对我国农村金融体制改革问题的思考

一、引言………………………………………………………3页

二、国内外关于农村金融问题的理论研究………………3-4页

三、我国农村金融体系的现状和存在的问题……………4-8页

四、国外农村金融体制建设的经验借鉴…………………8-9页

五、深化农村体制改革，促进现代农业及新农村建设…9-11页

内 容 摘 要

现代社会，金融与经济的发展息息相关，要保证农村经济的快速稳定发展，必须有一个规范、健全的农村金融体制来提供资金支持和保障。我国农村金融体制改革相对滞后，这在一定程度上制约了农村金融乃至整个农村经济的发展。为此，我们应转换思路，加快农村金融体制改革，包括农村信用社改革、发展民间金融等，以推动农村金融组织多元化，实现农村金融市场制度化、规范化。本文分五部分来阐述我国农村金融体制改革的问题：第一部分引出农村金融体制的概念，第二部分主要介绍了国内外关于农村金融问题的理论研究，第三部分从我国农村金融体系的现状出发，找出了我国金融体制改革中存在的缺陷，第四部分是针对上一部分找到的缺陷，借鉴国外在这一方面的先进经验，第五部分是深化农村体制改革，促进现代农业及新农村建设。

关键字：农村金融体制； 缺陷； 改革； 国外经验； 模式探索

对我国农村金融体制改革问题的思考

 一、引言  农村金融体制是指服务农村经济的融资系统，包括组织结构、市场体系、金融产品等金融形态及其相应的运行机制。1996年，国务院发布了关于农村金融体制改革的决定，“三农”问题日益成为国内外关注的焦点。我国农村金融体制近年来在变革之中有了很大的改善，但仍然存在较多的问题，所以必须加快农村金融体制改革。本文首先介绍了国内外关于农村金融问题的理论研究，进而从我国农村金融体系的现状出发，针对我国金融体制改革中存在的缺陷，借鉴国外在这一方面的先进经验，探讨构建新的农村金融模式。

二、国内外关于农村金融问题的理论研究  从国外来看，关于农村金融产生原理的传统理论主要有两种，即农业信贷补贴论（Subsidized Credit Paradigm）和农村金融市场论或农村金融系统论(Rural Financial Systems Paradigm)。20世纪80年代以前，农业信贷补贴论在农村金融理论界占主导地位。农业信贷补贴论认为农村居民、特别是农村贫困阶层没有储蓄能力，所以需要通过银行的农村支行和农业信用合作组织将大量低息的政策性资金注入农村。20世纪80年代以来，农村金融市场论逐渐替代了农业信贷补贴论，它是在对农业信贷补贴论的批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，强调农村金融也有市场机制在运行。  随着研究方法的改进，在农村金融补贴论和农村金融市场论的研究基础上，出现了新的农村金融理念。如哈耶克（Hayak）从信息经济角度出发，提出了局部知识论，它与农村金融市场论相呼应。而斯蒂格利茨（Stiglitz）从市场竞争角度出发提出了不完全竞争市场论。  国内许多学者对农村金融发展问题也进行了广泛研究，有关农村金融体制改革讨论倍受关注，争论的观点可以分为完善派和重构派。完善派认为现有农村金融体制虽然存在一些问题，但基本上是合理的，农村金融体制改革是在保持原有体制下的不断完善措施。重构派却认为现有农村金融已经不适应目前农村金融需求，需要对现有农村金融进行重新定位、改革和重组。笔者认为，完善派的观点更符合当前我国的实际情况。

   三、我国农村金融体系的现状和存在的问题

（一）、我国农村金融体制系整体的状况

1、农村银行类金融机构

目前我国服务农村的金融体系主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄机构。截至2005年末，全国共组建农村银行类机构72家，其中，农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家农村合作银行机构获准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构519家。截至2005年末，全国农村信用社共有法人机构27036家（比上年末减少5818家），资产总额27716.12亿元，负债总额26579.12亿元，平均资本充足率为8.97％。 农村银行类机构的基本状况是：从机构网点布局看，共有124255个网点，其中104671个分布在县市及以下地区，占网点总数的84.2％。从资产负债看，2005年末，农村银行类机构的资产总额为108271亿元，占金融机构资产总额374697亿元的28.8％；负债总额105523亿元，占金融机构负债总额358070亿元的29.4％。其中存款总额87363亿元，占金融机构存款总额300209亿元的29％；贷款总额58004亿元，占金融机构贷款总额206839亿元的28％。从信贷支农的情况看，对“三农”发放贷款的机构主要是农业银行，农业发展银行和农村合作金融机构。 

