加强金融监管，防范和化解金融风险

目 录

一、实施金融监管的主要目的

二、对现代市场经济中金融风险的几点认识

三、我国金融监管之现状

四、完善金融监管体制

五、综述

内 容 摘 要

 

 现代世界各国全面广泛的金融监督管理制度始建于20世纪30年代的经济金融大危机之后。金融监管实施与否,理论界长期以来都存在着分歧,自由银行学派坚决反对金融监管,金融监管学派则极力主张实施金融监管。事实是,随着金融全球化的发展,世界各国都对金融业实行严格的监管。在高度金融市场化的今天,金融监管需要遵循必要的原则,才能更好地达到监管的目标。分业经营、混业经营孰优孰劣?我们应采取何种监管模式,以有效保障金融安全?对上述问题相应地进行理论或实践上的分析,无疑具有深远的现实意义。

加强金融监管，防范和化解金融风险

金融已经成为国民经济、对外国际关系的核心内容，因而，金融体系健全性及金融运行机制的有效性就显得至关重要。能否正确认识并予以有效地防范与化解金融风险，是确保金融安全的关键，关系到金融制度及金融市场的效率。实际上，由于金融几乎是贯穿于整个社会经济生活的所有方面，所以，以金融监管进行风险控制的金融安全，已成为当今一国经济安全与国家安全的重要标志。

一、实施金融监管的主要目的

金融监管是金融监督与金融管理的总称，从词义上讲，金融监督是金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。也就是说。金融监管指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。

在其他国家同样要对金融机构实施金融监管，主要表现为：1、金融对外开放与金融监管必须齐头并进。比如新加坡金融管理局在1997———2001年6月金融业开放第一阶段，将新加坡外国资本的银行划分为特许全面银行、一般全面银行、限制性银行、特许离岸银行和一般离岸银行等5个类别，并对他们的业务范围和经营活动作出明确的限制。在2001年6月开始的第二阶段金融业开放中，新加坡金融管理局不再将银行区分为全面银行、限制银行和离岸银行等类别，而是只按零售银行和批发银行两个类别核发营业执照，但是依然对两类银行的业务活动分别作出明确的限制。2、实施预防性监管制度。比如芬兰的金融市场非常成熟，无论是银行信贷、证券和股票交易还是基金买卖，都实施预防性监管制度，即把监管的责任由被监管的公司、市场和国家监管部门共同分担。预防性监管强调被监管的公司对其经营活动和自身监管负有首要的责任。市场实行的监管体现在市场纪律，鼓励被监管公司承担责任。市场监管要求向市场提供被监管公司活动实质性和充足的情况。官方的监管是对上述两种监管的补充。

美国联邦储备法明确规定，美国的银行监管制度的目标是：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。

《日本国普通银行法》规定金融监管是以银行业务的公正性为前提，以维护信用确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济的健全发展为目的。

新加坡《金融管理局法》规定金融监管的目的是：在政府一般经济政策范围内促进货币稳定及信用，有助于经济成长。在金融管理局认为公共利益所必要时可随时对金融机构提供咨询或对该金融机构提供建议，并要为确保该要求或建议的效力发出指示。

比较世界各国的金融监管目标可见，美国中央银行的金融监管目标比较具体，切实。美国金融监管强调对存款者的保护，稳定金融体系，维护有效的金融体系内的公平竞争和保护消费者。如果从条文上来讲，世界各国的金融监管目标基本上都差不多，关键问题在于能不能保证所规定的监管目标顺利达成。同样，我国实施金融监管的主要目的具体为：

（一）保护金融秩序的安全。金融业的安全稳定对整个国民经济有重要影响而且一家银行或金融机构出现问题会引起连锁反应，导致一系银行和金融机构经营困难，所以中央银行金融监管的首要目标就是要维护国内金融体系的安全和稳定。 

（二）保护存款人和公众利益。银行是一种信用中介，它们一方面是借者的集中，另一方面是贷者的集合。集中了社会各阶层、各部门暂时闲置的货币和资本，与社会各方面联系十分广泛和密切。银行在经营中如果出现问题，会直接涉及千千万万存款任何社会各方面的利益，因此，中央银行要把保护他们的利益不受损害作为金融监管的一个重要目标。 

（三）维护银行业公平有效竞争。竞争是市场经济条件下的一条基本规律，也是保护先进、淘汰落后的一种有效机制。各国金融监管当局无不追求一个适度的竞争环境，这种适度的竞争环境既可以经常保持银行经营活力，从而使企业公众获取廉价货币和优质服务，同时又不至于致于引起银行业经常失败破产倒闭，导致经济震动，为此中央银行应创造一个公平、高校、有序竞争的环境，确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。 

