我国保险监管模式难点分析及建议

一、我国的保险监管模式分析

1、经济全球化下西方保险监管模式的转换

2、我国现行保险监管模式的特点——严格监管

3、经济全球化下中国保险监管模式的两难选择

二、我国保险业三大监管难点、存在问题分析

1、偿付能力的监管是保险业监管的核心。

2、加强监管保险经营主体，维护市场秩序。

3、切实监管中介人，完善中介机构。

三、完善我国保险监管的政策建议思考

1、建立和完善保险监管的基础性制度。

2、尽快完善我国保险业监管法律法规体系。

3、努力探索改进保险业监管方式和手段。

4、要强化保险机构内部控制和行业自律机制。

5、加强对国有保险公司的监管。

6、强化对保险代理人的监管。

7、完善保险保障基金建设。

内 容 摘 要

〔摘要〕我国保险监管模式改革与完善对于维护金融稳定，保护国家和公民个人利益都有着直接的、十分重要的影响。在经济全球化国际环境下，西方保险监管已经开始由严格监管向宽松的监管环境转变的改革，而我国保险监管改革还面临具体的难点和问题。本文通过对西方两种保险监管模式的分析、对我国保险监管现状的分析，揭示我国现阶段在保险监管中的难点和问题，并对此提出政策建议，以促进我国保险监管体制的完善。

[关键词] 保险监管模式 保险监管体制 改革与完善

我国保险监管模式、难点分析及建议

一、我国的保险监管模式分析

1、经济全球化下西方保险监管模式的转换。

从世界范围来看，150多年前，现代保险监管模式诞生便选择了严格的保险监管模式，并一直朝着正向强化的方向发展。然而，进入20世纪90年代中期以来，西方保险监管出现了改革势头，逐步放松了对保险业的管制，其保险监管模式逐步由严格向宽松转化，主要表现为集银行业、保险业、证券业监管于一体，成立统一的金融监管部门，使保险监管受益于银行、证券监管的技术和信息优势；放宽对保险资金投资领域的管制，支持保险企业上市和兼并，推动金融混业经营；放松对保险条款、费率的管制，以保险人的偿付能力监管为核心；集保险业的监管与服务于一体。①

西方保险监管模式的转换与经济全球化下保险监管的约束函数和目标函数的变化有着密切的关联。放松保险管制，建立密切配合的保险监管模式成为西方发达国家各保险监管机构的必然选择和努力方向。

2、我国现行保险监管模式的特点——严格监管。

与西方现行的宽松的保险监管模式相比，中国现阶段保险监管从整体上仍然属于较为严格的监管模式，其独特性表现为：(1)单一的分业监管机构。1998年成立的中国保监会为全国商业保险的主管机关，独立行使保险市场的监管职能。(2)直接的实体监管方式。着力于对单一保险企业的直接监管，即通过一系列法规条文严格规定了保险企业的经营准则，如保险企业的创设制度以及业务监督、财务监督、人事监督制度等等，并由保险监督机构（保监会）贯彻执行。而对保险业整体的间接的中介监管指标——偿付能力要求不高，采用单纯的固定最低资本额模式，监管力度不够。(3)严格的监管内容。对保险企业的监管内容不仅涉及范围广，并且限制性很强。突出表现为两个方面：第一，对保险企业的组织监管，实行严格的市场准入限制。我国《保险法》规定内资保险企业创设的开业资本最低限额为2亿人民币，且必须为实缴货币资本。这一规定不仅大大超过了发达国家的相关要求（如英国为10万英镑，日本为3000万日元，法国为500万法郎），也远远超出了我国对一般股份有限公司开业资本100万人民币的要求。对外资保险公司进入中国则规定了更为严格的市场准入限制。而对保险企业的组织形式仅限于股份有限公司和国有独资公司。第二，对保险企业经营活动也作了严格的限制。我国《保险法》规定：保险人在经营范围上不能兼业兼营；商业保险的主要险种的基本保险条款和保险费率，由保监会制定，其他险种的保险条款和保险费率，应当报监管机构备案；保险人的资金运用，仅限于银行存款、国债、金融债券方面。

