对邮政储蓄银行风险管理现状的思考

一、邮储银行内部控制与风险管理的基本情况

二、邮储银行内控与风险管理存在的问题

三、对策和建议

内 容 摘 要

中国 中国邮政储蓄银行的成立, 是我国银行业改革取得的又一项重要成果, 标志着我国邮政金融体制改革进入了一个新的发展阶段。中国邮政储蓄银行（以下简称“邮储银行”）作为中国银行业的一支新生力量, 有先天的优势, 也有后天的劣势。在成立银行三年多时间来，虽然在内部控制管理和业务发展上取得了一定的成效，但风险控制水平还不高，管理体制不顺、内部控制认识、人力资源紧缺等问题仍较突出，如何尽快适应现代商业银行的发展趋势, 少走弯路,实现业务发展和风险管理的平衡，是当前必须予以关注的问题。

对邮储银行内控与风险管理现状的思考

中国邮政储蓄银行的成立, 是我国银行业改革取得的又一项重要成果, 标志着我国邮政金融体制改革进入了一个新的发展阶段。中国邮政储蓄银行（以下简称“ 邮储银行”）作为中国银行业的一支新生力量, 有先天的优势, 也有后天的劣势，风险控制水平还不高。如何尽快适应现代商业银行的发展趋势, 少走弯路,实现业务发展和风险管理的平衡，是当前必须予以关注的问题。

一、邮储银行内部控制与风险管理的基本情况

（一）比较系统规范的内部控制管理制度基本建立。

经过20年的发展，各级邮政储汇管理部门（“邮储银行”的前身）积极加强邮政储蓄各项内部控制建设，重视各项规章制度和业务操作规程的建立和实施。这些规程、办法都具有较强的针对性、严肃性，对本地区邮政储蓄机构的规范管理和案件防范工作起到了促进作用。

（二）责任明确、顺序递进、纵横制约的内部控制管理机制初步形成。

邮储银行总行、省级分行成立后，总行各业务条线对原有的制度进行了彻底的梳理，并根据各省业务拓展的实际修订新办法、优化业务流程，明确各条线职责，相继出台了一系列风险管理和内部控制制度文件。颁布实施各项法规制度和政策规定的根本目的在于强化内部控制建设，促进各项内部控制管理机制的形成。

（三）促进业务发展，保证稳健运行的内部控制效果正在显现。

邮储银行在经营管理活动中能够积极贯彻执行国家有关金融工作法律、法规。在具体业务中能遵循各项规章制度，以制度管人、依制度办事，对有章不循的违章违规问题能积极查处，能借助监管部门的力量，利用内控制衡优势，发挥专职审计员的作用，实施对各项业务和工作岗位的监督管理，较好地预防了违法违规问题的发生。

二、邮储银行内控与风险管理存在的问题

（一）管理体制不顺, 影响自身发展。

目前, 邮政储蓄银行实行的是“ 双线管理体制” , 即中国邮政集团总公司以唯一出资人的身份掌控邮储银行的重大决策和发展方向，其各省市分公司直接掌管了绝大部分“二类、代理网点”的经营管理，称之为邮政企业的“代理金融业务”。虽然经营权由银行方面掌握, 但在“ 无米之炊”或“ 少米之炊”前, 经营效果大打折扣, 比如出现了经营网点建设停滞、业务创新和发展缓慢、人才培训和引进受阻等问题, 再加之一、二级分支机构实行“ 一行两制”、“自营加代理”的政策, 阻碍了管理作用的有效发挥,内控管理不能形成合力， 在经营效果、经营积极性、整体竞争力方面产生了较大的负面影响。

（二）内控框架不完善, 经营风险难管控。

由于原来的邮政储汇局没有完善的内部控制体系, 没有相对独立的运行管理系统, 使得邮政储蓄系统缺乏统一的操作风险管理战略和政策, 部门协调、系统运行困难, 削弱了管理力度, 导致邮政储汇机构无法像其他金融机构那样形成一套比较系统、科学、权责分明、运作有序的内部控制机制。内部检查监督人员仅满足于传统意义上的账平表符, 没有风险审查意识, 没有“全面风险”管理的理念。另外, 由于邮政储蓄一直以来就是通过中央银行再存款的方式获取利息差额补贴, 没有实行市场化运作, 很难适应市场的需要。因此, 邮政储蓄银行要想在激烈的竞争中占有一席之地, 就必须按照现代商业银行的运作模式, 完善内控框架, 控制经营风险, 在此基础上, 遵守市场化运作的规则, 大力开展业务创新, 才能不断发展壮大。