（四）有效分配货币资金。银行作为信用中介，一方面在集中资金，另一方面就是将资金分配给有需求的部门，通过金融监督，可以确保公平而有效地发放贷款，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁，而且还在一定程度上可以避免贷款发放过度集中于某一行业。

（五）保证中央银行货币政策的顺利实施。货币政策是当今各国调控的主要手段，而中央银行是利用货币政策实施的主体。货币政策的有效实施必须以银行金融业为中介。因此中央银行金融监管要有利于保证货币政策的顺利执行，有利于银行业对中央银行调节手段的及时准确传导和执行。

(六)金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息。

金融监管可以通过解决信息不对称所产生的问题从而提高社会福利。因此，为了保护民众的利益一定要对金融机构实行比其他企业更为严格的监督管理。 

二、对现代市场经济中金融风险的几点认识

随着我国金融体制改革的加快以及金融市场的建立与发展，日益开放的国民经济中金融资本的集中趋势明显，也必然伴有不可忽视的金融风险。以下就当今现代市场之金融风险特点进行阐述：

（一）金融风险已成为影响最大的越来越集中的社会风险。

由于金融资本经营的相对集中，以及对实体经济的全面渗透乃至控制，使得金融部门成为现代市场经济中牵引资源配置的核心，即通过金融资本的流动就可影响甚至决定着人力资本、其他物质资本以及技术要素的流向与相互结合，因而对于现实生产力的形成和整个实体经济效率是至关重要的。[1]但金融资本的集中，也使其人为操纵因素与投机意味愈加浓烈，尤其是以金融资本为直接经营对象的“金融创新”形式的发现与广泛使用，致使金融资本极易脱离实体经济而单独运行。如果失去了产业资本的广泛支撑，金融资本营运的不确定性及其决定的风险也就更大。这说明，现代市场经济本身所带有的市场性金融风险随着金融资本的日益集中也变得集中化了。问题的关键是，一旦当这种集中性风险积累到一定程度，就不仅会造成金融资本营运的中断，更为严重的是，它将影响甚至极大地破坏着实体经济效率，以及整个社会生活秩序。

（二）体制或机制因素越来越加剧了金融风险的积累。

除了金融制度与金融市场所客观存在的不确定性外，随着以自由化、国际化、一体化以及证券化为特征的全球性金融变革趋势向各个国家的漫延，普遍引起了不同程度的反应，也使各国的经济体制、法律制度与监管能力在对这种趋势的反应中变得日益突出与重要。但由于一些国家和地区在市场经济体制不完善甚至尚未建立的基础上，就片面地以金融自由化与金融市场的国际化来带动经济发展，使高度市场化的金融制度与市场化程度较低的实体经济之间出现了较大的磨擦与冲突，这种体制因素所导致的不协调与不确定性的增大，就使得以信用风险、政策风险、管理风险与犯罪风险为主要内容的一类金融风险，成为金融动荡与金融危机的潜在隐患。

当我们对过去几十年的历史予以考察时会发现，随着金融变革的进展，金融法律经历了一个由开始时强调管制到后来强调监管以及再后来的放松监管的过程，但发达国家的“放松监管”强调的是在利率自由化与金融市场国际化过程中的“有效监管”。在新兴市场国家与地区，“放松监管”变成了消极的“不加监管”，明显的表现是，金融立法滞后，相关法律制度不健全，监管体系支离破碎，透明度不够，监管效率低下。这种状况，必然加剧了金融风险的积累。

（三）金融风险的防范与化解同政府财政的关系越来越密切。

尽管要求政府减少干预的自由市场经济思想在过去几十年间的影响较大，但随着金融自由化和金融资本规模的日趋扩张，金融部门的“外部性”也越来越明显，一家金融机构的破产会涉及到大量产业企业与家庭的利益损失，因而不管是国有的还是非国有的金融机构，这种“外部性”的扩展已使其成为一个名副其实的“准公共部门”，金融产品的经营也就成为一种“准公共产品”的营运。如此情况下，就不能不与政府财政有关。事实上，当今世界范围内的金融动荡，没有哪一个不是由政府财政作为最后危机的解决者的，至于解决的效果如何，能否制止危机的进一步漫延，则要视各国财政实力而言。

三、我国金融监管之现状

1997年东南亚金融危机虽然未对我国经济产生重大影响，但教训很深刻。因为东南亚国家普遍存在的金融问题，我国也不同程度地存在着。为此，如何防范和化解金融风险，已显得非常迫切。

我国现行的监管模式是分业监管，这一模式和当前我国金融业分业经营的格局基本适应。但是随着金融机构混业经营趋势的加强，这种分业监管模式愈来愈呈现出不相适应的迹象，混业监管已是我国金融监管模式改革创新、与时俱进的必然选择。[2]