3、经济全球化下中国保险监管模式的两难选择。

20世纪90年代中后期以来，中国保险监管面临的现实环境发生了较大的变化，突出表现为中国保险业的封闭经济环境已为中国保险市场较大规模的对外开放所打破。截至2000年6月，外资保险公司的分公司有11家，中外合资保险公司10家，1家外资保险公司正在筹建，有17个国家和地区的外资保险公司在华设立的代表处有202个，其中一百多家外资保险公司提出申请，等候进入中国保险市场。伴随着中国加入WTO的日益临近，近5年内中国保险市场将对外资保险公司全面开放，中国保险业即将置于开放经济环境之下，国内保险市场的国际竞争程度将趋于白热化。与此同时，国家宏观经济政策做出了重大的调整，自1996年以来，央行连续7次银行利率大幅降息，年利率由调整前的10.28%降为现在的2.25%。在这样的现实状态下，中国现行保险监管模式必将受到严峻的挑战：一方面，计划机制配置保险资源在实际运行中遇到障碍。经济全球化给中国保险市场带来前所未有的激烈竞争，而保险条款和保险费率的计划管制，诱使保险企业通过提高保险代理佣金和变相回扣提高市场竞争力，长此下去，其结果是保险成本不断攀升，加之资产运用手段单一，资产收益得不到保证，经济效益急剧下降。保险企业的实际费率已到了危险的边界，最终会导致某些保险公司破产，投保人的利益也无从保护。另一方面，宏观经济政策的调整也使得中国保险体系呈现出严重的危机。中国现行保险期限结构的不对称，我国保险公司多以长期负债为主，资产运用却以短期的银行存款、国债为主，保险资金运用渠道的狭窄，央行的七次降息，导致寿险公司的资金盈利能力日趋不足，出现严重的利差损失。加之1992-1996年中国保险业盲目的数量扩张，年均保费增长率29.6%，使得中国保险业在现行保险监管模式下，面临着前所未有的偿付能力压力，中国现行保险体系存在着严重的危机。

通过上述分析可见，经济全球化下中国保险市场的全面开放，国内外竞争的加剧，宏观经济政策的变化，导致现行保险监管模式的某些重大的假定条件不能有效地得到满足。中国现行保险监管模式不仅效率目标难以实现（保险企业盈利逐年下降，保险业发展速度逐年放慢），而且初始目标稳定性也无法达到（内资保险企业的长期偿付能力和国内保险体系的稳定性均遭到严重威胁）。实践证明，中国现行保险监管模式至少是不完全适用的。

显然，中国保险市场的微观基础仍很不健全，存在较严重的无序化竞争行为；资本市场尽管有较大的发展，但尚不规范成熟，其投机性风险仍很大；中国保险业仍处于初级发展阶段。尽管近20年来中国保险业的发展速度较快，但据有关资料统计，1999年的保险深度仅为1.7%，保险密度为110.65元而1998年世界平均保险密度为271美元瑞士则高达4654.3美元，保险业发达国家宣扬保险深度都在10%左右②。中国现行保险监管体系不完善，尤其是保险法规不健全，保监会1998年才成立，保险行业自律组织极不完善；保险监管技术落后，尚未建立一套行之有效的监管指标体系，全国性保险监管预警系统更难以设立；国民文化素质仍然较低，尤其是保险知识普遍缺乏，保险判断能力很差。这些现实条件仍然适用于现行严格的保险监管模式而不适应于宽松的保险监管模式。因此，从近期来看，不能完全放弃现行保险监管模式，经济全球化下发生的亚洲金融危机，也使得中国保险监管机构不敢轻易放松对保险企业的管制。

