财政政策与货币政策在新农村建设中的应用----基于安庆市实践

一、安庆市社会主义新农村建设中财政政策和信贷政策实施的基本情况

二、区域财政政策与信贷政策统筹协调过程中存在的问题

（一）县级财政投入不足，政策效应不能有效发挥

（二）金融服务体系尚不完善，政策传导渠道不够通畅

（三）财政投资与信贷投入缺乏必要的衔接平台，制约了财政和信贷政策传导效率的提高

（四）财政政策与货币政策的区域协调机制不健全

三、加强区域财政政策与信贷政策协调配合的思考

（一）建立政策协调机制，加强区域财政政策和信贷政策制定实施过程中的沟通衔接

（二）整合支农资金，完善投融资体系，发挥财政政策导向作用和倍加效应

（三）健全农村金融供给制度，完善货币信贷政策传导机制，畅通信贷资金投入渠道

（四）在政策协调过程中要既要体现宏观政策的要求又要注意防范信贷风险问题

内 容 摘 要

财政政策和货币信贷政策作为宏观调控的两大手段，在微观层面上如何更好地协调配合，发挥财政政策“汲水效应”和信贷政策资源配置优势，实现政策效应最大化，成为新农村建设实践中一个新的课题。本文结合安庆市社会主义新农村建设实践，从基本情况、存在问题、思考建议几方面就区域财政政策与信贷政策协调配合问题进行分析探讨。

财政政策与信贷政策在新农村建设

中的应用---基于安庆市实践

新农村建设是涉及到农村经济社会各个领域的一项系统工程，其战略目标的实现需要财政政策与信贷政策在宏观和微观层面的协调配合。财政政策和货币信贷政策作为宏观调控的两大手段，在微观层面上如何更好地协调配合，发挥财政政策“汲水效应”和信贷政策资源配置优势，实现政策效应最大化，成为新农村建设实践中一个新的课题。本文结合安庆市社会主义新农村建设实践，就区域财政政策与信贷政策协调配合问题进行分析探讨。

一、安庆市社会主义新农村建设中财政政策和信贷政策实施的基本情况

 为落实中央一号文件精神，扎实推进社会主义新农村建设，安庆市政府加大对“三农”财政政策扶持和资金投入。2007年，安庆市财政支农资金投入8.14亿元，比上年增长33.4%。截止2007年末，已累计投入新农村建设资金14.24亿元。重点支持了农村公共基础设施建设、农业产业化经营、农村社会保障事业的发展。2007年市财政用于农村道路改造资金2.33亿元；农业产业化专项资金4000万元；向“三农”实施粮食、良种、农机、农资补贴1.28亿元；补助各项农村教育资金1.14亿元；全年支付农村最低保障金1197万元；扶贫产业项目投入8500万元。2008年市委市政府提出进一步加大财政支农力度,支持新农村建设。为积极配合地方政府扎实推进社会主义新农村建设，人行安庆市中心支行综合运用“窗口”指导、支农再贷款等货币政策工具，引导银行业金融机构优化信贷资金配置，提高金融服务水平，加大对新农村建设的信贷支持力度。截止2008年6月末,人民银行累计发放支农再贷款7.4亿元，银行业金融机构涉农业贷款余额90亿元，比年初增加11亿元，增量是上年同期的2.9倍。全市县域贷款余额达113亿元，比年初增加12亿元，是上年增加额的1.8倍。为引导信贷资金投入，支持县域中小企业发展，安庆市县级财政共出资4300万元设立了四家中小企业信用担保机构，累计为县域中小企业贷款提供担保15.6亿元。为支持失地农民就业、农村劳动力转移，人民银行和财政、劳动保障部门联合制定了《安庆市小额担保贷款和财政扶持资金管理办法》等有关文件，引导有关金融机构将小额担保贷款范围扩大到失地农民和农村劳动密集型小企业。2007年发放失地农民贷款310万元，农村劳动密集型小企业贷款1200万元。为解决农村地区贫困学生上学难问题，金融机构配合地方财政部门的贴息政策，加大生源地助学贷款发放力度。截止2007年末，全市生源地助学贷款余额达到1723万元。安庆市财政与金融部门积极落实中央一号文件精神，加大新农村建设政策扶持和资金投入，并在支持县域中小企业发展、农村剩余劳动力转移、失地农民就业、农村贫困家庭学生上学难等方面加强政策协调配合，取得明显成效。

