浅析农业政策性银行信贷风险的成因及其防范

内 容 摘 要

本文就中国农业发展银行信贷资产风险的表现和成因进行粗浅的分析，探讨信贷风险管理的对策。

一、列举目前农发行信贷资产风险的表现。目前，中国农业发展银行信贷资产风险主要表现为库存粮食陈化、价值严重贬值、结算资金占用过多、信贷资产潜在损失与日俱增、相当部分贷款难以收回。特别是在近年来粮食出现阶段性供过于求的情况下，有些问题更为突出。

二、分析农发行信贷资产风险形成的成因。一是历史包袱沉重，粮食顺价销售与宏观供求状况错位，累积了信贷风险。二是企业体制改革不到位，信贷载体经济运行效益低下，加速了不良贷款形成。三是商品交易不规范，结算资金超期占用现象严重，滋生了信贷风险。四是运行机制滞后，信贷管理松弛，风险隐患突出。

三、提出信贷资产风险管理的对策。主要是：1、实施稳健经营，建立信贷资产风险皮管理体系；2、建立信贷风险评价考核体系 , 增强信贷风险预警能力；3、进一步深化粮食流通体制改革，实现企业经营机制的根本转换；4、进一步规范粮食风险基金使用范围，充分发挥风险基金在宏观调控中的作用；5、建立严格的信贷资产风险防范和控制机制；6、创新中国农业发展银行信贷机制积极拓展信贷业务范围。

目录

浅析农业政策性银行信贷风险的成因及其防范3

一、信贷资产风险的表现3

二、信贷资产风险的成因6

三、信贷资产风险管理的对策8

（一）实施稳健经营，建立信贷资产风险皮管理体系8

（二）建立信贷风险评价考核体系 , 增强信贷风险预警能力9

（三）进一步深化粮食流通体制改革，实现企业经营机制的根本转换10

1、建立非经营性的国家粮食储备调控保障体系10

2、建立适应市场、符合现代企业制度的经营机制11

（四）进一步规范粮食风险基金使用范围，充分发挥风险基金在宏观调控中的作用11

（五）建立严格的信贷资产风险防范和控制机制12

1、建立刚性约束机制，严格依法管贷12

2、建立有效的风险补偿机制12

3、建立信贷资产风险责任追究制13

4、建立科学的制约和监督机制13

（六）创新中国农业发展银行信贷机制积极拓展信贷业务范围14

1、《中国农业政策性金融导论》（1996年）15

2、《中国农业政策性银行管理探索》（2000年）15

3、《贷款风险分类原理与实务》（1998年）15

浅析农业政策性银行信贷风险的成因及其防范

实现信贷资产安全性、流动性和效益性的统一，是银行信贷资产经营管理的客观要求。中国农业发展银行作为国家政策性银行，其基本职能是以信用方式，支持粮棉油收购、储备、调销，为粮棉油购销企业提供现金、结算及信贷服务，对粮棉油购销信贷资金及财政扶持资金实施监督管理，以确保“政策性、安全性、保本微利性”原则的实现为经营目标。但是，由于政策、市场、管理以及法制、体制建设的相对滞后等各方面不利因素的影响，中国农业发展银行的风险监控体制，尤其是信贷风险的防范和控制体系还很不完善，风险的识别、评价、管理和控制、预警能力还很薄弱，在经营管理过程中还存在着相当多的风险点。本文就中国农业发展银行信贷资产风险的表现和成因进行粗浅的分析，探讨信贷风险管理的对策。

一、信贷资产风险的表现

目前，中国农业发展银行信贷资产风险主要表现为库存粮食陈化、价值严重贬值、结算资金占用过多、信贷资产潜在损失与日俱增、相当部分贷款难以收回。特别是在近年来粮食出现阶段性供过于求的情况下，有些问题更为突出。一是市场粮价持续低迷，国有粮食购销企业顺价销售困难，企业潜在亏损较大；二是有些地方财政困难，粮食风险基金总量不足，欠补数量较多，加上粮食顺价销售量少，贷款利息收回难度很大；三是库存粮食陈化严重，处理陈化粮操作不规范，价差损失弥补来源不落实，中国农业发展银行存量信贷资产面临很大风险；四是粮食企业改革仍比较缓慢，新的经营机制尚未建立，管理水平低，经济效益差。中国农业发展银行信贷资产风险归纳起来主要是：