二、我国保险业三大监管难点、存在问题分析

1、偿付能力的监管是保险业监管的核心。

偿付能力是指保险企业偿还债务的能力，即保险企业对所承担的风险，在发生超出正常年景的赔偿数额时应当具有的经济补偿能力。偿付能力的监管是保险业监管的核心。我国对保险公司偿付能力监管刚刚步入法制化轨道。但还存在如下问题：

（1）保险市场秩序还没理顺，业务质量低。由于保险市场不成熟，监管力量还比较薄弱，在部分省、市，破坏性的价格竞争较为普遍，导致了保险市场秩序的混乱。有些公司不计成本“跑马占荒”，扩大了经营成本和经营风险，业务质量降低，赔付率居高不正有的为了公司自身的费用，不顾风险，扩大保险责任，采用以赔促保，搞人情赔付，关系赔付，致使保险企业利润低微，甚至亏损经营，无法积累资金，直接影响到了保险公司的偿付能力。

（2）资金资产管理混乱，资产质量低。个别保险公司经营风险已经发生，存在资本金虚假，资本金不到位或与其业务规模不相适应的情况。有的保险公司不足额提取责任准备金和未决赔款准备金，动用保险资金搞投资、贷款、拆借和“三产”，形成大量不良资产，其中绝大部分难以收回，已经形成呆帐、坏帐。有些保险公司挪用、挤占责任准备金，购置办公用房、宿舍、汽车等固定资产，影响了资金的流动性。③

2、加强监管保险经营主体，维护市场秩序。

近几年保险市场快速发展，但也出现无序竞争、各自为战的局面，主要表现如下：

（1）支付保险费回扣。有的保险公司收取标准保险费后，在帐外暗中给予投保人钱物或其他利益等，其方式五花八门，多种多样。

（2）利用高手续费。低费率争揽保险业务。在市场竞争中，有的保险公司为了争取业务采取支付高额手续费和提供超低费率的做法。个别公司支付的手续费竟高达60％以上。保险公司不顾保险的经营原则和大数法则，使费率大幅度下降，其结果不仅使保户在受损时得不到偿付保障，危及保户的利益，也损害了保险业利益，破坏了保险公司的信誉。

（3）侵犯竞争对手的知识产权。我国《保险管理暂行规定》第45条明确规定，保险公司新开发出来的保险条款有半年的保护期，在保护期内，其他保险公司不得经营此险种。有些保险公司为展业需要，擅自使用竞争对手在保险期内的条款，或者以竞争对手条款为基础，调低保险费率，通过签订书面保险协议的形式进行承保。这种行为违背公平竞争原则，侵犯了竞争对手的知识产权。

（4）地区壁垒。保险市场竞争要求保险的地方市场、全国市场和国际市场形成统—开放的体系，因此保险高层竞争在本质上是排斥地区封锁的。而目前我国保险市场存在地区封锁，原因主要是地方政府或其职能部门通过行政权力设置市场壁垒，这种情况多表现在新成立的保险公司在分支机构设置的核准和审批上。

（5）窃取竞争对手的商业秘密。有的保险公司为市场竞争需要，采取不正当途径，窃取竞争对手的保户资料，如工作计划、财务统计数据、业务分析报告等，侵犯竞争对手商业秘密。

（6）抵毁竞争对手。保险公司利用业务人员散布竞争对手没有经济实力，不能按约履行保险责任，或利用报纸、电视等媒体，发布有损竞争对手商业声誉的消息等。

（7）利用行政手段干预保险市场竞争。有的保险公司在展业时，不是依靠自身保险条款优越和优质的保险服务去竞争，提高自己的市场占有率，取得竞争优势，而是利用行业主管部门的行政权力，通过与行政主管部门联合发文或请行业主管部门发文的形式，明确规定行业内单位必须到指定的保险公司投保，垄断此行业内的保险业务。依靠行政权力开展业务是对市场正当竞争的扭曲。