1998年，我们进行了具有划时代意义的金融监管体制改革，实行中国人民银行、中国证券监督委员会（简称证监会）、中国保险监督委员会（简称保监会）分别对银行业、证券业、保险业进行监管的形式，金融监管体系呈现出一极多元式和集中单一式相结合的特征，即金融监管组织结构采用一极多元式，金融监管权集中于中央，由几个机构对金融体系共同负责监管，央行监管银行业，证监会负责证券市场，保监会监管保险业；集中单一式则体现在对于银行业、证券业、保险业的监管各自采用集中统一的方式，即在证券业内部以证监会为监管核心，在保险业内部以保监会为监管主体，在银行业内部就采用以央行为主的监管体系。这种监管模式从理论上来说似乎非常圆满和理想，和当前的金融状况也基本适应，在维护金融秩序、推动金融业健康发展等方面产生过突出的积极作用。

 我们也看到，随着实践的深化和混业经营趋势的增强，现行的分业监管体制已逐渐陷入困境，主要表现在： 

（一）分业监管容易促使监管部门自成体系，缺乏配合，形成多头金融监管与监管的重复脱节局面。

在市场经济发展过程中，我国金融业混业经营趋势加强，金融控股公司和金融集团"忽如一夜春风来"，监管主体的界限日趋模糊，分业经营思路正在受到空前冲击，人民银行、证监会、保监会应积极协调，以防止分业监管灰色区域存在的问题逐渐浮出水面。90年代初期以来，经过几次体制变革，在取得积极作用的同时也遗留了很多问题。目前，地方政府、国家发展计划委员会、中央和地方金融工作委员会均可以对金融进行干预，中国人民银行、保监会、证监会等地位、性质迥异的监管部门对金融机构齐抓共管，金融监管的多头、重复、脱节不言而喻。[3]

（二）现行行政制度与监管体系的悖驳造成监管低效。

根据丁伯根法则，由两个执行机构执行两种功能应该能实现化解金融风险和经济发展的有机协调。在我国，对于中国人民银行而言，监控金融风险是硬约束，促进经济发展是软约束；而对于地方政府而言，经济增长，卓越政绩是硬约束，防范、化解金融风险则是软约束。[4]同时，中国人民银行各分支机构隶属于地方政府，风险的积累与国家对风险的关注和中国人民银行监管的强度不具有绝对的相关性，形成监管机构与政府的逻辑悖论。此时，央行的监管对地方政府几乎形同虚设，地方政府游戏似的避开中国人民银行的监管而加大对国有金融的行政干预，使央行的监管永远是南辕北辙，徒劳无功。

 （三）分业经营、分业监管的模式使我国金融机构面临了激烈的不对等市场竞争。

随着我国入世进程的加快，混业经营的外资金融巨头将大量涌入国内，尽管我们可以利用限制性保护条款，对进入国内的外资金融机构进行经营业务限制，这毕竟不是长久之计。如果我们抱着现有经营模式不放，在这种不对等的竞争环境下，我国金融业显然将面临前所未有的挑战。 

四、完善金融监管体制

鉴于以上所述我国之金融监管制度之缺陷，提出以下几点建议：

（一）金融监管要防患于未然，具有前瞻性、预见性。

金融机构自身为了追求利润最大的经营目标，在经营过程中内在地存在一种冲动性和对市场的投机性，尤其在出现了一定的亏损以后，易于产生道德风险行为。基于这一客观事实，需要监管当局对其经营全过程进行周密的监管，并应根据其金融改革、发展和创新的进程对其监管的内容具有一定的前瞻性、预见性。金融监管当局要根据审慎监管的原则，提前发现问题，对出现的问题及时采取措施，防止风险的出现。为此要做好三件事：一是按照审慎会计制度原则，实实在在地弄清楚银行的净资产；二是制定一套以审慎会计原则为基础的风险预警指标体系，对我国金融机构进行预警分析；三是对已经资不抵债，流动性出现问题的银行及早采取救助措施。[7]

（二）制度建设。

金融监管一切行为的立足点都要建立在法制的基础上。为了保证金融监管的规范，与国际金融监管接轨，必须建立一套既符合国际惯例和适合中国国情的金融监管的法律、法规体系。目前我国已经出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《审计法》、《票据法》、《担保法》、《会计法》等经济、金融法规，使金融监管在有法可依的道路上迈出了一大步。[6]但是真正的使金融监管纳入法制的轨道，一是要进一步完善大法之外的，具有可操作性的法规和细则，增强法律的实施性和可操作性；二是要提高各经济主体的依法经营的自觉性；三是要加大对违法违纪案件的处罚力度；四是加强对金融监管人员执法公正、公平性的教育，营造一个良好的法制环境。