1、政策性风险。作为政策性银行，中国农业发展银行的任务是要承担国家规定的农业政策性金融业务，按照国家的产业政策和政府的宏观调控意图，运用信贷手段实现政府的经济目的。这种带有强烈政府行政色彩的贷款，往往夹带着政治因素，一般情况下，它关注的是社会效益和政治稳定，然而，一旦贷款出现风险，却要首先体现在农业政策性银行方面。例如，在市场经济条件下，保证农业生产有较大发展，农民利益就有所保证，对粮食收购实行按保护价敞开收购农民余粮的政策。由于前几年连续丰收，购销价格倒挂，不能实现顺价销售，财政价差补贴又不能及时到位，导致一部分收购资金库贷不挂钩，成为新增财务挂账；一部分粮食销售不出，困在仓库里，质量日渐下降，成为霉变的陈化粮，仓储负担也日渐加重，收购资金不能良性循环。

2、管理性风险。与中国农业发展银行的政策性业务相比，从1997年开始，其分支机构才普遍下伸，业务由中国农业银行全面代理转为基本自营，有力地强化了农业政策性信贷资金管理，并使信贷资产质量恶化的势头得到控制。但是由于中国农业发展银行的机构和人员，尤其是人员的业务素质不适应管理要求，面对点多面广、零星分散的贷款对象，常常使贷款的“三查”制度不能落实，管理工作出现断档，加之信贷员缺乏个体业务知识，又使管理工作难以深入，监督不到要害，甚至使管理流于形式。粮食部门则采取应付态度，致使农业政策性资金的“跑、冒、滴、漏”在所难免。中国农业发展银行业务人员素质不适应工作需要，管理工作没有及时得到加强，也是农业政策性信贷资产风险增加的重要原因。例如：潮州市1997年中国农业发展银行成立时，是按行政区域及原农业政策性贷款余额设立支行的，以20人为准成立一个支行，致使支行业务量大，人员严重缺乏，无法按照上级的要求不折不扣地完成任务。再加上中国农业发展银行的员工都是从中国农业银行调入的，人员素质不一，结构不合理，尤其是由于以前从事的是商业银行的业务，对政策性银行业务的要求不太了解，有的甚至一点也不了解，缺乏具体业务操作的本领，只好仓猝上阵、边学边干。粮食部门因近几年效益快速滑坡，职工的收入不断下降，有的企业难以维持日常的开支，所以心里对中国农业发展银行的信贷管理有抵触情绪，面上则采取应付、回避的态度，产生了一些多报少收，对中国农业发展银行抬价、对农民压价的不良现象。

3、制度性风险。中国农业发展银行信贷业务与其他商业银行信贷业务分离并独立运营后，强化了农业政策性信贷资金的集中管理，有效地防止了政策性信贷资金与商业性信贷资金混淆，明确了各自的责任。但是农业政策性信贷资金集中管理制度的建立也使原来分散在各有关商业银行的风险都归结到中国农业发展银行一家的“篮子”里。例如：原先粮油收购资金要由中国人民银行、中国农业银行、中国工商银行等各家筹措，现在则由中国农业发展银行一家供应。这样，原先的粮食企业挤占、挪用的收购资金，在结算、调销环节截留的收购资金，用收购资金购置各类固定资产或甚至将收购资金借给个人或私营企业造成损失等根本无法收回的一系列风险，都集中到了中国农业发展银行。例如，在潮州市分行，像上述类型挤占、挪用的收购资金至今还有 万元。这是商业银行贷款经营的大忌，中国农业发展银行却不得不承担这个风险。