3、切实监管中介人，完善中介机构。

保险中介人主要包括保险代理人、保险经纪人、保险公证人和保险咨询人。目前我国保险中介人的发展尚处于初级阶段，其中保险公证人、保险咨询人等还处在起步阶段。保险代理人在我国已具相当规模，已经引起人们的广泛关注和重视。但是，同世界发达国家相比较，我国的保险中介行业还是比较幼稚的，不能适应客观形势发展的需要，有必要对建立保险中介机构的现实问题进行分析研究。

（1）对保险中介人的管理不够严格。自1995年10月《中华人民共和国保险法》正式颁布实施以来，又陆续制订了《保险代理人管理暂行规定》、《保险管理暂行规定》、《保险经纪人管理暂行规定》等配套法规，但由于国家对保险中介人的管理力度不够，出现以下问题：一是有些保险中介机构利用保险市场管理漏洞，从事违法行为。二是对现有保险代理机构管理不严。多数保险公司尚没有一个明确的职能部门对代理机构进行有效的指导和管理。有的地方聘用代理人员不按照规定办理，照顾关系，滥竽充数，致使部分代理人员素质不高，工作责任心不强，错帐、乱帐时有发生，有的甚至出现截留保费、截留赔款、以赔谋私、贪污挪用等问题。三是有些保险中介人为多家公司代理业务，甚至利用手中的业务向各家公司索要高额的手续费(佣金)和无赔款返还费等，致使某些险种的手续费比例高达40—80％。此外，还出现保险代理人通过行政手段搞变相强制保险等问题，有悖于保险的自愿原则，给保险业的发展造成了负面影响。

（2）保险中介机构发展不均。这不仅表现在保险经纪人、保险公证人、保险咨询人的发展速度十分缓慢，而且表现在代理业务发展的地域与种类上的差距。三是兼职代办在农村的发展仍大有潜力。我国农村地域辽阔，现有的兼职代理人员显然不能适应群众需求与业务发展的需要。

三、完善我国保险监管的政策建议思考

1、建立和完善保险监管的基础性制度。

第一，建立健全保险监管法律法规体系。

完善的保险法律法规体系是有效的保险监管的基础和前提，这一体系应涵盖保险基本法、代理人、经纪人、公估人、再保险、保单持有人保护、投资监管、偿付能力监管、反垄断、反不正当竞争、保险欺诈、外资保险公司等多个方面。建议国务院和全国人大尽快将《保险法》的修改与完善纳入议事日程，同时保监会要抓紧制定和出台与《保险法》相配套的行政法规和规章。如外资保险公司管理条例、机动车辆第三者责任强制保险条例、保险违法处罚条例、保监会行政复议办法、再保险管理办法、出口信用保险条例、保险资金运用管理条例等。

第二，提高中国保监会的权威性和独立性，提高监管人员的素质。为了履行监管职能，提高监管效率，保险监管机关必须具有充分的权威性和独立性，以避免监管的失败。为此，法律应明确中国保监会对保险业具有专属的监管权利，其行为能力不得受有关各方的干预和牵制。增加保监会编制和派出机构的编制，吸收高素质的专业人才，如精算师、会计师、律师等，并对现有人员进行培训。

第三，实现财务信息的标准化，为偿付能力监管创造基础条件。要参照国际惯例，改革现行的保险会计制度，统一保险公司的会计科目，以谨慎原则为基础，改革风险资产计帐和备抵准备金提取方法，充分反映资产风险和贬值程度。

第四，提高保监会信息化水平，实现技术装备的现代化，并提高监管透明度。保监会应加快建立保险监管信息系统，同时要加快公共信息服务系统建设，及时发布监管信息，定期向社会公布保险监管的最新政策法规。制定重要法规、政策时，应向保险公司、消费者及社会广泛征求意见。 

第五，完善保险税收制度，制订有关税收优惠政策。一是可按照保险业务的不同、险种的不同制定不同的营业税率。二是为鼓励补充养老保险的发展，政府应给予相关税收优惠，以便中资保险公司在3～5年保护期内抢先占领这块市场。