2、农村非银行类机构体系

农村非银行类机构体系包括农村银行类机构体系以外的其他农村金融组织形式。（1）农村保险类机构。如农业保险和再保险公司；（2）正规和非正规的小额信贷组织，这包括人民银行指导的商业性小额信贷公司试点，也包括政府组织和非政府组织的具有扶贫性质的小额信贷机构，如扶贫社；（3）民间借贷；（4）其他提供各类金融产品和服务的组织，如农产品期货组织、农业担保组织等。

3、我国农村信贷资金供给总量 

2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款（包括农村信用社各类贷款、 农业发展银行收购贷款和农业银行用于农村龙头企业、扶贫、乡镇企业、电网改造、基础设施贷款等）余 额达到4万亿元，占全部金融机构贷款总额20.7万亿元的19％，比“十五”初期增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但大大低于全国的总体增长水平（全部银行业金融机构贷款余额比“十五”初期增加11.5万亿元，年均增长24％）。 农村合作金融机构在支农发展中发挥着重大作用。截至2005年末，农村合作金融机构投放农村贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿元，直接到户的贷款（农户贷款）比重达到80％。农业贷款比农村信用社改革前的2002年末增长80.5％，增速高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点。特别是农户小额信用贷款和联保贷款两个金融产品的广泛推广，缓解了农户贷款难的现象。据统计，2005年共有7000万户农户获得了贷款支持，占全国2.2亿农户的31％（资料显示，同期印度仅为16％，菲律宾与印尼仅为4％），占有贷款需求且满足贷款条件农户总数（1.2亿）的近60％，受惠农户2亿多。