在建立健全法制体系的基础上，还应建立金融的信息披露制度，增强金融监管的透明度。信息披露制度是金融机构按照现行法律、法规要求定期向金融监管和其他有关部门披露其经营的真实信息的制度。其作用一是便于公众对其监管；二是便于监管部门及时发现问题，进行现场检查，达到防范风险于未然的目的；[8]三是有利于促进企业依现代企业管理制度进行审慎经营，以其达到节约财务开支、降低成本，获取最大利益的原则；四是金融监管部门将其检查及处罚的信息在一定范围内披露，以期达到警示其他金融机构的目的。

（三）行业自律与中介机构双结合。

1、加强行业自律。通过行业自律的方式进行金融监管是世界各国和地区普遍采用的形式，并且对行业的成长发生很大的作用。如香港银行公会、美国的基金联合会、台湾证券投资顾问商业同业公会等均属金融行业自律组织。就我国金融机构而言，目前金融公会组织尚不健全，即使名誉上存在公会组织也是形同虚设，没有发挥应有的作用。银行公会的建立和健全，在行业内发挥自律作用可以大大减少国家在金融监督与矫正方面的成本，减轻宏观调控的压力，不仅有利于商业银行自身发展，而且对完善的金融宏观调控体系与功能，都有着重大的现实意义。商业银行行业自律制度作为金融监管体系的有益补充，在很多国家都在发挥着重要作用。研究并借鉴西方成功经验，对我国商业银行改革的深化不无裨益。加强商业银行的行业自律与中央银行的监管是把辅相成、分工合作的关系。因为行业自律组织不是行政机构，为维护整个行业的利益和金融经济的稳定配合中央银行的监管目标开展工作。二者之间的工作内容应尽量避免重叠，中央银行应将一部工作交给自律组织，合理分工，以使中央银行集中精力对重大监管问题进行研究处理。使我国金融监管体制进入一个“他律”与“自律”相结合的双重监管体制新阶段。

2、借助中介机构。中央银行的监管应与完善的社会中介机构相结合，否则以中央银行目前的人力资源和时间资源，很难对现有的金融机构实施有效监管。所以只有充分利用各种社会中介力量进行监管，才能取得较好的效果。中介机构参与监管一是可以保证金融机构数据的真实性；二是减轻了监管部门的工作量。形成了中央银行——中介机构——商业银行自律组织的有效监管体系，西方发达国家的经验证明，这样做的效果是良好的。 

（四）加强检查力度。

1、现场检查与非现场检查相结合。从目前我国金融监管的现状看，表现为重现场检查、轻非现场检查的倾向。当然，从过去的历史看，现场检查具有发现问题直接、解决问题快捷的特点，在我国中央银行的监管过程中发挥了巨大的作用。但是，今后随着金融深化及内外资金机构的增加和会计财务报表真实性、准确性的提高，非现场检查将愈加显示出必要性与重要作用。由于非现场监管具有覆盖面宽、连续性强的特点，所以建立健全完善的非现场监管体系有利于发现新问题、新情况和对现场检查的重点提出参考意见；有利于信息的收集并对金融机构潜在问题提出预测、预警；有利于促进金融机构报表、财务制度的完善，进而促进金融机构内部管理；[7]另外，通过非现场检查收集到的数据反馈给地方政府和综合经济部门，对其经济决策发挥重要作用。

2、合规性检查与风险性监管相结合。在市场经济国家中，风险监管构成一国对金融机构监管体系的主体，而我国当前对金融机构的监管由于监管水平不高，风险衡量标准尚不科学，大多还停留在合规性监管阶段，这种状况与不断深化的金融改革是极不适应的。为此，应在加强合规性检查的基础上，加大风险性监管是十分重要的。这就要求金融监管部门一是要参照国际上通行的做法，逐步建立适合中国国情的风险监管指标体系；二是加强建立健全风险监管的法律体系；三是加强监管队伍的素质教育，提高依法监管水平。

五、综述

随着我国金融体制改革的加快以及金融市场的建立与发展，日益开放的国民经济中金融资本的集中趋势明显，也必然伴有不可忽视的金融风险。但从我国能够顶住亚洲金融危机的冲击、保持经济的稳定增长这一事实看，我们对防范与化解金融风险有着自己独特的优势。因而，我们既应对主要的金融风险有明确足够的认识，又应在吸收他国经验教训的过程中，发挥已有的优势，通过积极措施完善金融监管机制，增强对金融风险的防范与化解能力。