第六，完善保险公司信息披露制度。保险公司应及时报送财务报表，监管部门应定期在权威刊物公布保险公司的财务情况，并对保险公司的重大事件进行公开披露。建立保险信息共享制度，允许社会公众查询不涉及保险公司商业机密的保险信息，为投保人选择保险公司提供充分的信息。

第七，建立独立精算师制度。按照国际通行规则，委任精算师应在业内和保险公司享有独立履行职责的特殊权利，以有效控制新产品风险。

第八，组建专业协会，建立行业协会的自律机制。在充分发挥现有保险行业协会的作用的同时，应组建专业性的保险同业协会，如代理人协会、经纪人协会、公估人协会、精算师协会、财险协会、寿险协会等，并规范协会的行为。

第九，建立外部审计制度，由独立的会计师对保险公司的财务报表进行审计。

第十，建立保险公司信用评级制度，发展独立的信用评级机构。

2、尽快完善我国保险业监管法律法规体系。

随着我国保险业的迅速发展以及中国加入WTO进程的加快，现有的保险法律法规在许多方面已经明显不适应我国保险业的发展要求。为此，我们要及时修改和充实现行的保险法律体系，尽快形成一套既具有中国特色又符合国际惯例的保险法律法规体系，为保险公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件。当前，我们要依据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化，抓紧修订《保险法》，并尽快修改制定与之相配套的法律和规章，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，充分发挥保险法律的引导和保障作用，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。④同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平。

3、努力探索改进保险业监管方式和手段。

一是进一步突出对保险公司偿付能力的监管。要在坚持市场行为监管与偿付能力监管并重的同时，通过综合运用最低资本充足率制度、资产负债评价制度、保险保障基金制度等手段，完善偿付能力监测指标体系，逐步使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心，维护保险行业稳定，切实保护被保险人的合法权益。

二是推进保险业信息化建设，建立和完善保险业监管信息系统。要制定和完善全行业信息化建设规划和具体信息标准，构建开放型的中国保险业信息网以及完善的保险监管信息系统，及时披露保险机构的业务经营情况和风险状况。要充分运用现代电子化手段，改善信息传递方式和速度，增加信息的透明度和准确性，加强对保险业风险的实时监管。要建立和完善保险风险预警指标体系，做到有严密的风险控制、经常的风险监测、及时的风险报告、审慎的风险评估，并按不同的监管责任，提出防范和化解保险业风险的预备方案，妥善处置保险业风险。

三是根据国际审慎监管原则，严格保险机构市场准入，优化保险机构体系，严格掌握外资公司市场准入标准，合理把握外资保险机构的发展规模和发展速度；同时要建立严格的市场退出机制，坚决淘汰偿付能力严重不足的公司，防止行业性风险的爆发。

四是把道德风险的防范提升到应有的水平，突出对保险机构高级管理人员职责行为和职业道德操守的监管，严把保险机构高级管理人员准入关，建立保险机构高级管理人员退出机制，建立对保险机构高级管理人员任职期间的谈话与诫免制度、业绩监测与考评的指标体系等，防止发生道德风险。

五是加强监管队伍建设，完善监管责任制。要通过选拔、培训等各种方式努力提高监管人员的素质，抓紧培养一支高素质的监管队伍。要明确和完善监管责任制，认真开展内审和监察工作，严肃查处在监管中严重违规违章问题，加强对保险监管的再监督，保证保险业监管的公正性和有效性。