4、财政性风险。中国农业发展银行具有银行与财政双生作用的政策性金融机构。在实际业务中，粮食企业因政策性经营造成的亏损，要由财政给予补贴，而财政补贴的依据是粮食购销行为发生之后的结果。从企业来说，财政补贴是一种事后行为；从银行来说，则要先支后收，即银行有粮食收购时已将本应由财政补贴的部分以贷款形式支付给企业，企业在实现销售并从财政取得补贴后及时归还银行贷款。从前些年的情况来看，大量的财政性持账基本都转嫁到了中国农业发展银行，从全国统计数字看，1997年末已达到1200多亿元，严重影响了农业政策性资金的良性循环和封闭管理。另外，财政部、国家粮食储备局、中国农业发展银行虽然制定了财政补贴专户管理办法，要求各种财政的支农资金、粮食风险基金、粮食利息和费用补贴要专款专用、专户存储，并通过中国农业发展银行拨付，但由于部门之间的关系不顺，中国农业发展银行又没有过硬的制约措施，往往出现财政补贴迟拨或不拨情况。粮食企业政策性财务挂账长期消化不掉，严重地阻碍了中国农业发展银行信贷资产质量的提高，使农业政策性贷款的风险进一步加剧。

5、市场性风险。农业是一个弱质产业。在市场经济条件下，农业生产面临着市场风险和自然风险双重考验，从而使农业政策性资金也面临着市场风险和自然风险。我国是一个有13亿人口的国家，吃饭问题是十分重要的问题，一旦中国缺少粮食，社会动荡不可避免。因此，农业和农业发展问题，历来受到党和政府的高度重视。在市场经济条件下，为了保证农业生产有较大发展，农民利益有所保障，我国前些年对粮食的收购贯彻了按保护价敞开收购农民余粮，实行“收一斤粮、贷一斤粮的款”的信贷政策。近几年来，随着人们对粮食消费的结构性变化，粮食市场供过于求，导致市场粮食价格持续下滑。例如：潮州市1996年、1997年的稻谷保护价收购价是 元/斤，而市场价只有 元/斤左右，致使中国农业发展银行的收购资金一部分没有物资作保证，不能及时收回，加大了风险。2001年，随着粮食流通体制改革的不断深入，国家为调整农业结构，引导农民种植市场适销对路的粮、油作物，出台了部分地区粮食退出保护价的收购政策，也就是由粮食购销企业根据市场价格的变动，按照购得进、销得出为前提，以盈利为目的而采取的收购行为。原先粮食如果不能顺价销售，其差价可由财政为补贴，利息、费用财政也可进一步的补贴，而今退出保护价收购后，收多收少、单价多少，都是企业自己的行为，财政为再补贴。而中国农业发展银行作为国家唯一的农业政策性银行，还是要执行国家的支持农业、农村、农民的政策，继续发放收购资金贷款，这使农业政策性资金又增加了市场性的风险。

二、信贷资产风险的成因

综上所述，导致中国农业发展银行信贷资产风险的成因主要是：

1、历史包袱沉重，粮食顺价销售与宏观供求状况错位，累积了信贷风险。长期以来，粮食部门作为政府的一个特殊行业，一直吃国家的“大锅饭”，收购资金被大量挤占、挪用，逐年积累的巨额亏损由于没有弥补来源而挂在银行账上，因此，中国农业发展银行自身的政策属性玫我国组建中国农业发展银行的特殊历史背景决定了其组建之初就背上了不良资产的包袱，存量信贷风险化解艰难。另一方面，由于近几年来粮食供求总体上供大于求，供求关系决定了粮食销售价格只能是持续低迷，难以顺价，加之粮食消费的价格弹性低，敞开收购的品种与市场需求错位，即使以较低的价格也难以销售。

2、企业体制改革不到位，信贷载体经济运行效益低下，加速了不良贷款形成。从现行国有粮食企业的运行机制看，仍然存在两个方面的突出问题，直接或间接威胁着中国农业发展银行信贷资产质量：一是产权不清、政企难分。目前的国有粮食企业在产权隶属关系上，究竟是中央政府所有或地方政府所有，还是企业集体所有，无法明确；在经营机制上，既要照政府指令按保护价敞开收购，又要按市场规则经营，企业经营自主权难以体现；既要行使经营粮食获利的职能，还要行使调控粮食市场的储备职能、收取农业税的税收职能、调控农业生产的农业主管职能，政企难分。粮食企业既不能自主经营，也难以自我约束，这两个不同方向的目标为企业经营造了徇私的空间，粮食企业的国有资产不可能实现增值，相反，企业亏损势头难以遏制。在没有自有资金的情况下，企业经营完全靠中国农业发展银行贷款。显然，粮食企业的经营现状，不仅难以实现中国农业发展银行信贷资产的保值增效，相反还加速了不良贷款的形成。

