我国金融监管体系存在的问题及完善对策

内 容 摘 要

近年来，经济金融国际化的不断发展和我国加入世贸组织，以及我国金融业出现的混业经营的趋势等问题，对我国金融监管工作提出了前所未有的挑战。本文分析了我国金融监管存在的问题并提出了建立和完善我国金融监管体系的对策和建议。

目录

我国金融监管体系存在的问题及完善对策2

一、国际国内金融监管的发展变化2

国际金融监管模式演变表3

二、金融监管目前存在的主要问题4

三、完善我国金融监管体系的对策与建议5

1、 加强金融监管的国内、国际合作与协调。5

2、 金融改革与金融安全课题组.金融监管理论的演变11

我国金融监管体系存在的问题及完善对策

金融监管是指金融监管部门依法对金融机构、金融市场及其参与者实施监督和管理，以维护金融秩序，保护存款人、投保人和投资者权益的行为。由于金融业属于高风险行业，金融体系内在的不稳定性、脆弱性和波动性，构成了金融监管存在的客观原因。加强金融监管，是防范金融风险，保持金融稳定的前提，是顺利推进金融改革和发展的基础，是贯彻执行国家宏观调控政策的必要条件。本文旨在讨论我国金融监管发展中的问题和对策，以达到防范和化解金融风险、促进经济发展之目的。

一、国际国内金融监管的发展变化

国际金融监管模式演变。

一个世纪来，国际金融监管模式和目标发生了很大变化。如下表所示，银行业混业经营起源于19世纪中叶，在工业化过程中，德国、美国、英国和日本等都实行了银行混业经营。然而上个世纪20年代末至30年代初的一场波及全球的严重的经济和金融危机，打破了国际银行业混业经营的模式。为了稳定金融秩序，控制金融风险，美国国会1933年通过了《格拉斯.斯蒂格尔法》，开始了国际银行业分业经营、分业管理的主导模式，而混业经营、统一监管的全能银行只在为数不多的欧洲国家实行。20世纪90年代以后，美国的商业银行、投资银行、证券经纪和保险公司之间的业务界限日趋模糊，尤其是在亚洲金融危机后国际金融业并购浪潮风起云涌，具有世纪并购之称的花旗银行与旅行者集团合并为花旗银团，对美国分业经营的体制提出了实质性的挑战。为适应金融自由化和经济全球化趋势，提高美国金融业在国际上的竞争力，1999年美国国会废除《格拉斯.斯蒂格尔法》，通过《金融服务现代化法》，确立了混业经营模式的合法地位。2000年初，美国国会又通过《金融服务现代化法（实施细则）》，全面推进银行混业经营，但仍坚持分业监管。与此同时，面对经济全球化、金融自由化的发展，混业经营和统一监管的模式在英国、日本及北欧一些国家则受到越来越多的重视。

由此可见，迄今为止很难有一个最佳监管模式。正确的思路是在遵循金融监管成本最小化的前提下，依据自身国情和金融格局、政治文化背景的变化以及原监管模式延续等因素，最终确定采用某种监管模式。

国际金融监管模式演变表

年 代

主要经济金融活动形式

金融监管模式和目标

20世纪30年代前

混业经营，全能银行

央行以“最后贷款人” 身份监管金融机构，自由放任，鼓励竞争

20世纪30年代－70年代

主要国家实行严格的分业经营

严格的分业监管，防范系统风险

20世纪70年代后－90年代

突破分业经营，向混业经营演变

放松监管，注重效率和金融机构的竞争力

20世纪最后十年至今

混业经营成为主流

统一监管，注重金融体系风险的管理和控制，效率和安全并重

我国金融监管体制的发展。

我国的金融监管体制也是随着国际国内经济金融形势的发展不断进行着调整和改革。建国以来到1984年，我国实行的是大一统的人民银行体制，当时没有监管当局对象，也没有监管的法律法规，因此，这期间我国没有现代意义上的金融监管。1984年开始，形成中央银行、专业银行的二元银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业综合监管。1992年和1998年，证监会和保监会先后成立，标志着我国金融业分业监管体系的初创和最终形成。2003年银监会的成立，进一步完善了我国金融业分业监管的体系。在我国目前金融体系内部积累着较高风险的情况下，这种分业经营与监管的体制符合我国的国情，是我国金融监管体制演进的必经阶段。

