库监管职责名正言顺。强化中央银行国库监督贯穿于整个预算收支的全过程，明确监督的权利和义务，完善监督程序，树立中央银行国库监督职能的内涵和外延，为中央银行实施国库监督提供强有力的保障。

（三）建立一种按照预算实施监督的制度，与人大、审计等部门建立长效协助机制。

国库部门对外的监管目前还没有形成机制，中央银行国库部门的内控还应增加对外监管的制度，善于正确把握改革的发展方向，善于运用法律规章来实施对财政、税务等预算收支行为监督，与人大、审计等部门建立分工协作机制，使预算收支监督无死角。

（四）建立国库监管的良好环境，构建“防控”体系。

国库要密切关注、认真分析财政、税务体制改革对国库监管具体工作带来的影响，针对国库集中支付改革、非税收入收缴、基金的收付等新业务，积极进行配套监管制度的探索和实践。主动加强沟通，加强与政府沟通、加强与职能部门交流，积极尝试把容易出问题的财政性资金纳入国库的监管中，通过规范监督和管理保证国家资金安全完整。

如何加强国库监管内控建设

国库资金监管不应是脚痛医脚、头痛医头的权宜之计，而应配套的连贯的、全面的监管制度体系。国库部门如何更好的行使监管职能，使国库监管作用充分发挥，必须要有有效的内控制度进行必要的约束。

(一) 加强国库内部建设，构建“大培训”体系

为了适应财政国库体制改革，加大国库人员的业务培训建立一支高素质的监管队伍。建议中心支库以上建立相关的监管人员储备库，必要时做到统一使用、统一调度、统一考核，既锻炼了国库监管队伍，又促进国库监管的平衡发展。国库监管是个动态的过程，所以要建立国库监管人员不断学习，不仅国库人员加强学习，事后、内审、纪检等部门人员也必须不断更新知识，建立不断的“大培训”体系。

（二）优化国库监管资源，构建“大监管”格局

目前中央银行的各项内控制度制定的细致完善，内部控制有效。国库监管内控制度要建立约束机制入手进一步强化内控，形成内部由国库、会计、支付结算、事后、人事、内审、纪检等部门组成的监管合力，形成一张无形的“监督网”。

（三）把好资金关，对风险点加强监督，进一步提升分析总结能力。

在预算收支过程中，对比较容易出现风险的环节，制定更为细致、完善的制度，以制度约束人，制度管理人。预算收支对账，是目前工作中的薄弱环节，国库对账包括国库与财政、税务等部门对账，上下级国库对账，国库与会计对账，国库与代理银行的对账，国库内部对账等。它不仅是国库资金核算的一项基础工作，也是国库部门、征收机关共同监督、互相制约，保证国库预算收支的正确的一个重要手段。中央银行国库部门应主动承担对账工作的牵头作用，要求每个部门的对账工作必须由专人负责，规范对账行为，签署对账结果，并进行确认等，确保各级预算资金安全。提高统计分析能力、密切国库资金与防范和化解金融风险的联系，建立预警式的统计分析系统通过定期分析，及时发现问题，提出财政政策与货币政策协调的建议，防范和化解资金风险。

拓宽国库监督检查领域和范围

目前国库监管中存在误区和不足，应改变目前监管工作重心以适应日夜发展的财税改革。

（一）由重收入监督转变为与预算收支监督并重

中央银行国库监督工作要由重收入监督转变为与预算收支监督并重，加大预算收支执行的监督力度。提高国库人员的思想认识，改变原来的只是对票据的合规性监督，认为中央银行国库监督无法可依，起不到“权利制约”的监督作用，忽视对不合规、不合法的行为监督。

（二）由重内控转变为内外监督并重

中央银行国库在保证自身资金安全的基础上，扩大对外监督，特别是对财政、税务部门的监督。通过近年来的一些国库资金案件中，可以看出，一些案例越来越隐蔽，对财政、税务部门内部权力的制约是防范风险的至关重要点，通过财政、税务等单位的相关业务的全面监督，可以促进财政政策、法规、制度得到贯彻和落实，从而控制国家预算资金你被挤占和挪用。

（三）突击监督和日常监督相结合

突击性监督容易造成“冷热病”，国库监管的目的是使财政预算收支执行规范化，日常常规监督可以起到有效的预防和威慑作用，因此监督工作有必要坚持日常监督，做到时时校验、时时核查、时时分析。