（三）业务种类繁多，运行程序复杂，淡化了内部控制建设。

内部控制制度与现行业务工作不衔接，涵盖不全，执行存在漏洞，弱化了内部控制建设。内部控制制度建设难以适应业务发展的需要。当前邮政储蓄银行内部控制制度的建设滞后于业务发展的进程。

（四）人力资源紧缺与配置问题是阻碍邮政储蓄银行顺利开展业务的重要因素。

一是缺乏熟悉金融业务的管理人才。由于多年与邮政业务混业经营，长期依赖央行转存款利差收入，邮政储蓄部门对贷款风险的识别和控制能力相对较低，致使其市场竞争能力和风险意识较差。并且由于其从业人员来源单一，大多为内部消化，水平参差不齐，尤其缺乏懂金融、会管理的专业人才，难以适应银行商业化后业务拓展的需要。二是管理人员配备不足与执行内控制度存在矛盾，主要呈“重前台，轻后台”的现象。邮政储蓄内部控制根据业务流程确定每一个风险控制点，对邮政金融相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求职责分离。人员少，兼职多，身份临时化，制约了内部控制建设。特别是由邮政企业直接掌管的“二类、代理”网点依然存在“三人、两人、甚至单人网点”、“夫妻店”，权限管理、内控制度形同虚设。这些问题造成内部控制的“硬件”不足，从根本上制约和妨碍了内部控制建设。

（五）对内部控制的认识和理解存在偏差，对于业务的拓展愿望强烈，但对于加强内部控制的研究很少，且常常流于形式。

由于认识上的差距，导致工作中对内部控制认识不够，经营管理还没有从“粗放式”的经营管理中走出来，管理的整体水平不高。这与近些年商业银行发展业务，强化内控的经营管理思想形成鲜明对照。

（六）邮储银行高管人员的金融业务水平和管理能力亟待提高。

由于原邮政储蓄经营机制的非专业化, 财务核算包含在邮政业务核算中混业经营, 加上对高管和业务监管的偏薄弱, 造成了领导者对邮政储蓄银行高级管理人员及核心业务人员业务能力的忽视, 因此形成了金融业务水平不高、管理能力较低的现状, 在一定程度上制约了邮政储蓄银行的发展。从邮政储蓄银行的现有人员构成、知识结构以及运作方式来看, 邮政储蓄银行对对贷款风险的识别和控制能力还较弱, 一旦大规模开展资产经营业务, 必将带来极大的经营风险。为此,应对邮政储蓄银行经营和管理人员的现状进行研究和分析,适时进行调整和培训, 以解决因为高管人员的因素制约邮储银行发展的瓶颈环节。

（七）网点分布广，使得制度执行效果大打折扣。对基层网点的现场审计成本高，非现场审计的作用还没有完全发挥。

邮储银行网点遍布城乡，分布广，信息系统建设滞后，制度规定还不够细化，使得基层对制度的理解还有偏差，制度执行效果大打折扣。同时，使得现场审计成本提高。目前邮政储蓄银行内部审计的审计手段主要是人工核对账表，手工计算，或者进行些简单的比较分析等，很少能看到通过数据挖掘进行风险分析所形成的审计报告。可以说，数据挖掘在邮政储蓄银行的审计实践中还未得到广泛运用。非现场审计多针对数据而展开，实施过程中还可能需要大量的较为复杂繁琐的计算，手工劳动工作量极大。因此，灵活运用技术性分析方法必须借助计算机手段的支持，首先将大量的业务数据从业务应用系统中提取出来，形成分析的数据源，然后借助于计算机建立各种技术分析模型。虽然邮政储蓄银行计算机办公条件已经具备，但目前还没有一种适合工作需要的内部审计软件，面对越来越多的庞大繁杂的业务数据，仅仅依靠简单的办公软件和半手工操作无法进行更深层次的分析，审计技术手段的落后严重制约了非现场审计的有效开展。

三、对策和建议

（一）建立完善的风险控制体系, 严格内控制度的执行。

目前, 对邮政储蓄银行来说, 贷款风险、操作风险和道德风险将成为其面临的主要风险。因此, 邮储银行要借鉴其他股份制商业银行防范和化解经营风险方面的经验, 结合自己的特点,找准业务运作中的风险点和风险环节, 有针对性地制定防范措施, 并在运行中不断予以完善。内控机制建设一直是影响我国商业银行稳定和安全运营的主要问题, 作为新组建的邮政储蓄银行更应充分利用其他银行在内部控制机制建设上的成功经验, 全面落实国际公认的审慎会计原则和操作风险规范, 健全金融管理监督检查体系, 切实履行好监督检查职能。在外部监管上, 应将国际先进的外部监管原则充分导入邮储银行业务的监管中,积极利用外部监管力量, 从基础做起, 消除和减少经营活动中的潜在风险和非预期损失, 使邮政储蓄银行走上内部控制与外部监管有机结合的良性自律发展道路。