受中国入世和国际金融业经营模式变化的影响，近两年来，我国金融业一方面在强化我国分业监管体制的情况下，另一方面混业经营也初露端倪。如证券公司可参与银行间同业拆借，银行可接受股票质押、向证券公司发放贷款，保险公司可购买投资基金入市，光大入主申银万国后，成为一家集银行、证券、保险业务于一身的金融控股公司等，可见，为适应入世和国际金融形势的发展，我国分业经营的格局已在悄然变化。

总结我国改革开放以来金融监管事业的发展变化，具有以下特点：一是金融监管体制伴随经济金融的发展逐步完善；二是金融立法在建立社会主义市场经济体制的背景下得到加强，使金融监管由单纯的行政性监管变为依法监管；三是监管部门对金融机构监管的内容，从只进行合规性监管变为合规性监管与风险性监管并重；四是对商业银行各级机构的分层次监管，转变为强调对商业银行的法人监管；五是对商业银行监管的形式，从管监合一转变为管监分离。

二、金融监管目前存在的主要问题

虽然我国金融监管事业取得了长足发展，但入世、经济全球化和金融自由化等形势也给我国金融监管带来巨大冲击，同时也突现出我国金融监管目前存在的问题。

（一）金融监管制度面临新形势的挑战。

我国目前实行的分业经营、分业监管的格局，面临入世和混业经营的挑战。首先，入世后，外资金融机构逐步进入我国，国内的资金流动更加频繁，不仅涉及本币的流动，而且涉及外汇资金的流动、外债管理和国际资本流动。它们的安全运行将直接影响我国的金融安全，如何加强对外资金融机构的监管迫在眉睫。

另外，面对我国金融业混业经营的发展，对混业经营的监管还存在法律障碍、监管机构间缺乏规范的信息沟通渠道和有效的联合监督机制等问题。

（二）金融立法滞后。

金融监管的有效运行依赖于健全的金融法律体系。近年来，虽然我国相继出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《金融违法行为处罚办法》、《金融资产管理条例》和《金融监管责任制》等法律法规，取得明显成效，但专业性法律层次低，操作性强的法规缺位严重，难以适应金融全球化的发展。如：保监会有关部门日前提交的一份考察报告强调，我国现行《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，仅规定了偿付能力额度的具体计算方法，而对偿付能力监管影响最大的资产和负债（准备金）估值规定、保险公司会计制度、监管报表体系和报告制度、精算制度等没有详尽的规定。另外，长期以来，我国银行监管法律体系形成了一种内外有别的管理模式，这虽满足了吸引外资、对外开放的需要，但入世后对中外金融机构平等竞争产生负面影响，加之尚缺乏与WTO相配套的规章，结果极易产生监管冲突或监管真空等问题。

金融监管信息系统不完善。

金融监管信息系统是持续性监管的基础，是提高金融监管效率的重要手段。而我国目前金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真状态。其问题主要体现在三个方面：一是银监会、证监会、保监会的监管信息系统分割，不能实现监管信息共享；二是监管信息定时报送制度，使得金融监管信息的收集效率很低；三是金融机构报送数据存在人为调整，使得金融监管信息失真。

金融风险预警系统尚未健全。

我国监管当局比较重视体系性的金融风险，并已着手强化监管，包括制订中国人民银行金融监管流程、成立金融风险小组等。但在未来几年，我国经济金融仍处于大的调整阶段，一方面我国金融机构资产质量差、市场约束不力、监管力量薄弱等问题短期内难以完全解决，另一方面在世贸组织框架下，对外开放步伐加快，体制性风险将会增加，而我国现实经济和金融活动风险正在积聚。近20年来，国际金融危机发生的频率越来越高，影响程度不断加深，波及范围也日益扩大。因此，防范和化解金融危机、研究和建立金融风险预警系统显得尤为迫切。

