县域小额信贷现状及可持续发展政策建议

XCLW119027 县域小额信贷现状及可持续发展政策建议

小额信贷是国家为解决社会弱势群体的生产生活资金需求，解决社会就业，由相关部门组织发放的一种具有特定用途、特定额度和扶贫助困作用的短期小额信贷流动资金，它的产生和发展，有其深厚的经济基础和重要的社会意义，实施多年来，不仅有效缓解了借款人的资金压力，维护了社会稳定，解决了社会就业问题，而且对于活跃城乡经济，推动社会进步，构建和谐社会起到了四两拔千金的作用。但小额信贷在实施过程中仍然存在着许多不足，难以满足市场的需要，有待于进一步加以完善。

关键词：县域；小额信贷现状；可持续发展政策建议

县域小额信贷现状及可持续发展政策建议2

一、易门县小额信贷的基本现状2

二、易门县小额信贷的实施效果5

三、小额信贷实施中存在的问题9

四、小额信贷可持续发展的政策建议12

县域小额信贷现状及可持续发展政策建议

一、易门县小额信贷的基本现状

（一）不同的贷款部门服务不同的贷款对象。

目前，易门县办理小额信贷业务的部门共三家，一是易门县再就业服务中心，主要是向企业下岗失业人员提供小额担保贷款。二是易门县妇女联合会，主要是向农村贫困妇女提供小额扶贫担保贷款。三是易门县农村信用合作社，主要是面向“三农”，服务“三农”，向农户提供小额信用贷款。三家部门在自己的职责范围内积极向服务对象发放小额信用贷款，帮助其解决生活上、生产上的资金需求。

（二）小额信贷期限短、周转快、额度低、具有特定用途。

据调查，我县下岗失业人员小额担保贷款、农村妇女扶贫担保贷款、农户小额信用贷款的贷款最高额度分别为2万元、 1万元、5千元以内。期限均为一年以内的流动资金贷款，贷款用途主要是种植业、养殖业、小水窖建设、沼气池建设、食品加工业、商品流通等行业。其中种植、养殖业占了较大比重，分别为57.2%、 21.6%。

（三）小额信贷贷款面广，受益人数多。

据调查，易门县农村信用社2002年至2005年末，共累计发放农户小额信用贷款101693笔，累计发放金额22104万元，支持农户73051户，充分满足了农户的生产生活资金需求，有效支持了“三农”经济的发展；易门县再就业服务中心1999年至2005年末，累计发放下岗失业人员小额担保贷款2491万元，为2224名下岗失业人员解决了生活生产用资金，帮助其实现了再就业；易门县妇联自2004年初开办农村贫困妇女小额扶贫担保贷款，至2005年末累计发放贷款240万元，支持102名农村妇女开展养猪、养鸡、食品加工、花卉种植等，建立了10多个“巾帼科技试范基地”，培养了一大批农村致富带头人。

（四）小额信贷资产质量高，真正做到“贷得出、收得回、有效益”，总体运作良好。

据调查，目前下岗失业人员小额担保贷款、农村妇女小额扶贫贷款自开办以来，均未发生贷款逾期情况，全部为正常贷款。农村信用社发放的农户小额信用贷款，主要是解决农户的日常生产生活用资金，绝大多数的借款人信用意识都比较强，能够主动按时还款，恶意逃废债务的情况极少，虽有部分不良贷款，也主要是因借款人90%以上都是以种植烤烟、蔬菜、粮食等经济作物为主，基本是靠天吃饭，一旦受旱、涝、冰雹等自然灾害的影响，收入就减少，维持生活都很困难，导致无钱归还贷款，形成逾期贷款。