（二）、我国农村金融体制现存的主要问题和矛盾 

我国农村发展的三大制约因素是劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出；中国农村土地制度的缺陷造成了农民利益的流失；农村劳动力很难和资本结合。而资本在农村越来越成为一种希缺的要素，直接制约着农村经济的发展。 从金融支持“三农”发展的政策要求来看，当前农村金融供给远远不能满足不断变化的农村金融需求，农村金融中的一些深层次的问题和矛盾仍然比较突出，农村金融市场主体比较单一，市场体系不够健全，未能形成有效竞争，农村金融体制存在严重的制度缺陷，农村金融体系的整体功能还不能适应现代农业和新农村建设的需要。1、农村金融供给主体不足。据银监会2006年的调查资料显示，我国每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有1个金 融网点。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场，农村信用社成为农村金融的“主力军”。 四大国有商业银行收缩县和县以下的分支结构，县域农村金融机构种类少。1998年至2002年初，包括农业银行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构。“十五”期间，银行业金融机构在县及县以下的网点，人员分别减少了24％和14％。过去，中国农业银行在农村金融市场的地位和作用举足轻重，是四大国有商业银行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇，仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构5043个，减少12.43％，在2001～2004年间，减少支行及其以下机构10313个，到2004年末，县及县以下机构数为19109个，农业银行撤出收缩县及县以下分支机构达总数的1/3。 国有商业银行逐步撤出县以下区域，农发行业务缩小为粮棉有收购贷款，农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为40～45％，而在贷款总额中占比由1989年的26.4％上升到2001年的33.5％。2001年农村地区的贷款累放额有84％是由农村信用社投放的。2002年末，农村信用社（含江苏江阴、常熟和张家港三家农村股份制商业银行和浙江鄞州农村合作银行）共有法人机构35544个，人员658653人，本外币资产总计为22125亿元，占金融机构总资产的9.4%，其中各项贷款为13940亿元，占金融机构总贷款额的10％；负债总计为22392亿元，占金融机构总负债额的9.88％，其中各项存款19926亿元，占金融机构总存款的11.07%。从人均来看，农村信用社人均资产为336万元，仅为国有独资商业银行人均资产的26.86％；人均负债为340万元，仅为国有独资商业银行人均负债的28.42％2、   涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少 。就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平。2005年末，农村信 用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款余额达到4万亿元，比“十五”期间增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但是同期全部银行业金融机构贷款余额比“十五”期间增加11.5万亿元，年均增长24％。 商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。1997年后农业银行的经营战略也日益强调以利润为核心，商业化改革直接影响到了农行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，尽管农业银行在农村金融市场中的存、贷款余额仍占半壁江山，但是贷款余额的占比已从1989年的73.6％下降到2001年的45.3％。农业银行对农业服务的功能较弱，已是不争的事实。 此外，农村金融机构在在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％，绝大部分的行政村不能提供基本贷款业务。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。 3、农村资金大量外流邮政储蓄机构“只存不贷”在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势， 大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。据统计，1997～2002年农村邮政储蓄吸储资总额从1710.7亿元增加到4421.4亿元。目前全国邮政储蓄资金来源的65％来自于农村，35％来自于城市。据调查，截至2003年末，全国有邮政储蓄营业网点34641个，而县及县以下农村营业网点占比为79％。这些机构大量抽走农村资金，却不承担支农任务，使农村资金严重外流。各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，国有商业银行在县域吸收资金的60％左右也都流入城市，农村信用社资金也未能全部用于农村。4、   政策性金融支农作用有限。由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、 补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。农业发展银行政策性支农作用有限。1998年以来，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥其支农作用。据农发行2002年的统计数据显示，放开粮食购销市场的8个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56％。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有供应性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷。另外，一些政策性扶贫贴息贷款也难以落实到位。据调查，目前全国592个贫困县人均GDP3989元，为全国平均的35％，人均纯收入1628元，为全国农民平均收入的50%；而存款总量仅占银行业金融机构的2％。 5、  农村民间借贷行为日益活跃。农村的私人借贷极为普遍。据调研显示，农户的支出比例从大到小依次为：教育、生活、医疗和生产， 当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。根据国家统计局农调队的数据，农户从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3。民间金融在浙江、福建、广东三省沿海发达地区非常活跃，民间资金相当充裕，其流动量也相当惊人，已经形成了一个颇具规模的地下金融市场，且以多种形式为依托。目前或曾出现的主要形式包括：民间自由借贷、合会、私人钱庄、经营纯粹民间借款业务的典当行、非政府小额信贷和其他年间金融组织等合会。对于不少地区的农户和中小型企业而言，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。有研究表明，浙江温州现有的16.7万家企业中，60％依靠民间借贷筹集资金。 民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。据农研中心2002年的02号课题组研究报告，现阶段农村民间金融活动中高利贷比重仍很高。在对15个省区20个县市（东部：山东、福建、广西；中部：内蒙古、山西、湖南、河北、安徽、江西；西部：陕西、青海、广西、甘肃、四川、贵州、云南）调查的50起借款案例和22起贷款案例中，高于银行贷款利率的分别占85.7％和79％。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理。在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。6、农村金融体制潜在的风险问题亦不容忽视（1）是农业保险体系缺乏，农业和农民信贷风险难以分散；（2）是农村金融机构内部管理相对落后，法人 治理机构不健全，资产质量普遍较差，抗风险能力比较弱；（3）是农村金融生态环境相对较差，信用体系尚不健全。农村金融法制观点薄弱，地方财政向地方金融机构变相透支倾向存在；（4）是民间借贷行为缺乏指导，民间金融的潜在风险问题突出，如高利贷、地下金融等。 

