我国金融业监管探讨

XCLW121882 我国金融业监管探讨

一、金融监管的重要性和必要性

二、我国金融监管存在的问题

三、我国应该怎样完善金融监管体系

内容摘要

在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。

关键词：金融、金融监管、金融市场

我国金融业监管探讨

金融监管是世界各国面临的共同课题，我国加入WTO后，金融业将进一步融入国际金融体系中，将在更大范围和程度上参与经济全球化进程，现行金融监管体制的内外矛盾日益突现。我国金融监管的内容、方法手段、模式体制等方面都将面临着巨大的挑战，创造性地革新成为我国金融监管的重中之重。

2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国家另有规定的除外”的但书形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构晚近以来的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，以及随之而来的监管权力的高度集中等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。首先，我们从市场、道德等方面讨论金融监管存在的重要性和必要性。

　一、金融监管的重要性和必要性

综合世界各国金融领域广泛存在的金融监管，我们认为，金融监管具有以下深层次的原因和意义，即其重要性：

（一）金融市场失灵和缺陷。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断，规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论，更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。

（二）道德风险。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

（三）现代货币制度演变。从实物商品、贵金属形态到信用形态，一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，一方面导致了现代纸币制度和部分储备金制度，两种重要的金融制度创新。

（四）信用创造。金融机构产品或服务创新其实质是一种信用创造，这一方面可以节省货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。金融的全球化发展将使一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用表现的更为直接迅速。

寻租行为的大量存在产生了金融监管的要求。在金融交易中，金融机构的腐败体现为利用资金配置权进行两类寻租行为。一是通过对企业配置信贷资金获得第一类寻租收入，这在金融监管当局的现场检查中体现为直接从信贷额度中扣除部分金额作为好处费；二是信贷配置上的定价权收入，这实际上是企业在获得贷款后为了维持长期信贷关系交易而支付的持续性成本。银行的寻租程度取决于改革进程中中央银行和财政对银行的转移支付和内控制度的相对力度比较，企业借款行为是在自筹资金和银行借款间进行的相对成本比较。

金融创新要求加强金融监管。国际上，一般将金融不稳定分为两类：一类是金融危机，特征是储户向金融机构挤提存款，导致银行流动性不足，加上市场大量抛售本币，引起货币大幅度贬值。另一类是金融恶化，特征是高比例的不良贷款以及金融体系的资本充足率过低。在近10年的时间里世界上发生了15次金融危机，金融恶化则更为常见。为了维持中国经济的持续稳定发展，在中国建立和形成有效的金融稳定机制，是非常必要和紧迫的任务。

从金融系统的中坚力量———银行的特点看，在信息不对称以及银行业不完全竞争的作用下，银行业具有内在的不稳定性和脆弱性，需要外部监管力量的支撑来维护稳健经营。这种脆弱性体现在贷款客户可能由于信息优势而欺骗银行、存款客户挤兑行为具有传染性，以及银行自身受到利益诱惑并伴随监管力量弱化而产生冒险冲动，这些因素的交互作用可能导致银行发生流动性危机以至破产，而一家银行破产所造成的社会成本远远高于其私人成本，具有明显的负外部性。银行业经营的特殊性决定了它天生的信息不透明特性，市场各方参与者难以准确判断银行的实际经营情况，无法起到有效监管的作用，因此仅凭市场的外部约束不足以保证银行经营的稳健性。为了避免银行破产对客户造成的损失以及对金融稳定的威胁，有必要引入强有力的外部监管者。

从保险业的情况来看，保险监管体系需要制定和完善预警系统、应急系统以及偿付能力监管系统的战略规划，这些规划是提高监管水平，加强监管力量的重要保障。从证券业来讲，监管当局对券商的监督和约束，是规范券商行为，防止券商违规失信的外部约束机制。

上述的几点，可以说明，对金融市场来说，金融监管是必不可少的一个重要环节。在讨论完金融监管的重要性和必要性之后，我们再来看看，我国金融监管所存在的问题。

二、我国金融监管存在的问题

我国的金融监管体制实行的是严格的分业监管模式。新成立的中国银监会负责监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，中国保险监督管理委员会负责对保险业的监管，中国证券监督管理委员会则负责对证券业的监管。目前，中国金融监管的内容主要包括市场准人的管理和经营活动的监督检查，以及对有问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施的制定。由于改革相对滞后的原因，我国金融监管体制存在许多待解决的问题。

1、金融监管缺乏独立性

金融监管体制是对金融监督管理活动进行规范的一整套组织制度，金融监管体制的健全与否直接关系到金融监管的效果。我国长期实行计划经济体制，无论是中央级监管，还是地方级监管，监管机构都受制于政府部门的指挥和管理，缺乏独立性，不能充分发挥监管职能。