（五）小额信贷执行相对较低的贷款利率，大大减轻了借款人经济负担。

据调查，下岗失业人员小额担保贷款、农村妇女小额扶贫贷款都是由玉溪市就业局和玉溪市妇联从玉溪市农业银行借出资金，然后再按一定的指标分配到各县再就业服务中心和县妇联，各县再就业服务中心和县妇联在贷款限额内具体审核发放贷款，贷款利率按照人民银行制定的一年期流动资金贷款基准利率，由借款人承担50%，财政承担（贴息）50%，与银行发放的同档次贷款利率相比显得较低。农村信用社办理的农户小额信用贷款，根据借款人的经济条件和生产经营情况，一般的农户，贷款利率实行不同程度的上浮，有的“一浮到顶”，对“信用村”、“信用户”和信用较好、还款能力较强的农户，信用社普遍执行的是基准利率和更加优惠的贷款利率，另外在贷款手续也更加简便，贷款额度、贷款期限也可以根据借款人的需要适当增加和放宽。

（六）小额信贷申请贷款的审批程序较复杂，门槛较高。

承贷部门大多从自身利益出发，为确保信贷资金绝对安全，能够按时收回贷款，对申请贷款的条件较高，要求每笔贷款都需求借款人提供有效的抵押或担保。再就业服务中心规定，下岗失业人员办理小额担保贷款，借款人必须凭本人《身份证》、《失业证》、《再就业优惠证》三证齐全，同时要有一名行政事业单位工作人员做担保人，并提供相应的房产作抵押，经再就业服务中心调查核实后办理贷款；县妇联规定，农村妇女办理小额扶贫担保贷款，由各乡镇妇联对借款人的家庭情况、贷款用途、偿债能力和信用状况进行详细调查，并要求有一名有固定收入来源的担保人作担保，乡镇妇联将调查资料上报县妇联审定，由县妇联最终确定是否贷款。

二、易门县小额信贷的实施效果

（一）下岗失业人员小额担保贷款为绝大部分下岗失业人员解决了生产生活资金问题，实现了再就业。

据调查，易门县目前有3600多名下岗失业人员，按照贷款条件，易门县下岗失业人员中有60%的人员能获得下岗失业人员小额担保贷款。自1999年开办下岗失业人员小额担保贷款以来，已使2224多人实现了再就业，扶持面达62%以上。同时，再就业服务中心积极向吸收下岗失业人员超过30%的企业发放流动资金贷款，总额不超过20万元，积极支持这部分企业发展壮大，使之能够吸收更多的下岗失业人员，解决下岗失业人员再就业问题。

（二）农村妇女小额扶贫担保贷款为农村妇女解决了发展资金需求，使一大批农村妇女走上了致富之路，成为了农村致富的带头人。

由于农村妇女小额扶贫担保贷款主要是面向农村，支持发展投资少、周期短、见效快、风险小的种植、养殖业及食品加工项目上，其项目成功率达90%以上，农户增收率达95%以上，加之农村妇女小额扶贫担保贷款利率低、办理方便及时，为农村妇女解决了生产垫本资金，帮助她们扩大了种植、养殖规模，增加了经济收入，促进了当地经济的发展。如易门县六街镇的一名农村妇女利用小额信贷资金发展养鸡业，养殖规模逐年扩大，由原来的年出栏几百只发展到现在年出栏25000只，收入由原来的年收入5千元提高到年收入5万多元。

（三）农户小额信用贷款实现了农民增收、信用社增效、财政增长的“三赢”格局。

我县是一个典型的山区农业县，全县17万人口有近13万是农民。经济主要以烤烟、畜牧、食品加工为主要产业，烤烟是农民的主要经济来源之一，烤烟收入占全县财政收入的三分之一。近年来，农村信用社以服务“三农”为宗旨，贴近“三农”，不断改善服务方式，加大对“三农”的支持力度，农忙时节组织人员背包下乡，走村串户，积极向农户发放小额信用贷款，凡办理了“贷款证”的农户无需提供担保抵押，凭证即可在信用社授权范围内申请贷款，农民们说：“有了贷款证，办理贷款跟取存款一样方便”。农村信用社每年向“三农”发放的贷款占新增贷款总额的75%以上，充分满足了农户的生产资金需求，有效支持了农村经济的发展，改善了农民的生活，农民生活水平不断提高，农村信用社的经营状况也进一步好转，全县财政收入呈现逐年增长的良好势头。