3、商品交易不规范，结算资金超期占用现象严重，滋生了信贷风险。规范的交易应有明确的数量、价格、期限和结算方面等，并对违约者依法惩处，对交易双方有严格的约束。但是，长期以来，国有粮食企业由于政企不分、产权不清、投资主体不明确，企业不能面向市场，不能自主经营，没有责任机制和约束机制，因此在商品交易上，只要供需双方都有合作的欲望，完成交易，实现所有权的转移，双方的基本目的就达到了，结算成为次要的事。在供给超过有效需求时，这种不规范的交易，加上较低的信用等原因，必然产生拖欠，形成结算资金占用银行贷款。

4、运行机制滞后，信贷管理松弛，风险隐患突出。从目前已形成的不良资产情况看，除上述因素外，中国农业发展银行在贷前调查、贷后管理、风险基础管理、基层行管理等方面也存在一些问题：

一是体制建设滞后。目前中国农业发展银行信贷运行机制不尽合理，部门设置单一，保护价、非保护价贷款管理体制为同一部门，评、审、贷、管多功能合一，虽有利于效益的评估和控制，但却不利于风险的主体、预测、检查的控制。

二是内控制度不完善。首先，非保证贷款方式所占比重过大。目前占中国农业发展银行信贷资产95%以上收购、调销、储备等贷款仍采用信用贷款方式；对建仓贷款的发放，只考虑企业的需要，而没有全面考虑企业的偿还能力。其次，内部稽核部门只有检查权而没有处罚权，严重影响了稽核工作的效果；内部稽核体系尚不健全，稽核人员数量、素质尚达不到稽核工作的要求等等。

三是少数基层行人为掩盖不良贷款实质。据调查，少数基层行的正常贷款成为不良贷款之后，不能及时采取有效措施追偿本息，而是采取账面处理等手段保持贷款的“正常”形态，掩盖不良贷款实质，累积信贷风险。

四是信贷管理基础薄弱。中国农业发展银行贷款投放对象点多面广、零星分散，受中国农业发展银行业务人员力量和素质的制约，信贷管理工作极易出现断档现象。而管理工作的虚位、缺位使信贷“三查”等制度难以落实，加之个人人的趋利思想作崇，收购资金贷款从投放到归流过程中存在着多种人为的道德风险，信贷资产风险的隐患较多。

三、信贷资产风险管理的对策

（一）实施稳健经营，建立信贷资产风险皮管理体系

识别风险是防范和化解银行信贷资产风险的前提，而稳健经营的最大特点就是避开或降低经营风险来进行盈利的创收活动。但在如何识别、判断银行经营风险问题上，多年来，银行界传统的做法和经验是按期限来划分信贷资产质量，按贷款的额度大小来明确贷款的审批权限，在贷款管理方面更加注重定性分析，如贷款投向的政策性、贷款发放的合法性、贷款运行的安全险，一直缺少一种科学的量化指标来识别和判断经营风险。自从深圳市中国农业银行 20 世纪 90 年代初期开始试行信贷资产风险度管理以后，“用量化指标衡量信贷风险”的办法在我国金融界得到普遍推崇，它具有公正、科学、准确的特点，最大可能地避免了人为因素带来的负面效应。所谓信贷资产风险度管理就是指对信贷资 产质量进行定性分析的同时，采用数学方法来量化和表达银行贷款风险程度的一种方法，一定区间内数值越高，贷款风险就越高；反之，风险就越低。中国农业发展银行属政策性银行，它与一般的商业银行既有共同的特点，也有其特殊的一面，因此，建立中国农业发展银行信贷风险度管理体系，就必须根据中国农业发展银行贷款的特殊性，按照政策性和非政策性分别管理的要求来进行，对仍然属国家政策保护的储备贷款和其他项目贷款，只要能落实补贴来源和风险防范措施，可以继续按照仓单抵押贷款管理方式办理有关贷款；对非政策性贷款，可根据贷款的方式、企业信用记录、销售合同及毛利等因素来确定不同的风险权数，即风险系数，并据此确定贷款风险度管理的安全线、警戒线。若贷款风险度低于安全线的，可按有关规定由县支行据实发放贷款；超过警戒线的，严禁发放；超过安全线、低于警戒线的应报市分行一级审批。