2、金融监管的法律制度不完善

金融监管必须有明确的法律授权，对金融机构的各种经营行为必须有明确的法律规范，这是保证金融监管严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性的基本要求。

3、金融机构内部控制制度和行业自律制度执行不力

国际及新加坡监管经验表明，金融机构的内部管理控制制度是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。我国金融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际监管工作中的效果并不明显，有的甚至形同虚设，根本起不到监管的作用。行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式，可以与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。当前我国行业自律组织在金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，有待进一步发展和完善。

4、金融监管方式、手段、内容、范围存在缺陷

我国传统上一直比较重视对金融机构的合规性监管和现场监管，随着我国金融市场的迅速发展和金融创新产品的日益增加，金融市场的风险也随之增大，仅仅依靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全，需要转向合规性监管与风险性监管、现场监管与非现场监管并重的现代监管方式。我国传统的监管手段也不适应目前的金融国际化、电子化和网络化的发展趋势。

国际经验表明，金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题：我国目前金融监管的内容主要是机构的审批(市场准入)，对金融机构日常经营的监管主要集中在合规性上，风险性监管尚不规范和完善，对金融机构市场退出的监管严重缺乏；在监管范围上，一是重国有商业银行，轻其他银行和非银行金融机构，二是重传统业务、表内业务轻创新业务、表外业务，三是对网络银行的监管基本上还属于空白。

5、市场约束机制和信息披露机制不健全

市场约束是指通过收集、评价和发布金融机构的经营和信用信息来左右其市场份额，以迫使金融机构提高资产质量，维持稳健运行，其本质是由市场或客户来约束其经营行为。目前我国的金融监管还主要是依赖官方的监管，市场力量对金融机构经营行为的约束还很小。目前我国商业银行信息披露还存在披露不规范、披露不统一、披露不充分、披露失真等问题，信息披露制度严重滞后。

上述的五个观点表面了我国的金融监管还存在有许多需要改善的地方，下面我们来讨论怎样来完善我国现在的金融监管体系。

三、我国应该怎样完善金融监管体系

（一）中国金融监管体系改革应当分为三个阶段进行

从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事，要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择，必须经过若干过渡才能实现。

1、现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系。

中国目前实行“一行三会”（即中央银行、银监会、证监会和保监会）的分业管理体制，总体上是适应现阶段金融市场发展需要的。但存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题。尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。当前，在总的金融监管体制不变的情况下，进行进一步的改进和完善。

首先，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。遇到重大综合监管问题，应及时协商并作出各监管部门的统一决策。

其次，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变为功能监管。当前实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。

第三，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；建立银行和金融机构信用评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行和金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。

第四，最重要的是明确金融控股公司的法律地位，明确金融控股公司的监管主体，制定对金融控股公司的监管办法。金融监管机构可以通过对金融控股公司的母公司（总公司）进行直接监管，对其下属的金融企业进行业务和功能监管，也可通过金融控股公司总公司对集团下属公司进行内部管理。现阶段可以将金融控股公司总公司指定一个金融监管机构进行监督管理，为了对金融控股公司的总公司（母公司）进行统一管理，我们建议当前可以指定银监会作为金融控股公司总公司（无论是纯粹型金融控股公司，还是银行型、证券型或保险型金融控股公司）的主管机构，对其进行监督管理（包括注册管理和日常监管），而银监会、保监会和证监会分别对金融控股公司的银行子公司、保险子公司和证券子公司及不是控股公司的单个银行、保险公司和证券公司分别进行监督与管理。

2、第二阶段，在条件具备时，成立金融管理协调委员会，协调各监管部门的关系。

前面已经指出，中国目前的“三会一行”的金融监管架构，由于几家监管机构是平行的“部级”单位，对重大问题的自身协调能力甚至沟通能力都较差，容易出现监管真空、监管重叠和监管不到位问题。为了增强监管协调的有效性，加强对金融控股公司的管理，应该在现有的“三会”协调基础上，在国务院层面建立金融监管协调机制，即建立最高层级的监管协调机构—中国金融管理协调委员会，该委员会直属于国务院，负责对金融监管领域所有重大问题进行协调。该机构还应具有货币和金融监管政策之间协调功能。以便在金融突发事件处置、金融稳定和风险预警、信息共享等方面形成长效机制和制度。

金融管理协调委员会在一些重大金融监管政策等方面协调中央银行和“三会”的关系。

中央银行、金融监管部门和其他政府部门之间应当协调监管政策和手段，加强信息共享，建立防范跨行业、跨市场金融风险的长效协调机制，完善跨行业、跨市场金融风险的监测、评估、预警和化解系统。监管部门可以建立对控股公司的集中监管信息平台，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，改善信息传递的方式与速度。借此监控技术，监管主体可以重点对混业经营单位的资金流动进行监控，特别是那些将对集团财务健康带来不利影响的内部交易，及时、全面获取各金融子单位的财务、资产状况及经营动态，防止内部资金违规流向实业部门。