二、区域财政政策与信贷政策统筹协调过程中存在的问题

从新农村建设政策需求来看，目前区域财政政策与信贷政策传导实施、统筹协调过程中仍然存在一些问题，需要在今后实践中不断深化和完善。

（一）县级财政投入不足，政策效应不能有效发挥。与新农村建设中不断增长的资金需求相比，县级财政投融资体系仍不健全，供给能力明显不足。从财政资金需求情况看，安庆市实施了推进新农村建设的“十大举措”，在加快农业产业结构调整、提高农业科技水平、加强农业基础设施建设、推进农村社会事业发展等方面需要地方政府大量财政资金的先行投入。长期以来，农村基础设施建设落后，农业投入欠账较多，地方财政投入压力较大，特别是在取消农业税后，经济较为落后的县、乡两级财政面临着巨大考验，政府债务负担沉重，财力缺口进一步扩大，新农村建设的投入能力明显不足。以安庆市某县为例。2007年，该县财政收入仅2.3亿元，财政支出达到4.2亿元。其中，行政管理费支出占全部一般预算支出的40.7%，比基本建设支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出、教育支出、社会保障补助等7项支出之和高出18个百分点。财政收入的软约束与财政支出刚性增长的矛盾加剧，县级财政财力基础薄弱，提供基本公共服务的能力不强，政策作用的空间相对有限，影响了财政政策在新农村建设中实施效能。财政资金先行投入不足，财政对信贷资金和社会投资的“汲水效应”没有得到充分的发挥。

（二）金融服务体系尚不完善，政策传导渠道不够通畅。农村金融供给主体缺位，金融服务功能不健全。截止2007年末，安庆市辖属4县（市）国有商业银行平均存贷比不足50 %，比全市平均存贷比低20多个百分点，每年仍有近百亿元资金流向城市和大型工业项目。农村信用社受经营理念、资金规模和市场定位等方面影响，其信贷产品设计与新农村建设资金需求矛盾突出，在贷款总额中，短期贷款余额占比95.5%，中长期贷款余额占比仅为0.47%，这与新农村建设中农业综合开发、大型农机具购置等中长期资金需求不相匹配。政策性金融改革迟缓，功能单一，在避免“政府失灵”，弥补地方财力不足方面没能发挥应有的作用。目前农业发展银行业务经营范围主要集中于为粮棉油收购、加工企业和为数不多的涉农大中型企业提供信贷支持，对投资数额大、期限长、见效慢的农业基础设施建设项目以及地方财政无力投入、商业性金融不愿介入的农业发展项目,政策性金融在制度安排和操作层面上，仍然没有更多实质性进展。另外，农村金融生态环境建设相对滞后，比如经济实体规模小、经营不规范，有效需求不足，资金吸纳能力较弱；农村金融执法环境欠佳，金融维权问题突出；农村支付结算体系和征信体系建设相对缓慢等，也一定程度上制约和干扰了农村地区货币政策有效传导以及财政政策与货币政策的有效配合。

（三）财政投资与信贷投入缺乏必要的衔接平台，制约了财政和信贷政策传导效率的提高。公共财政对金融支持新农村建设的激励导向作用不足，缺乏导入平台。在地方政府出台的各项新农村建设措施中，对金融部门加大信贷投入的规定要求多、正向激励政策少，公共财政对金融部门支持“三农”缺乏相应的奖励、优惠政策，激励和引导作用发挥不够；信用担保和风险保障体系不匹配，缺乏保障平台。目前，县域担保公司普遍存在运作不规范、担保实力不足等问题。截止2007年末，安庆市县域四家信用担保机构担保贷款余额2.1亿元，只占县域贷款余额的1.9%，远远不能满足农村地区各类实体的贷款担保需求。同时，农业保险长期缺位，农业贷款的风险得不到保障，影响了银行信贷投入的积极性。

（四）财政政策与货币政策的区域协调机制不健全。区域财政政策与信贷政策隶属不同决策体系，在制定实施过程中主要依据本部门对当前经济金融运行情况的认知程度，按照各自调控机理、传导方式组织实施，很难站在新农村建设全局的高度统筹安排，往往只注重部门政策效应，而忽视了整体实施效果。以安庆市为例,财政政策和信贷政策实施过程中就存在“三不现象”：一是沟通方面不协调。据调查，每年初财政安排年度支出项目、资金从未征求过金融部门意见或建议，同样金融部门亦未向财政部门征求过任何意见，更不用说建立相关沟通协调方面的机制了。二是支持重点不一致。根据2008年《安庆统计年鉴》反映，2007年安庆市财政支持的涉农项目为农林水事务，主要是基础设施建设而金融支持的涉农重点为农业产业化基地和农业产业化龙头企业。三是投入资金不同步。虽然国家倡导金融部门要加大对教育、助学等薄弱环节的信贷支持，但金融部门受利益驱动的影响，仍然对教育、助学等薄弱环节的信贷支持较少，不到其贷款增量的1%，而且2007年财政部门对教育、助学的支出增幅达到32.3%。正是由于缺乏有效的沟通机制，区域财政和信贷政策在支持新农村建设中才会各行其道，在政策兼容、资金互动以及“瓶颈”因素破解等方面统筹协调不够，以致不能及时有效地化解政策传导实施中的矛盾，发挥政策最大效能。