（二）建立信贷风险评价考核体系 , 增强信贷风险预警能力

准确、客观、全面地评价中国农业发展银行的信贷资产质量既是对各级银行信贷管理考核的需要，也是防范风险、增强信贷风险预警能力的需要。对中国农业发展银行信贷资产质量进行评价，不仅要分析账面因素，也要分析经营中非正常因素、隐性风险因素，尽量克服评价内容的不完整和不客观。根据中国农业发展银行实际，信贷风险评价考核体系应包括以下方面：①评价的内容。包括贷款风险分类、非正常贷款绝对额的增减、贷款的风险度、企业资本与创利、贷款的潜在风险（含陈化粮、陈次粮、库存成本与市场销售价格的价差、库贷比等）。②评价的指标。包括：正常贷款比率（按风险法划分）、不良贷款绝对额增减、贷款存量的综合风险度、资金盈利率、库贷比、库存成本率、陈化粮和陈次粮比率、当年商品购销率。③评价与考核的方法。信贷资产质量的评价与考核，可分为监测指标和考核指标两大类。考核指标可为：不良贷款比率、不良贷款的绝对额、综合贷款风险度、购销率；监测指标为库存成本率、库贷比。对考核指标可按照100分标准，分别进行计分，上述指标凡综合分析达90分以上为优；凡综合计分未达到60分为不合格。信贷资产风险管理不合格的单位应上交贷款审批权，并分析原因、依法追究责任。

（三）进一步深化粮食流通体制改革，实现企业经营机制的根本转换

中国农业发展银行信贷风险的防范和化解归根到底依赖于国有粮食企业经营的根本好转，而要实现粮食企业经营的根本好转，关键在于进一步深化粮食流通体制改革，建立符合现代企业制度、适应市场经济运行规律的企业经营机制。随着粮食购销渠道进一步拓宽，非保护价粮食范围、数量的不断扩大，以及加入WTO后与国际市场的接轨，我国粮食商品市场化程度进一步提高，市场竞争更加激烈。因此，真正从体制上和机制上实现革故鼎新，解决当前粮食企业经营的棘手问题，促使国有粮食企业走出困境，显得尤其迫切。

1、建立非经营性的国家粮食储备调控保障体系

在现行粮食流通体制下，国有粮食企业无法承担调控粮食市场的职能。一方面，当粮食供过于求时，粮食企业倾向于设法减少收购，大量剩余粮食留存社会，企业对市场的调控能力大打折扣；另一方面，当粮食供不应求时，企业又倾向于囤积居奇，对市场的稳定作用同样大打折扣，尤其对于具有13亿多人口的中国来说，吃饭问题始终是件大事，即使粮食短缺没有达到影响粮食安全的程度，也可能引起市场恐慌。因此，建立非经营性的国家粮食储备调控体系，由国家掌握粮食市场调控的主动权，既可以促进国有粮食企业实现自主经营，又可以通过国家吞吐储备粮的办法来平抑市场，以弥补市场机制的缺陷。国储库的储粮量应掌握在合理的水平，省级政府也应储备一定数量的粮食，用于调节市场需求。当粮食市场供求差额超过10% 或一个月内粮价涨跌超过10%时，应当动用该储备平衡和调控市场，其决策权应由粮食调控保障委员会行使。