四、国外农村金融体制建设的经验借鉴

（一）合作金融体制是农村金融体制的重要组织形式  国外农村合作金融体制的共性：一是坚持合作制的办事原则和为社员服务的宗旨，由入股社员拥有，民主管理。二是实行多层次合作，各层之间均不具有上下级关系。三是建立较为健全的自律组织。  （二）土地在农村金融体制建设中发挥着重要作用  土地对增强农民的受信能力发挥着积极的作用，提升了农民获得贷款的能力，从而在农村金融体制中发挥着不可或缺的作用。  （三）政府为农村金融体制建设提供了有力支撑  不论是发达国家还是发展中国家，其农村金融体制的建立及其作用的发挥都得益于政府强有力的支持，各国政府不仅制定了农村金融发展的优惠政策，还直接出资支持农村金融机构的建设和发展。  （四）完善的金融法律体系为农村金融体制建设提供了保障  当今世界，农村金融体制较为完备的国家，无不是通过国家制定相关的法律来规范、约束农村金融业的发展；同时，完善的农村金融法律和政策体系又促进了农村金融的发展。 （五）市场机制促进了农村金融体制的不断发展  绝大多数国家都是市场经济国家，依靠市场来调节和配置资源是其经济运行的显著特征。在农村金融体制的建立、发展、完善及其运行中，虽然各国政府在不同层面、不同力度上给予了支持，进行了干预，但按市场经济规律办事，依靠市场作用和影响农村金融体制是其共性。

  五、深化农村金融体制改革   促进现代农业及新农村建设

2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会制定并颁布了《关于调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，直面现行金融体制的“瓶颈”，在农村地区银行业金融机构准入方面实现了重大突破，这对于深化农村金融体制改革，完善农村金融体系，提高农村金融服务水平，促进城乡经济金融的协调发展，推进新农村建设与构建和谐社会等方面必将产生深远的影响，可谓是我国农村金融体制改革的“破冰之履”，被誉为我国农村金融的“新政”。 

2007年初全国金融会议召开，提出了“健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。”的目标任务。基于此，我们认为：随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。 

（一）、国有商业银行即在中国农业银行的县城分支机构及其网点，要明确规定将其年度内新增存款用于支持“三农”发展的比例，否则，限制其在当地新增网点的设置及其某些金融新产品或业务的推广。 

（二）、积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，各级政府要尽最大财力补充农发行的政策性信贷资本金，允许农发行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务下，积极支持县、乡两级的农业综合性项目的开发，农业产业化基地建设等，特别是在进一步充实县域分支机构一线人员的基础上，加大扶贫信贷业务的支持力度，充分发挥农业政策性银行的导向职能作用。 

（三）、继续深化农村信用社试点改革，其支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，目前的工作重点是如何进一步激励农信社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向。一要明确其县辖乡镇分社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，上级机构原则上不允许调拨乡镇信用社的信贷资金；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠；政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农信社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷，农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农信社是农民自己的银行。 

（四）、目前新设的三类银行（村镇银行、社区性信用合作组织、专业贷款业务的子公司——由商业银行和农村合作银行设立）也有对现有机构的调整与改造（将农村信用社改造代办站改造为新型农村银行业金融机构，现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构），再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。对此，在放宽农村金融市场准入的同时，必须要进一步加强监管，以科学的制度规范农村金融市场主体行为，调动其信贷支农的积极性，使其在满足自身信贷资产营运规则的同时，开展充分而有序的竞争。 

（五）、积极支持农业保险及各类信用担保机构的建立与发展。现实的工作要点即积极支持它们多渠道筹集保险以及担保基金，并以法自律规范运作，完善风险补赏机制，充分发挥它们分担风险、提升信用度、联结融资渠道，有效缓解“三农”发展中的融资难题。 

参 考 文 献

1、闫永夫.中国农村金融业现象剖析与走向探索[M].中国金融出版社,2004.2、张湘涛.中国农村改革研究[M].湖南人民出版社,2005.3、白钦先.中国农村金融体制改革的战略性重构、重组与重建[J].中国金 融,2004(12).4、陈亮,杨静.深化农村金融体制改革的路径选择[J].山西大学学报,2005(2).5、谷慎.中国农村金融体制改革的最优路径选择[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2006(6).6、张秀英.农村金融体制的制度缺陷与改革思路[J].对外经济贸易大学学报,2005(4).7、罗春玲：《农村金融体系的制度创新》，《改革》，2005（2）。 

8、吴晓灵：《完善农村金融服务体系支持社会主义新农村建设》，金时网