四、中央银行国库监管的方式

目前国库监管多侧重于事后监督，监督方式较为单一，很多监督方式没有得到利用，多种监管方法相互配合、联合使用，相互补充。

(一) 现场监督、非现场监督

利用目前国库的科技资源，以横向联网、国库直接支付、国库数据集中等先进的系统、工具，加快业务处理，利用联网的平台，提高非现场监督，建立相关的信息化建设。

国库现场监督指监管人员通过现场调阅帐、表、簿等资料，对某一时期内的各项业务进行现场核对，以检查国库资金安全和业务规范性等情况。国库现场检查的优点是国库监管人员直接面对被检查人员，对监管的内容能够连续、系统的监督，具有直观性。但由于受目前的国库定位不准，此种监督方式只能对国家金库和经收处检查，对财政、税务还没有权利检查；另一方面由于现场检查的内容均被事后部门监管，从某种意义上讲现场监督从时间上过于滞后，从内容上与事后重复。

国库非现场监督指国库部门通过各种国库会计报表及其他资料的审核、统计，实现对国库会计核算、收支统计等各项业务的监督和管理。国库非现场监督的优点是一国库非现场监督可有效覆盖国库业务整个过程。国库监管职能要求，国库业务发展到哪里，国库监管就要覆盖到哪里。近几年，国库业务日新月异，大小额支付业务、内部往来、集中支付业务、国库直接支付业务、横向联网等一些列新业务相继推出拓宽了国库非现场监管的难度，提别是支付系统的成功上线，加快了国库资金运转速度，国库监督的时效性要求越来越高，国库必须不断完善国库非现场监督体系，改进和完善监督手段。二非现场监督弥补了现场监督的缺陷，将监督的职能延伸至目前难以到达的地方，如财政、税务，保证预算收支执行准确，国家资金安全。

如何让充分发挥国库非现场监管的作用，加快中央银行国库监督力度。就目前中央银行国库非现场监管的现状建议：一更新监督理念。通过拓展国库监督领域，使国库部门监督的重点从自身国库资金安全，拓展到国库资金周转的各个环节，包括财政、税务的专户设置和使用，以及资金在周转过程中容易出现滞留、挪用等环节。二健全和完善国库监管法规体系，给国库一个准确定位，明确职责权限，充分发挥国库监督作用。三改进和完善国库非现场监督手段，在日常工作中，根据国库各项业务特点不断创新监管手段，力气监督效率最大化。首先按日建立宏观指标检测，监管员汇总全辖收支情况，对大宗的支出进行跟踪监督，及时掌握情况。其次实现监管员报告制度，做好日常监督日志，定期向政府、上级国库等机构汇报情况，以便进一步深入调查。最后探索建立非现场监督信息反馈机制，促进国库业务规范化，定期召开联席会议，监督者与监督者，监督者与被监督者相互沟通，共同商议达成一致，规范业务行为，防范资金风险。

国库非现场监督和现场监督一同构成了国库监督体系，但从目前看国库非现场监督工作开展力度不够强，要充分认识现场监督和非现场监督共同协作的重要性，构建科学、严谨的国库监督指标体系。

（二）事前、事中、事后监督密切配合

中央银行国库监督结合各自的会计核算特点，加强对预算收入、报解、入库退库全过程的监督，事前的柜面监督，能够及时发现问题，防范风险；事中监督对业务发生的过程监督，有效控制风险；事后监督能够全面、系统的对业务起始至结束的整个过程全方位监督，比较容易清楚发现，能够识别潜在的风险。

（三）柜面监督、统计监测分析监督

柜面监督把可能发生的风险扼杀在萌芽，在一线工作中国库监管人员不仅要能发现、预防风险，还应善于总结、分析。国库监督要从过去的核算监督扩展到统计监测分析上来，充分发挥国库在国民收入分配总枢纽中的作用，加强预算收支动态运行状态监控和分析，结合中国人民银行的货币政策实施，对经济运行中的突出问题，提出建议和措施，以此促进国库经济持续、健康发展。

近几年，随着财政金融体制改革的不断深入，国库管理制度改革的不断深入，国库资金清算渠道的拓展和国库会计核算新体系的建立，国库监管工作面临着新的挑战和机遇。中央银行国库应调整监管思路，拓宽监管范围，强化监管意识，切实履行国库监管职能，确保国库资金的安全，为国家守好库。

参考文献

中国人民银行国库局西南财经大学：《国库改革与发展》

覃事宝张世银：《对中央银行国库发挥监督作用的思考》