(四)小额信贷给众多下岗失业人员及贫困人员带来了实惠，同时培养了一大批致富带头人。

小额信贷工作的实施和推广，既解决了农户及下岗失业人员生产经营过程中资金短缺及暂时性周转困难的问题，又培养了一大批有经营能力的致富能手，在种植、养殖、食品加工、餐饮、商品流通等行业已逐步形成一定规模，成为了致富的带头人，起到了以点带面的作用，促进了辖区经济的发展。如：我县妇联利用妇女发展循环资金和小额信贷扶贫资金，扶持建立起县、乡养殖、种植示范基地6个，培养以生猪、鸡、鸭养殖和烤烟、蔬菜、花卉、林果种植为主的科技种养殖示范户226户，培养了10名“十佳巾帼创业致富带头人”。我县再就业服务中心利用小额担保贷款扶持养殖专业户50多户，其中易门县六街镇一养猪户，自1999年以来，累计获得小额担保贷款70万元，现已成为有一定规模的养殖专业大户，年出栏肥猪10000多头，年收入在5万元以上。全县320多名下岗失业人员申请下岗失业小额担保贷款500多万元，从事商品流通并建立了自己的销售网点，年收入在1万元以上。农村信用社自2002年开始办理农户小额信用贷款以来，已经向5279户养殖专业户发放小额信用贷款19128万元，向13816户种植专业户发放小额信用贷款23865万元，全县利用农村信用社发放的小额信贷资金新建小水窖、沼气池32313口。

（五）小额信贷促进借款人科技文化素质的提高。

下岗失业人员、农村贫困妇女、农民都是实施小额信贷开发生产项目的直接参与者和直接受益者，通过实施小额信贷政策，使他们的生活条件得到了改善，同时文化知识、科技知识、精神面貌也发生了显著的变化。一是绝大部分借款人在政府相关部门的帮助下，能主动学习科学技术知识，积极参加各种形式的培训，不断提高自身科学技术知识，掌握各种市场信息，根据市场需求开展生产活动。二是积极学习金融知识，在申请贷款过程中，通过参与贷前调查、签订合同、办理贷款、归还贷款等活动，促使他们加强对经济金融有关法律知识的学习，增强他们学法、用法、守法，依法履行合同的诚信意识；三是培养他们敢于吃苦，团结协作的精神，申请贷款后借款人积极参加各种技术培训，共同学习生产经营管理知识，交流经验，互通信息、互相帮助，一部分人走上了联合发展的道路，提高了抵抗经营风险的能力。

（六）小额信贷增强了借款人的诚信意识。

小额信贷面对的是特定的服务对象，贷款金额小、期限短、周转快并具有一定的扶贫助困作用，承贷部门发放贷款时首先考虑的是借款人的信用好不好，其次是还款来源是否有保障或有无有效担保，因此借款人信用意识的高低就决定了其能否获得小额贷款最基本的条件之一。在近几年的小额信贷业务推广中，各级政府和有关部门的加大宣传教育，借款人的信用意识逐步提高，“守信光荣，失信可耻”，争做诚信公民的社会氛围正逐步形成，按时还贷、主动还贷或提前还贷现象已屡见不鲜。我县小额信贷不良贷款极少，说明了局部金融生态环境建设已初见成效。

三、小额信贷实施中存在的问题

（一）应进一步规范社会办金融的行为，防范和化解潜在的金融风险。

《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》已明确规定，该项贷款要按照由借款人申请、社区推荐、劳动保障部门审查、担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷的程序，办理贷款手续，而我县一直以来都是由政府职能部门——再就业服务中心自筹资金，自己直接经办。农村妇女小额扶贫担保贷款也是由县妇联自筹资金，自己承办该项业务，两家部门都不是金融机构，属非金融机构办理金融业务，存在较大的风险隐患，应引起上级有关部门的重视，进一步加以规范，必须严格按相关制度和要求由金融部门来专门办理这项业务。