2、建立适应市场、符合现代企业制度的经营机制

粮食企业应坚持效益最大化经营目标，通过清产核资，明晰国有粮食企业产权，对过去的政策性亏损挂账，由政府逐步消化弥补，不能消化弥补的，冲减政府对企业的所有权。同时，在坚持省长负责制的前提下，对现行国有粮食企业机构进行一次大面积的调整，以彻底改变粮食企业点多面广、包袱沉重、效益低下的局面，即在粮食主产区，保留县一级的机构，县以下机构适当收缩，按区域、产量大小，建立中心库，粮管所进行重组、撤并，购销企业实行市场化管理和重组合并，以形成规模优势；非粮食主产区，粮食全部放开，县以下机构（含县）可全部撤销，原企业在清产核资后可全部或部分出售给原有企业职工或其他市场主体，县级粮食主管部门可保留。为防止企业撤并和改制造成中国农业发展银行债权被逃废和悬空，中国农业发展银行要积极参与方案制订、实施的全过程，既要稳妥地支持企业改革，又要采取坚决措施，强化监督，切实做好信贷资产保全工作，确保信贷资产安全。

（四）进一步规范粮食风险基金使用范围，充分发挥风险基金在宏观调控中的作用

适应粮食流通体制改革的进一步深化，现行粮食风险基金的筹集和使用范围必须做相应的调整，即在资金筹集上将现行中央和省级财政按比例共同筹集，改为中央政府、地方政府、粮食经营者各出一点的办法，充实粮食风险基金，政府部分可纳入预算，企业部分可附加在营业税上收取；在资金使用上，将现行补贴省级储备、超储粮利息及费用补贴、出口大米亏损差价补贴等转为风险补贴，主要包括三方面：一是用于丰歉年度的种粮农户补贴调节，当粮食供过于求造成平均收购价低于干预价时，根据价低的程度向农民直接发放风险补贴，风险补贴以农地面积和市场粮价下跌程度为计算依据；二是用于粮食企业经营因购销价格倒挂导致的差价损失补贴，如陈化粮处理、出口大米、企业执行其他政策性业务而发生的风险补贴等等；三是用于国家和省级正常储备利息及费用补贴及国家或省级政府动用储备粮调控市场的价差损失补贴。同时，要建立粮食风险基金的严格管理制度，对不能按时、按标准配备资金的政府或企业予以相应的处罚，要改变省以下粮食风险基金实行层层包干的做法，由省级政府直接管理，以确保粮食风险基金按规定正确使用。

（五）建立严格的信贷资产风险防范和控制机制

1、建立刚性约束机制，严格依法管贷

中国金融要融入世界金融，必须由人治走向法治，用法规制度来裁判、监督、管理市场，确保信贷资产的安全。中国农业发展银行因其特殊性，在实际操作过程中，应区别不同情况，有针对性地采取措施来强化依法管贷工作：一是要加大对以虚假信息骗取银行贷款和挤占、挪用的处罚力度，一经发现，应及时向有关部门反映，坚持按照国务院颁布的《粮食购销违法行为处罚办法》等规定处理；二是对企业重组、改制过程中涉及银行信贷资产的，要积极参与处理，并对当事债务人提出具体的处理意见；三是对于进入破产程序的，要积极申报债权，按照金融债权的管理规定进行清收；四是要加大对故意逃废债务的依法追收力度，对故意逃废债务并造成国家信贷资金损失的企业，要及时依法提起诉讼，重新落实债权债务关系和追究有关人员的责任，五是对内要建立依法管贷责任制。金融机构工作人员由于渎职或其他违法行为造成贷款损失的，要按《中华人民共和国刑法》、《金融违法行为处罚办法》等规定处理。在政策性信贷资金的发放和管理中，同样要受到上述法规的制约。

2、建立有效的风险补偿机制

一是改革现行呆账准备金制度。目前呆账准备金计提方法只与贷款余额有关，与贷款的内在损失程度无关，呆账核销制度没有规范化、制度化，续复杂，行缺乏自主权。因此，改革呆账准备金制度、增强银行风险防范能力，显得尤其必要：①呆账准备金制度的建立必须以审慎会计原则为基础，充分估计贷款可能发生的损失，同时准备金的计提必须及时、充分，并使之制度化。目前贷款分类制度己实施，应对不同类别的贷款按其风险程度不同提取不同比例的贷款呆账准备金；②建立对呆账准备金的评估制度。要定期对准备金的覆盖范围和充足性进行评估，及时增拨或减少准备金的数量，使之与贷款的内在损失水平相适应；③建立呆账及时冲销制度。对损失的贷款，不应当长期反映在资产负债表中，应当规定冲销的适当时限。对贷款的冲销要建立严格的、授权明确的审批制度。