三、加强区域财政政策与信贷政策协调配合的思考

新农村建设过程中，现代农业发展、农村基础设施建设以及农村社会事业发展都需要大量的资金投入，受基层财政收入制约，可用于这方面的资金相对有限，资金供需缺口巨大，要求货币政策发挥对信贷结构的调整职能，引导信贷资金向农村倾斜。信贷资金运行市场化取向与现阶段农村需求主体特别是准公共产品项目“效益外溢”现象存在矛盾，又需要财政政策在微观层面上对各方利益加以调整。因此，加强区域财政政策与信贷政策的协调配合，需要在沟通衔接、政策激励、风险分担等方面作出一系列的制度安排。

（一）建立政策协调机制，加强区域财政政策和信贷政策制定实施过程中的沟通衔接。由于区域信贷政策和财政政策决策体系、形成机制、传导途径、作用于微观经济方式都有很大不同，在制定、实施过程中要注意政策的统筹衔接，避免形成各自为战的局面。一是建立区域财政政策与信贷政策协调工作机制。在市县新农村建设领导小组下，增设由财政、中央银行分支机构、银行业监管机构、农业主管部门、税务部门参加的新农村建设财政政策与信贷政策协调工作办公室，明确相应职责划分，建立工作联席会议制度，定期通报地方政府支农措施、财政资金投入情况，研究信贷资金配套布局、投入方式以及保全措施，根据各县市经济发展不同特点选择财政政策与货币信贷政策协调配合的不同运作模式。二是建立金融机构与政府财政、农村经济组织沟通互动机制。通过组织召开县域经济发展研讨会、银政企座谈会、财政政策信贷政策咨询会、农业发展项目推介会等，搭建金融机构与地方政府、涉农组织沟通交流平台，增强金融机构、农村经济组织对区域发展规划、产业布局、财政政策和信贷信贷政策的了解把握，提高各经济主体政策配合程度，优化政策传导微观基础。

（二）整合支农资金，完善投融资体系，发挥财政政策导向作用和倍加效应。创新财政支农的方式，完善农村投融资体系，发挥财政资金 “四两拨千斤”作用，引导信贷资金深化新农村建设参与程度，是当前加强区域财政政策与信贷政策协调配合的重点之一。一是整合财政支农资金，提高支农资金使用效益和政策效应。加快以县域为单位支农资金整合，根据新农村发展规划和重点项目，对现有的点多面广，分散于水利、林业、交通、农业等多个涉农部门的支农资金，进行适当归并整合，以主导产业或重点建设项目为依托，突出重点，培育载体，为信贷资金投入打造承接平台。在支农资金整合方式上，应从实际出发，因地制宜，不同级次、不同层面探索选择不同的整合路径和模式。如以发展优势产业和龙头企业为载体，打造生产类和产业类资金投入平台，以农村基础设施建设项目为载体，打造专项资金投入平台等。二是完善县级财政投融资体系，积极拓宽财政支农资金渠道。财政投融资既有较强的财政性，又有明显的金融特征，在财政政策与信贷政策协调配合中有其特殊地位。完善县级财政投融资体系，积极发挥财政投融资的运作功能，按照财政政策配置意图，以政府信用为基础，多种渠道筹措资金，加大农村基础设施和公益性项目资金投入。三是建立财政激励和风险补偿机制，发挥财政资金倍加效应，引导信贷资金和社会民间资本积极参与新农村建设。在保证财政投入总量持续增长的情况下，可适当调整当前财政对“三农”的投入结构和方式，建立政府财政激励和补偿机制，对金融机构新增配套支农资金免征或减征营业税；对执行优惠利率的农业项目贷款，借鉴粮食直补做法，给与贷款银行相应补贴；对提供支农贷款达到一定比例的金融机构，进行适当财政奖励；对一些特定的支农项目由政府纳入预算视其贷款成本和风险大小给予一定的风险补偿等。建立以政府财政出资为主的农业发展担保机构，为农业项目贷款提供必要的融资担保，或通过财政补贴的方式对为农业项目贷款提供担保的机构给予扶持，解决农业项目贷款难担保难问题。