（二）担保机制的缺失，使小额信贷的推广受到影响。

小额信贷是一项政策性要求很高的商业贷款，推动这项工作，各级政府和职能部门的支持配合十分重要。目前，我县已在县政府的督促指导下建立起了县担保公司，但由于财力有限，担保资金薄弱，担保范围非常有限，目前仅对公司类企业实施担保。而小额信贷主要是面向个人发放，不属于担保公司的服务对象，办理小额信贷的部门为防范贷款风险或把贷款损失降到最低点，各承办部门不得不采取要借款人提供担保、抵押、质押等，而借款人本身就属弱势群体，生活困难，无法提供有效的担保，因此大多数人无法申请到小额贷款。农户小额信用贷款虽是以个人信用为基础发放的贷款，但信用社首先考虑的是自己的利润，因此在具体操作中也主要是以借款人的家庭经济状况、还款来源等核定贷款额度，实际上也是以家庭财产作担保，贫困农户本身的生活、生产材料就已非常短缺，根本就谈不上有可供担保的家庭财产，这样，大部分家庭状况较差的人就会失去获贷的机会。

（三）贷款额度过低无法满足借款人扩大生产，开展规模化、多元化经营的资金需求。

当前，下岗失业人员小额担保贷款最高限额不超过2万元，农村妇女扶贫担保贷款1万元，农户小额信用贷款仅5千元，这种信贷额度仅适合小规模的传统种、养业及小商品流通、加工业。近年来，随着市场经济的发展，特别是农业产业结构调整力度的进一步加大，大部分从事小规模生产及周转资金的借款人通过自有资金就可以解决，由于经营规模的不断扩大，对大额贷款的需求越来越大，而现有的小额信贷政策无法满足其贷款金额大的需求。如我县能达到下岗失业人员小额担保贷款条件的人员中，其中就有20%的人员是因小额信贷贷款额度过低，贷款手续复杂，不能满足其日常经营发展的需要，不得不放弃申请小额信贷，转而向银行申请大额的流动资金贷款。

（四）贷款期限过短与借款人相对较长的经营生产资金需求形成强烈矛盾。

为确保资金安全，目前我县相关部门所发放的小额信贷期限均在一年以内，主要是流动资金贷款，而借款人又主要是从事生长周期较长的种植、养殖业。如林果种植的周期长达3-5年，牛及羊的养殖周期也在1-2年以上，鱼的养殖也在1年以上，贷款期限较短加重了还款难度，往往贷款到期，但借款人的产品尚未投向市场，投资资金尚未收回，根本无多余资金偿还贷款，导致贷款逾期，只得承担罚息，反而加重了借款人的经济负担。

（五）承贷部门在发放小额信贷时，“嫌贫爱富”的情况较为突出。

由于小额信贷发放的对象大多为弱势群体，据调查，我县按照《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》的贷款条件，所有登记的下岗失业人员中有40%的人根本就不能获得贷款支持。农村妇女小额扶贫担保贷款发放的对象主要是农村贫困妇女，但县妇联具体办理贷款时，也往往从确保信贷资金安全的角度出发，对生活贫困无还款来源或无法提供有效担保的妇女拒之门外。易门县农村信用社也以追求利润最大化为目标，在推广农户小额信用贷款过程中也同样存在“想要贷款的人信用社不愿意放贷款”的不正常情况，贷富不贷穷的情况最终导致贷款流向富裕农户，背离了小额农贷扶贫、扶弱、助困的根本宗旨，这也是造成我县近年来小额农贷呈逐渐下降趋势的主要原因之一，小额信贷的作用没有得到真正发挥。

四、小额信贷可持续发展的政策建议

由于小额信贷在实际推广中存在一些不完善的地方，影响了小额信贷的推广，没有真正发挥出小额信贷的扶贫、扶弱、助困，解决社会就业的作用，为确保小额信贷政策的落实，规范小额信贷管理，支持经济的健康协调发展，建议：