二是坚持“谁出政策谁负责”的原则，建立利益补偿机制，确保执行政策性业务的粮食企业能得到合理的补贴，不至于承担因政府行为造成的经济损失。

三是建立贷款风险补偿机制，筹集粮食贷款风险补偿金并按多方筹集、权属不变、银企共管、专款专用的原则提取和使用。

3、建立信贷资产风险责任追究制

严格、明确、公正的责任制，是强化信贷风险防范意识、培育符合市场经济运行规律的信贷文化的制度保证。在信贷工作环节推行调查评估责任制、审批放贷责任制、贷后管理责任制，首先要建立客观、公正的责任认定指标体系；其次要对相关责任进行认定，分清主客观原因；最后，要对因主观原因造成信贷资产损失的责任人追究责任，给予处罚，对因调查评估工作不全面或存在明显偏颇、造成决策失误的，因审查不严、不落实贷款条件放贷造成信贷资产损失的及因贷后疏于管理造成信贷资产损失的，不论其是否仍在该岗位工作，都要查究有关人员的主观责任；而对及时发现并采取有效措施防范、化解信贷风险人员要给予合理奖励。同时，责任追究制要与干部任免、提拔使用制度挂钩。

4、建立科学的制约和监督机制

一是体制约束。即要完善内部一级法人体制，加强内部权力约束与监督，完善内部制衡机制，增加办事透明度，在任务指标考核、费用分配与支出、贷款审批、人事安排等方面公开化，接受全行干部员工的监督；完善内部授权，依据分支机构的经营效益、管理水平、客户结构、风险履历等多种因素综合授权，并根据情况不断调整，建立权限和程序合法有效的经营机制，规范经营行为。

二是制度约束。要加强规章制度建设，整章建制，对现行的规章制度及时补充完善，制定层次分明、责任分明、奖惩分明的制度体系，用科学有效的制度来约束干部员工的行为。

三是用工约束。要建立科学的用人机制，实行干部员工的市场化管理，以合同的观念、契约的形式用人，使干部员工存在生存竞争压力，强化自我约束；要加强对各级行负责人的任职资格审查，建立负责人业绩档案制度，用任职资格审查突出业绩指标，剔除人情因素，增加用人的透明度。

四是内控约束。要建立科学、严谨的审、贷、查三权分离体系，实行岗位制约，改革目前贷款风险责任不明确的经营机制；借鉴国外银行的经验，改革现行稽核管理体制，实行内部稽核管理体制的独立，稽核人员单独管理，工资、费用由总行单独切出一块，对各级行要定期不定期进行稽核，尤其是对问题较大的分支机构，要组织人员进行专项稽核；要明确稽核的重点，加强各级负责人在职和离任审计，杜绝失职、渎职行为，特别是加强贷款决策的风险性稽核和财务收益真实性的稽核。

五是道德约束。要选拔合格的领导干部，加强领导干部的道德修养，加强员工职业道德教育，培养员工较高的道德品质，使员工真正做到爱岗敬业，遵纪守法。

（六）创新中国农业发展银行信贷机制积极拓展信贷业务范围

随着粮食流通体制改革的进一步深化，股份制、私营粮食企业将与国有粮食企业一道合法参与粮食收购、加工、销售，多元互补的粮食市场主体必将形成。为了适应这一形势的变化，中国农业发展银行应在坚持国储为第一粮食主渠道的前提下，放宽贷款对象，积极鼓励和支持粮食经营龙头企业的发展壮大，形成规模经济和专业化效益。只要企业能达到资金使用的安全性、流动性、效益性各方面的要求，并提供有效担保，这些贷款即可完全按照商业信贷的要求办理。

。

资 料 来 源：

1、《中国农业政策性金融导论》（1996年）

朱元樑等著

中国财政经济出版社

2、《中国农业政策性银行管理探索》（2000年）

中国农业发展银行编委会编

经济科学出版社

3、《贷款风险分类原理与实务》（1998年）

中国金融出版社

4、《农业发展与金融》（2004年第2期）

5、《农业发展与金融》（2004年第3期）