（二）加强“三道防线”的建设，形成管理合力。

根据邮政集团公司“三个规定”的要求，风险防控的职责由业务部门、风险合规部门、审计部门共同承担。这不仅要求三级部门共同履行监督检查和风险监控职责，还需要在制定业务规章时尽可能细化，并协调各个部门之间的职责平衡。梳理现行的规章制度，进一步制定实施细则，淘汰陈旧的规章制度，使基层营业机构更容易理解和执行。改变基层网点以往“师”带“徒”的模式，按照统一的规章制度规范日常管理。

（三）加强网点的基础设施建设，尤其是信息系统建设。做好人才培养和引进, 建立绩效考核机制留住人才，加强后台管理。

应加快落实基层网点的建设，增添基本的安防设备，防范风险。尤其要加强信息系统建设，提高信息传达的效率，保证新规章新制度的落实。考虑到目前邮储银行职工的金融知识匾乏、金融营销意识相对淡薄的现状, 可以通过引进人才和进行金融知识培训来解决。人才培训工作应紧紧围绕金融发展战略进行, 以适应市场需求和金融竞争目标的实现。把人才培训和人才引进有机结合起来, 并与整个邮储银行的发展联动进行, 制定一个科学、全面和具有战略性的培养和引进人才的长期规划。目前应消除邮政体制改革可能带来的员工队伍的不稳定因素, 加强人才培养, 做好人才引进, 建立绩效考核机制留住人才。同时，在人力资源分配上，要杜绝重经营、轻管理的现象，加强后台管理。后台组织和管理效率的提高，必然会对前台提高经营效益和防范经营风险发挥较大的作用。

（四）强化内部审计管理，加快审计转型步伐

自2007年邮储银行挂牌成立以来，全行审计工作坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕银行改革发展中心，服务全行工作大局。按照“预防为主，治理为重，不发生重大资金案件”的工作目标和“打基础、调结构、上台阶”的转型路径，进一步解放思想、开拓创新、求真务实，通过三年时间的不懈努力，审计工作在体制、机制、制度、队伍、能力和环境建设等方面都取得了长足进步，已成为全行防控资金案件，加强内控管理，促进各项业务又好又快发展不可或缺的重要手段，并得到监管部门的充分肯定。但在邮储银行深化改革的过程中，审计的组织架构如何适应变化，如何找准自己的定位，在改革过程中切实发挥好“谋士”的作用，是我们面临的最大的机遇与挑战。 

此外，内部审计作为全面风险管理和内部控制的重要组成部分，风险审计导向的理念尚未完全确立；审计组织架构尚不能满足监管机构的要求，审计队伍人员不足和人员结构不合理的现状会在一段时期内存在；审计质量有待进一步提高。这就需要继续调整和优化审计资源配置，防范和化解审计风险；继续推动“一、二道防线”建设，强化计算机系统对操作风险的控制；加强审计队伍培训，促进审计观念的转变，提升审计专业化水平，逐步把审计的力量、审计的职能，从过去主要面对网点的现金类操作性风险防范转向银行新业务经营过程中的审计检查、风险防范和案件防控上来，发挥好“卫士”的作用。

为此，各级内审部门必须切实履行审计职责，深化审计转型工作，努力发挥审计的“免疫系统”功能。

1.紧紧围绕全行改革发展的新形势和新特点，进一步加大案件防控工作力度，扎实推进银监会《关于加强中国邮政储蓄银行案件防控工作的监管意见》的贯彻落实，有效防控各类案件的发生；

2.以优化审计组织架构为支撑，合理调配审计资源，促进案防机制不断完善，通过有效的手段落实审计在案件防控和内部审计方面的双重职责,积极构建与邮储银行实际情况相适应的审计监督模式，全面完成各项审计工作；