此阶段仍由银监会作为金融控股公司的主管机构，而三大监管机构仍然对金融控股公司的子公司及单个银行、保险公司、证券公司和其他金融机构进行功能监管。同时，金融控股公司总公司（母公司）对其银行、保险公司和证券公司子公司进行内部风险管理。

3、第三阶段，在条件成熟后，建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会（以下简称“中国金监会”）。

中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。金监会制订金融监管政策和法规，协调各监管机构之间的关系。

中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行共同进行金融监管的格局。

中国金监会是直属于国务院的中国金融监管的最高机构，其负责人应当由国务委员或国务院副总理担任。

中国金监会主要通过对金融控股公司总公司进行直接监管实现对金融业的监管。一是对金融控股集团设立和准入进行监管。明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求。二是明确集团的财务要求。对资本构成、资本充足率、资产负债计算方法等问题进行规定，明确各项考核均要以合并报表为基础的技术性要求，准确评估集团实际的财务杠杆和经营风险。三是加强对关联交易的认定和处理。中国金监会要细化银行控股公司内部、关联交易的定义和分类，对控股公司集团内部关联交易类型、交易方式、金额等做出限制性规定；密切关注集团内部大额的商品、资金等项目的往来，并要求控股公司集团对可疑交易项目进行解释。四是在金融控股公司内部建立“防火墙”制度。

银监局、证监局和保监局在中国金监会的统一领导下，对金融控股公司的子公司及单个银行、证券公司和保险公司进行功能监管。

同时，发挥金融控股公司对下属子公司（银行、证券公司、保险公司）的内部管理作用。金融控股公司规模庞大，业务范围广泛，如果缺乏良好的公司治理结构和完善的内部控制机制则公司内部可能出现相互持股、贷款互保、资金违规拆借等问题，这些问题将导致公司的发展潜伏着较大关联交易风险、高财务杠杆风险和系统性风险。为了保证金融控股公司健康、稳定的发展，应当对现有的金融控股公司按照规范的现代企业制度重新进行整合，实现产权制度的深层次变革，制定一系列制度安排来维护公司治理，并关注跟踪银行控股公司试点整合的全过程，在公司内部形成如内部交易制度、风险预警及管理制度等严密的内部管理制度。

（二)进行完善金融监管体系的配套改革

1、健全我国金融机构的内部控制制度。我国金融机构基本上都制定了一套内部控制制度，但随着我国金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。第一、设置内部稽核机构。第二、建立金融机构内部控制的稽核评价制度。第三、充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。

2、建立金融同业自律机制。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业发展的现状分析，显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。在金融监管当局的鼓励，指导及舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会，可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。

3、完善我国相关法律法规体系。我国现行的金融法规主要包括《中国人民银行法》、《银监法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等法律。这些法律构成的法律体系确立了我国金融机构的分类经营体制和业务范围，但金融控股公司的法律地位及性质并不明确，既无明确禁止性条款，也无明确设立性条款，“无法可依”使金融控股公司的发展缺乏法律保障。应当尽快制定《金融控股公司法》。确定银行控股公司准入和退出的条件与方式，界定银行控股公司的权利和义务，明确监管主体，为我国金融机构发展建立良好的外部环境，进而规范和推动金融控股公司的发展奠定基础。

4、加强金融监管的国际合作。随着金融国际化的发展，跨境金融监管和国际金融监管合作变得越来越重要。为了促进我国金融监管能力特别是跨境监管能力的提高，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道，以不断适应金融全球化所带来的新形势的需要。我国要积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作。作为银行、证券和保险等国际金融监管组织的一员，我国应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管组织加强与其他成员国的合作与交流，及时了解和把握金融监管规则的最新进展。同时随着经济区域化的发展，我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，把参与区域金融监管合作作为我国进一步推进金融监管国际化的路径。在双边合作方面，要积极加强与他国尤其是互设金融机构的国家的监管机关的合作，促进双方监管当局的信息共享，互相学习监管经验。

总之,金融监管模式并无优劣之分，不同经营体制与不同监管体制的各种组合都有成功的实例，关键是根据自身国情选择最适合的模式。必须承认不同国家现行的监管体制都存在不同程度的问题，而且最适宜的监管体制及结构也并非固定不变的。还应该强调的是，金融监管体制的组织结构固然重要，但如果对监管效力和效率没有保证的话，监管模式也绝不是保证金融安全的万能灵丹妙药。

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