金融监管组织体系亟待加强。

完善的金融监管组织体系应是一个包括监管机构监管、金融机构内部控制、行业自律、社会监督四个层面的立体监管体系，而我国目前则存在政府监管效率不高，监管队伍不强，金融机构内部控制不完善，行业自律、社会监管力量极其薄弱等问题。以保险监管队伍为例，与中国保险行业现有规模和未来发展潜力相比较，目前我国保险监管队伍仅就人数而言都不能满足需求（全国保险监管系统人数不足千人，而美国的保险监管人员接近1.5万人）。扩充监管队伍，提高专业素质，将是今后相当长时期内金融监管部门的着力点之一。

三、完善我国金融监管体系的对策与建议

入世及国际国内经济金融的发展形势，对我国金融监管事业来说既是挑战也是机遇，我们要充满信心，积极应对，结合实际，改革和完善我国的金融监管体系，为我国的经济发展及参与国际竞争提供保障。

（一）建立金融监管创新体系。

加强金融监管的国内、国际合作与协调。

首先，加强金融监管的国内合作。为适应金融全球化和我国经济金融发展的要求，当前要切实加强银监会、证监会、保监会三者间以及三者与央行间的协调与合作，增强金融监管的合力和实效。第一，要尽快建立统一、独立的金融监管信息系统，及时准确全面地进行金融信息统计，形成具有权威性和科学性的信息来源，并实现监管机构和中央银行间的监管信息共享。第二，要建立稳定的协调机制，降低摩擦成本。可以考虑建立央行与金融监管机构的定期联系会议制度，对金融运行中的重大问题进行磋商，如定期通报货币政策与监管政策的执行情况等，尤其是对处置高风险金融机构的问题，必须制订科学权威的制度以确保监管机构和央行的良好合作，及时有效地对高风险金融机构实施求助。

其次，加强金融监管的国际合作与协调。目前，全球金融统一监管进程大大加快，以国际货币基金组织和国际清算银行为主体的国际金融监管机构，针对影响全球化体系稳定的三大要素——银行部门、国际金融市场和市场支付及清算基础设施，分别建立了监管国际标准或准则。我国已经入世，理应适应金融监管的国际化趋势。第一，要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。第二，要全面推行金融监管国际化标准，措施包括：监管法规和各项会计、审计制度要与国际接轨，规范会计、审计、律师等中介机构服务，健全信用评级机构及信用评定管理体系，运用现代化技术的金融监测预警系统和内外资统一监管体系等。金融监管立法和执法应公开化、透明化。第三，加强与国际金融监管机构的联系，以此获取对跨国金融机构并表监管的必要信息，同时学习和借鉴国际金融监管的经验，不断提高我国的金融监管水平。

2、加强对外资金融机构的监管。目前我国对外资金融机构的监管仅集中在市场准入限制方面，入世后，建议在继续坚持准入严格把关的同时，加大对其业务监管和风险监管的力度，确保外资金融机构的安全运行。一是按照国际标准对外资金融机构实行监管。加入WTO后，我国融入经济全球化的进程将进一步加快，如监管标准不能与国际接轨，就只能游离于国际金融风险防范体系之外，对业务发展迅速、业务范围相对复杂的外资金融机构的监管难以真正起到防范风险的作用。二是对外资银行实行法人监管。目前我国对外资银行在不同地区的分行实行单元制监管，即同一家外国银行在我国设立的总部和不同省市的分行分别受人行总行和当地分支机构的监管。在条件允许的情况下，应转向以法人监管为主，属地监管为辅，这既有助于监管机构从总体上掌握外资金融机构的经营情况，有助于通过地方监管掌握外资金融机构分支机构的经营活动，同时也可降低监管成本。