3.以风险导向原则为指导，重点关注“银行类”业务的风险，逐步推进经济责任审计和财务管理审计，积极探索经营管理审计、建设项目审计等审计业务，做好后续整改审计工作；

4.以非现场审计技术为突破口，探索和完善信息化环境下的审计方式，不断提高审计关键技术的运用能力；

5.以规范化和制度化为手段，大力推进审计制度建设、审计队伍建设和审计质量控制等基础性工作，充分发挥审计职能，有效提升审计价值。

内审机构要充分发挥好内审工作在全行内控管理中的核心作用，充当好“卫士、谋士、医士”，提升审计的“免疫系统”功能，必须遵循如下工作原则：

1.审计工作的开展要符合总行行党委对案件防控的总体部署。全行审计工作要紧紧围绕全行改革发展的新形势，坚持服务全行工作大局，立足邮储银行实际，继续切实做好案件防控工作，保持对金融资金案件的高压态势，为深化邮政金融改革和稳步发展创造宽松的舆论环境。保障改革、促进发展是审计和案防工作的出发点和落脚点。

2.审计工作的开展要符合监管部门对商业银行内部审计的要求。随着邮储银行的快速发展，监管部门对我行的关注度也在逐步提升。全行审计工作要密切关注监管动态，坚决落实监管部门对商业银行内部审计工作的指导和要求，为全行工作赢得良好的外部监管环境。

3.审计工作要符合同业内部审计发展的趋势。全行审计工作要积极加强同业交流，充分汲取同业审计工作的经验和教训，及时关注同业审计发展方向，发挥后发优势，缩小差距，全面、快速提升审计能力。

4.审计工作要符合审计专业化自身发展的需要。全行审计工作要在深入分析邮储银行实际的基础上，积极探索符合审计专业化发展的审计体制，逐步完善审计制度体系，创新审计方式、方法，通过实施各类新业务审计和综合审计项目，迅速提高审计专业水平和素质，加强审计队伍建设。

当前内审部门需重点抓紧、抓好的几项具体工作：

1.继续推进案件综合治理，巩固案件防控工作成果

相对而言，国有商业银行内控体系和监督制约机制较为完善，制度执行力较强，而邮储银行和地方性法人机构还存在较大差距。当前，银行业机构案件防控要重点做好三项基础工作以夯实案件防控和安全保卫长效机制：一是建立完善案件防控和安全保卫组织领导体系和责任制；二是完善《四川银行业机构案件防控必备指引》；三是以案防三项新规的培训为推手，做好案件、风险信息的报送、分析、预警和处置。做实十项风险排查以严防案件风险：一是开展授信业务案件风险排查，防控授信诈骗案件；二是持续开展存款结算环节业务风险排查；三是持续开展现金管理部位的风险排查；四是持续开展代理类业务风险排查；五是持续开展科技信息风险排查；六是开展员工失范行为风险专项排查；七是开展防范操作风险“13条”执行情况专项检查；八是开展违规问责情况的专项检查；九是开展内部审计指引落实情况的专项督导调查；十是开展安保达标和枪弹管理后续检查。

2.积极组织实施审计项目和活动，为审计工作专业化提供有效途径

（1）开展信贷业务专项审计。通过组织开展对信贷业务的专项审计，检查评价信贷业务的风险防范、内部控制和合规经营情况，重点对贷款“三查”工作和业务部门的履职情况进行监督评价，有效防范信贷业务的风险。信贷专项审计采取非现场和现场相结合的方式。审计及审计过程中要充分利用信贷审计系统，利用信贷审计系统上线预置的审计模型，对信贷业务存量交易开展合规性检查，促使审计人员熟悉、掌握信贷审计系统的使用方法和非现场分析的技巧，提高非现场分析所需数据的真实性，验证系统预置模型的准确性，为今后全面开展非现场审计工作奠定基础。

（2）开展业务及管理费用专项审计。通过组织开展业务及管理费用专项审计，检查评价被审计单位有关的财务内部控制的健全性和有效性，促进被审计单位在合理的资源配置下取得最佳经营效益。

（3）组织开展分支行的内控评价工作。通过组织开展对分支行的内控评价工作，评价二级分行内控的健全性和有效性，促进二级分行改善内控状况，增强防范风险能力和提高经营管理水平。

（4）组织开展分支机构负责人任中经济责任审计。通过组织开展对部分分支机构主要负责人任期经济责任审计，将机构的业务发展质量、经营管理水平、绩效管理水平等纳入对主要负责人的审计范围，突出主要负责人在业务发展和风险控制中的“双重核心”作用。

3.加快审计计算机系统的辅助运用，为审计工作提升科技含量

继续探索和完善信息化环境下的审计方式，积极推进计算机辅助审计，更好地运用先进的计算机审计技术方法，切实提高审计工作效率和审计效果。

参 考 文 献

1．中国邮政集团公司《三个规定》；

2．中国邮政储蓄银行四川省分行2009、2010年度《风险报告》；

3．中国邮政储蓄银行四川省分行2009、2010年度《审计工作报告》。