4、要强化保险机构内部控制和行业自律机制。

保险机构内部控制是政府保险监管的基础。目前，我国保险机构内部控制还存在着各种各样的问题，个别保险机构的内部管理和控制还很不完善，缺乏必要的内部监督和制约。对此，我们要借鉴国际经验，按照《保险公司内部控制制度建设指导原则》的要求，不断强化各项内部管理机制、基础管理制度和内部监督体系。特别是要加强对保险资金运用的管理，严格分离资金运用业务与保险业务，建立独立有效的投资决策机制、投资风险评估机制和投资行为监督机制，切实防范和化解保险风险。与此同时，要加快保险业自律组织体系建设，保险行业协会要发挥行业协会自我管理。自我服务、自我监督功能，认真指导和监督各会员贯彻执行各项政策法规和遵守同业规则，制止保险机构之间的不正当竞争，努力成为政府监管部门的有效补充。

5、加强对国有保险公司的监管。

把保险监管部门的监管与金融机构监事会的监督检查结合起来，强化以财务监督为核心的监督检查力度，把年度定期检查与专项检查相结合，以专项检查为重点，促进国有保险公司依法合规经营。国有保险公司监事会要加强同保险监管部门的联系，相互通报有关信息和情况，进一步健全国有保险公司的监管机制，提高对国有保险公司的监管效率，从而形成保险监管部门与国有保险公司监事会相结合的监管体系，走出一条有中国特色的保险业监管的新路子。

6、强化对保险代理人的监管。

第一，严格审查代理人资格，落实持证上岗制度。代理作为独立的民事责任主体，客观上有着很大的趋利动机，必须加强监管以防止其利用误导、欺诈等手段获取最大利益。为此，一是要严格审查代理人资格，建立代理人档案和从事违法违规行为代理人的“黑名单”，并加大对代理人违法活动的打击力度；二是要坚决执行代理人持证上岗制度，发动社会力量加以监督，制止代理人无证上岗、炒卖保险业务等行为。 

第二，强化对保险公司有关行为的监管。鉴于代理人问题在很大程度上是由于保险公司疏于管理所造成，在保险公司自律机制尚不完备的现状下，监管部门有必要通过规范保险公司行为来制约保险代理人的不良活动。为此一是要禁止保险公司私自授权未获监管部门批准的代理人出具保单；二是要规范保险代理合同，进一步明确保险人与代理人之间的责权利关系、违约处罚及损失赔偿的计算方法；三是要督促保险公司建立和完善代理人管理、培训制度。

第三，清理整顿保险兼业代理机构。取缔那些没有经营主业，已变相成为专业代理机构的兼业代理机构并规范兼业代理机构的行为。

7、完善保险保障基金建设。 

我国现有保险保障基金的特点是：一是保险保障基金由各保险公司按照当年保险收入1%的标准单独提取，当保险保障基金达到总资产的6%时，停止提取。二是筹集的资金专户存储于中国人民银行或中国人民银行指定的商业银行，也可以购买国债。三是寿险业务、长期健康保险业务不提取保险保障基金。⑤现行制度的问题主要是：没有根据财险和寿险的不同特点提取保障基金，寿险和长期健康保险事实上未得到保障。由于保险保障基金的管理权属于保险公司，基金的安全性难以保证，一旦保险公司出现流动资金短缺，很可能会动用基金。鉴于此情况，完善保险保障基金意义重大，建议采取以下措施：

第一，按照寿险和财险的不同特点，分设寿险保障基金和财险保障基金。

第二，建立独立的法人机构对保障基金进行管理和运作，同时承担一定的监管职责。在保险公司破产时，负责对接管的保险公司提供资金援助，在没有接管公司时直接担负起对破产公司保单的转移、管理和处理。

第三，在法律上规范基金的运作，并放宽基金的投资渠道。

参 考 文 献

①袁恩泽：《西方保险监管模式发展趋势及对我国的借鉴》，法律教育网。

②周骏、朱新蓉、李念斋主编：《2001中国金融市场发展报告》，第212页，经济科学出版社2001年版。

③徐为山、王宝舟：《保险公司资产管理的全球趋势》，《上海金融》2003年第4期。

④吴志攀 ：《证券市场与法律》，中国政法大学出版社,2000年版。

⑤《保险保障基金管理办法》，保监会令2004年16号。