3、加强对混业经营的监管。针对我国金融业混业经营的出现，在加强对混业经营的监管方面，建议在监管机构全方位、多层次合作的同时，做好以下几点：一是建立综合性的监管体系，为混业监管积累经验，建议成立一个由银监会、证监会和保监会等部门共同组成的金融业协调机构，对混业经营实施联合监管，特别是要建立一套有效和信息沟通和政策协调机制。二是通过立法的方式允许金融机构混业经营。包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和并购等，为其发展创造良好的外部环境。三是进一步深化金融体系的产权改革。可以通过金融机构股份化和上市融资等方式提高市场力量在配置金融资源方面的比例。四是强化金融机构的内部控制，培养混业经营人才。

（二）健全金融监管法律支持体系。

1、尽快完善主体法律。目前，要按市场经济的要求，抓紧修改、整理和完善各项金融法规；尽早出台银行、证券和保险三大监管法规和市场准入、退出法规，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构临时性支付风险管理法》、《金融机构兼并收购管理办法》等；制定完善符合WTO标准的法律制度，保护我国的金融安全，如制定《外资金融机构法》，为外资金融机构的合法经营提供法律保障，制订《外汇法》，以加强对外汇市场的管理。

2、尽快制订金融法律实施细则。主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完整的并与金融法律相配套的实施细则。如：在保险监管方面，首先要加速我国保险偿付能力监管会计准则的建设，随着我国金融市场的开放，证券化资产将占到保险公司资产的很大部分，各种债券、金融衍生产品的投资更加频繁，没有相关的办法，有效的偿付能力监管将难以做到。其次，要尽快建立科学详细的报表体系。再次，尽快建立精算制度和保险公司内控制度。另外，保险监管部门要对保险业务进行详细分类并定义，以便根据不同类型的公司核准经营适当的险种、准确评估其负债和计算公司偿付能力。

建议尽快清理现行金融法律、规章。按照世贸组织基本原则及《服务贸易总协定》的规定，依照废止、失效、有效三个层次，全面清理现行金融法律、规章，对不适应的条款进行废除或修订；对立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关金融业，先制定一个过渡性的暂行规定。要适应中小金融机构发展、联合、兼并及重组的需要，建立相应的法律规范；要研究制定规范新型金融业务（如电子金银行业务等）的法律制度。

3、尽快建立独立的金融执法机制。目前，银行对企业大量的金融违法违规行为似乎无能为力，有些依法收贷只能是“赢了官司赔了钱”；更有甚者，许多地方对银行起诉是“起诉不受理、受理不开庭、开庭不裁决、裁决不执行”，这种现象助长了企业、个人不守信用，直接恶化了社会信用环境。为此，可以组建中国金融法院，按专业设立不同的部门，授理银行、证券、保险、信托及其他金融机构的诉讼案件，重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。

（三）构建科学的金融监管的信息系统。

要加快金融监管信息系统的网络化建设，充分利用电子化技术，改善非现场监测的方法，建立一套辖区金融监管数据信息系统，实现金融监管数据和金融统计数据的对接和转换，保证金融数据的及时性和准确性，运用计算机数据处理技术，对金融非现场监管数据进行深层次的多维分析，找出风险隐患，发布各类风险监管信息，提高非现场风险分析和预测的可靠性，为现场检查提供可靠的信息。

一是要加快各金融机构内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，改善信息传递方式和速度，增强金融机构原始信息的透明度、准确性和及时性，以动态观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况。三是加快监管机构间的监管信息网络建设。金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务；通过信息共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。

（四）建立高效的金融风险预警体系。

金融风险预警系统主要为控制宏观风险服务，能对一国的金融运行实施有效的监测，也能从侧面反映出国民经济运行中存在的问题。借鉴国际经验，结合我国金融业风险实情，风险预警系统可从宏观层面上分三个层次建立。一是建立国家宏观金融预警系统，二是建立行业金融预警系统，三是建立单个金融机构预警系统。以国家宏观金融预警系统为例，建议在国务院领导下，银监会、证监会、保监会、国家统计局、各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系的原则，组建国家宏观金融预警组织系统，主要负责全国范围内金融风险的监测和预警，并对行业和单个金融机构预警系统进行指导。同时，负责监测国际金融风险走势，并将各种风险信息和对策措施及时传输到政府各部门和各金融机构中去。