（一）规范社会办金融行为。

近年业，由于商业银行推行“抓大放小”的政策，上收了基层行的贷款权限，收缩了基层营业机构网点，其信贷业务大都倾向于大城市、大企业、大集团，基层网点不愿办理这种成本高、金额小、风险大、收益低的小额信贷业务，而目前承办小额信贷业务的部门又因资金少、人员少、无专业管理人员、操作管理不规范、科技知识、硬件设施跟不上等原因，难以满足市场需求。当前，随着金融体制改革的进一步深入，农村信用社已交由地方政府管理，而且农村信用社其宗旨就是服务“三农”，加之农村信用社统一法人后资金雄厚、人员多、网点多、科技实力强，政府部门及时应完善相关制度，整合资源，将下岗失业人员小额担保贷款及农村妇女小额扶贫担保信贷业务直接交由农村信用社办理，充分发挥信用社的优势，增强小额信贷的政策执行效果，再就业服务中心和县妇女作为项目推荐部门协助、参与农村信用社抓好该项工作。

（二）扩大担保机构的担保范围，使较多的贫困人员能申请到贷款。

担保公司在经过一段时间的运作后，在担保实力逐渐增强的基础上，根据人力、财力情况，可进一步放宽担保范围，把自主经营能力较强的个体户、专业户纳入担保对象。同时，政府要逐年增加担保基金的额度,并纳入年度财政预算，确保资金到位，不断壮大担保资金实力。为确保担保资金损失，担保公司要建立风险补偿机制，可按担保基金额度的一定比例提取担保风险准备金，使小额信贷安全性与生产经营风险性的矛盾得到解决。

（三）根据借款人的经营情况，适当扩大小额信贷的贷款额度。

改革完善小额信贷现有政策，避免现有小额信贷管得过死、过严，贷款额度“一刀切”的情况。首先，可根据不同地区的经济状况，制定不同标准的小额信贷额度，经济发达地区可适当高一点，经济落后地区可酌情降低；其次，根据不同产业和行业，从事规模较大的种养业、加工业等农户其贷款额度可适当提高，信贷额度掌握在15万以内。满足于基本生产、生活资料需要及从事小商品流通等的农户信贷额度掌握在5万元以内；对信用较好有经营能力的个体户、农户可适当扩大到10万元以内，信用一般的贫困户应基本维持原来标准。

（四）根据借款人的需求，适当延长小额信贷的贷款期限。

改革小额信贷统一贷款期限的固定模式，可根据生产经营周期和实际经营状况合理确定小额信贷的期限，可放宽到1-3年内，允许发放跨年度小额信贷，满足各种生产经营活动对贷款期限长短的需求。同时，利率档次以及贴息标准，根据期限长短来合理确定。总之，小额信贷的期限必须根据借款人的需要，切合实际，才能有效解决从事不同生产项目，具有不同生产经营周期的借款人的资金需求。

(五）尽快出台新的农户小额信贷政策，充分发挥小额农贷的扶贫助困作用，积极支持“三农”经济发展。

农村信用社在发放农户小额信贷时，是以农村信用社的效益为前提，大部份农户小额信贷均存在不同程度的利率上浮，有的一浮到顶。据调查，易门县农信信用社发放的农户小额贷款利率普遍上浮，最高达40%。为了使农民早日脱贫致富，真正支持“三农”经济的发展，中国人民银行与相关部门应尽快出台小额信贷利率管理办法，对金融机构发放的小额信贷利率不得上浮或适当下浮，税务部门对金融机构开办小额信贷要实行税收减免政策。

（六）银行及相关部门应改善工作机制，转变工作作风，提高服务质量，切实做好小额信贷的推广工作。

小额信贷针对的是弱势群体，具有一定的扶贫性质。因此，承办单位要从讲政治、保稳定的大局出发，从思想上认识小额信贷实施的现实意义和长远效果，确实改变目前小额信贷工作中贷富不贷贫的不合理现状，要把小额信贷与国家扶贫攻坚计划有效结合起来。经办人员要多深入实际，了解民情，掌握民意，对贫困但有生产、经营愿望的人员，要想办法为他们提供必要的资金帮助，为他们提供相应的技术、信息援助，在解决温饱问题的基础上，提高他们劳动致富的能力，确保国家扶贫攻坚各项政策得到较好贯彻落实，最终达到构建和谐社会的目的。

参考文献：

1、中国人民银行关于印发《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》的通知。银发[2001]397号。

2、中国人民银行财政部国家经贸委劳动和社会保障部关于印发《下岗失业人员小额担保贷款管理办》的通知。银发[2002]394号。