（三）健全农村金融供给制度，完善货币信贷政策传导机制，畅通信贷资金投入渠道。创新信贷政策传导途径，完善农村金融供给体系，引导金融机构在新农村建设的大背景下，重新审视农村发展带来的巨大商机，配合财政政策和信贷政策，提前布局农村市场，在新农村建设中拓展新的业务空间和利润增长点。一是完善政策性、开发性金融体系和服务功能，做好财政资金先行投入项目的配套跟进。完善新农村建设政策性、开发性金融制度设计，依托政策性、开发性金融较高的市场认知度，发挥其催化和媒介作用，促进商业资金进入农村瓶颈产业，通过“捆绑式”区域授信等方式，借助国家信用、地方政府信用和银行信用弥补县域中小企业和农业项目信用不足问题。加快农村政策性金融机构转型步伐，按照新农村建设要求，拓展开发性信贷业务，配合地方财政政策，有重点地选择农业综合开发、农田水利基本建设、小城镇建设、农村现代流通体系建设等方面给予信贷扶持。二是完善农村商业性金融服务体系，形成功能键全、竞争有序农村金融服务格局。进一步放宽农村地区金融机构市场准入限制，优化农村金融网点布局，积极推动村镇银行、小额贷款组织和农村资金合作组织发展。三是探索对农村金融货币信贷政策工具运用，发挥政策效能。积极研究新时期农村经济发展和农村金融服务的特点，积极推进农村利率市场化改革，运用利率杠杆调节和引导农村地区资金供求，有效调动商业性金融机构对农业的信贷投入；运用再贷款、再贴现等政策工具引导商业银行，扩大对基层行的授权授信，完善服务功能，创新金融产品和服务模式，加强对农业产业化龙头企业、县域中小企业的信贷支持。继续做好银行本票、商业承兑汇票、银行卡等非现金支付工具在农村地区的推广应用，改善农村地区支付结算条件。四是主动配合财政政策，支持农村社会事业发展，改善农村弱势群体金融服务。深化农村生源地助学贷款业务，帮助农村学生完成学业。积极开办教育培训类贷款，支持农民职业技能培训，提高农民职业技能、转移就业能力。开办创业类贷款，对农村失地农民、城镇下岗人员、进城创业的农民提供政策支持，增强农民自主创业能力。

（四）在政策协调过程中要既要体现宏观政策的要求又要注意防范信贷风险问题。一是要按照宏观调控政策要求，坚持“有保有压”，对农村地区违反土地政策、高耗能高污染投资项目，要减少直至停止信贷投入。要注意财政政策与信贷政策功能的区分，财政投融资坚持公益性原则，不以盈利为目的，投资范围不应与信贷业务范围完全重合，纯公共投资项目应以财政资金投入为主，政策性信贷资金为辅；农村基础性和其他准公益性项目可由财政资金、开发性信贷资金共同完成；而竞争性投资项目应该以商业性信贷资金为主。二是近年来，部分县市财政投融资行为缺乏监督规范，政府借款数额增长过快，财政还本付息压力巨大，潜在巨大财政风险。在财政资金和信贷资金配套联动过程中，避免地方政府过度负债，将财政风险转化为信贷风险。从先进地区经验看，实行投资项目法人责任制，是强化财政投融资风险约束的有效措施，在项目投资实施过程中，要明确投资责任主体，并对投资项目的筹划、融资、建设实施直到生产经营、归还借款本息，进行全过程监控，实行全过程负责，将投资风险责任制落到实处。三是完善商业银行内部信用评级体系，建立以产业项目分析和财政风险分析相结合的信贷风险控制制度，将区域建设布局合理性、地区产业发展和地方财政增长持续性纳入信用管理，强化贷前审核和贷款投放后的风险预警。在强化政策配合中，应以不违背商业银行的经营原则为前提，减少扩张性财政政策给商业银行带来的政策性贷款风险。四是发挥市场主导的作用，尊重市场规律，通过财政政策和信贷政策协调配合，使信贷资金投入更多地向“三农”倾斜。正确处理信贷投入长期利益和短期利益、社会效益和经营效益的关系。政府财政作用是引导、支持市场主体自主参与新农村建设，主要通过政府引导和制度安排，运用市场的手段，引导更多商业性资金回流农村，向“三农”倾斜。警惕地方政府在新农村建设中过多干预市场主体，搞形式主义、形象工程等急功近利的短期行为，降低财政政策和信贷政策实施效应。防止长官意志、行政干预造成金融机构新的不良贷款大幅度反弹。

参 考 文 献

1、《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。

2、《全面建设小康社会进程中的重要规划》，马凯，《经济日报》，2006.8.21.

3、《宏观经济金融分析》，焦瑾璞 刘向耘 莫万贵编著，中国金融出版社