预警依赖于监测，监测离不开指标。指标的经济金融内容就是经济金融过程中的数量特征及经济金融过程之间的数量关系特征。金融风险指标体系应具有全面性、灵敏性、代表性等特点，我国金融风险预警指标体系应由以下几个部分组成：1、国家经济系统中实体部门运行出现偏差而导致的金融风险预警指标，包括GDP增长率，固定资产投资率，股票价格指数，工业资金利税率等；2、政策性金融风险及经济环境变化导致的金融风险预警指标，包括通货膨胀率，广义货币供应量指标，公共债务指标，货币发行增长率，国内储蓄率等；3、金融体系的风险预警指标，包括资本充足率，不良贷款比率，流动性比率，存贷比率等；4、国际收支部门金融风险预警指标，包括对外债务率，债务期限结构指标，经常项目逆差占GDP比重，出口额增长率，外汇储备等。各个指标值的安全波动范围，应参照国际标准。在确定预警指标的基础上，还要确定危机发生的概率，预警级别，并以此来估计可能发生危机的较为准确的时间，以便及时采取防范措施。

（五）建立“四位一体”的金融监管组织。

1、金融监管机构的监管。在进一步合作协调的基础上，监管机构要依法履行监管职责，充实监管力量，转变监管理念，切实把工作重心从审批事务转移到对金融业和金融市场的监管上来，必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。

2、金融企业的自我约束。即金融机构通过建立一整套内控制度，保证金融资产的安全性和流动性，控制经营风险，提高经营效益。在当前金融工具不断创新、金融业务趋于国际化及资金调拨瞬息万变的情况下，来自外部的金融监管有时显得滞后，而金融机构自我约束便是抗御金融风险的基础和关键。一是制定和完善各项规章制度，使每项工作、每个步骤都要有相应配套完善的制度约束。二是合理配置内部组织结构，不断健全内部制约机制，特别是对要害部门和重要岗位的异地交流、离任审核等，要有完整充分的制约和监督。

3、金融行业的内部自律。建议通过成立金融同业公会等类似组织，协调和金融监管部门间的关系以及金融同业间的关系和业务活动，通过制定和完善同业合约等制度，避免和制止行业之间的不正当竞争，促进行业管理的规范化、金融市场的有序化。

4、社会各界的外部监督。即由合法成立的并经金融监管部门认可的会计师事务所、审计事务所等中介机构，依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，对其存在的问题进行监督。当前尤要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督机构与金融监管部门的关系。此外，可通过大众传媒、设立举报电话和聘请义务监督员等方式，让广大群众参与金融机构的外部监督。

（六）构建混业经营条件下金融监管体系。

我国商业银行的混业经营是必然的趋势，但混业经营应有良好的金融监管作为外部保障，在目前的商业银行的混业经营并不成熟的市场条件下，为使我国的金融机构少走弯路、少交学费。 笔者认为，银监会、证监会、保监会3个监管部门应尽快建立协调、对话制度，定期、不定期地就监管中的一些重大问题进行协调，研究对策，为将来实行混业经营监管打好基础，从而构建符合国情的金融监管体系，实现金融监管的便利性、协调性、有效性。为此，可以考虑分两步走：

1、考虑到国内的信用评级和外部审计尚未达到一定的水平，金融监管的基础设施，包括金融法律体系、会计准则、监管人员的素质还跟不上，因此，最初应选择“混业经营、分业监管”的金融监管体制。该阶段，金融企业应根据自身优势和客户要求，确定适合各自的经营发展策略和发展重点，以体现灵活、开放的原则。金融监管的重点是改革金融监管的基础条件，加强金融监管机构的沟通合作，以有效实现对金融机构的综合监管。

2、根据国际金融监管变化的趋势，结合我国金融业混业经营发展对金融监管的新要求，我国最终也要走向“混业经营、统一监管”的金融监管体制。在由“混业经营、分业监管”模式向“混业经营、统一监管”模式的过渡中，可考虑将银监会、证监会、保监会3个监管部门合并成一个统一的金融监管当局，负责所有金融机构和金融业务的监管，将各省监管当局的分支机构也合并，负责对辖内所有金融机构的监管。

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