我国小额农贷发展现状分析与对策研究

XCLW122053 我国小额农贷发展现状分析与对策研究

小额农贷的基本含义

我国小额农贷发展状况

小额农贷发展面临的困难和问题

对策与建议

内容摘要

小额农贷的发展状况与对策

90年代初，小额农贷作为国际上公认的缓解贫困、促进就业的一种金融创新引入我国。为优化贷款环境，1999-2000年中国人民银行相继颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》。《意见》指出农村信用社要定时举办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。这标志着小额信贷活动在我国全面试行和推广，从此农村信用社成为推广农户小额信用贷款的主力军，小额信贷业务迅速发展。然而由于国情不同，我国农村小额信贷在不断发展的同时也暴露出很多问题。因此，必须对当前农户小额信用贷款进行不断研究和总结，探索其可持续发

展的具体途径。

一、小额农贷的基本涵义

“小额农贷”又称“农村小额信用贷款”, 是向低收入群体和微型企业提供的额度较小的信贷服务，最早以“行动研究项目”产生于世界最不发达的国家和地区，是国际上比较成功的反贫困经验。它起初仅仅是作为一种特殊的信贷方式,以特定地区(低收入者相对集中区)为区域,建立一种目标完全不同于传统银行的金融制度,在特殊的信贷传递制度和条件下,直接向本国或地区的目标群体(低收入者)尤其是低收入的妇女及农村贫困妇女提供稳定持续的生产性经营贷款及综合技术服务,旨在使千千万万低收入者获得自我就业和发展的机会,促使其走向自我生存和发展的道路。

小额信贷的产生和发展使得世界相关区域成千上万的低收入者及贫困人口有效组织起来,获得自我生存和发展的机会,同时他们不断增加资产,积累资金,进入扩大再生产的良性经济发展过程。小额信贷在提高其知识技能和综合发展能力、转变观念、增强应变和适应能力等发面发挥了重要作用。

二、我国小额农贷发展状况

（一）小额农贷在我国发展阶段分析

从小额信贷的引进到后来我国小额信贷试点的初步成功，经过二十多年的时间，走过了从学习个别技术，借鉴制度，到试图从中吸取适合中国国情的合理成分的过程。按时间顺序，可以将小额信贷在中国的发展归纳为五个阶段：

1、第一阶段 ——1981年到1993年，完全的小额农贷试验阶段

这个阶段的特点是小额信贷只是作为国际援助机构扶贫项目的一个组成部分和一种特殊的资金使用方式，只在较小的范围内试验。

如90年代初，联合国开发计划署(UNDP)在我国开展的项目，将扶贫作为优先考虑的领域，主要涉及到探索缓解中国农村绝对贫困的途径和中国城市扶贫的领域，在中国的16个省(区)的48个县(市)执行。

2、第二阶段——1993年到1996年，小额农贷与非政府组织操作的小额农贷共同试验阶段

1993年中国社会科学院农村发展研究所开展的“扶贫经济合作社(简称扶贫社)小额贷款扶贫”项目是第一次将小额信贷作为一种制度借鉴到中国。扶贫社项目当时的目标就是针对中国扶贫政策执行，特别是扶贫资金使用中的偏差，试图通过乡村银行模式的试点，为中国政府信贷扶贫资金的有效使用提供一些可供借鉴的国际经验。

3、第三阶段——1996年到2000年，小额农贷的推广阶段

由于政府认识到小额信贷对于扶贫的作用，开始采用小额信贷的方法开展扶贫，在把小额信贷推广到全国多数贫困地区的同时，出台了一系列政策和措施。

1996年中央扶贫开发会议提出扶贫资金不仅要到县，而且要到村、到户;1998年国务院扶贫办召开的全国扶贫到户工作座谈会指出，从当年开始，凡是没有进行小额信贷试点的省区，要积极进行试点工作。已进行试点并取得成功的，可以稳步在较大范围内推广。这一阶段标志了小额信贷在中国的一个转折点，小额信贷扶贫从由非政府组织、社会团体，主要利用国外资金进行小范围试验转向了以政府和指定银行操作、以使用国内扶贫资金为主，在较大范围内推广。

4、第四阶段——2000年到2004年，正规金融机构的农村信用合作社大力开展小额农贷的阶段

2000年初，人民银行总行出台了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》和《农村信用社农户小额贷款管理暂行条例》两项政策，在大部分省区农村信用合作社推行了小额信用贷款和农户联保贷款形式，拉开了正规金融机构开展和推广小额信贷的序幕。从此，国家正规金融机构从农村金融改革的实际需要出发开始介入到小额信贷中。农村信用合作社开展了轰轰烈烈的支农小额信贷业务。

5、第五阶段——2004年以后至今，商业小额农贷持续发展阶段

2004年的中央1号文件就要求“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。2005年中央1号文件已经明确“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。”

实际上，连续三年的一号文件，都是要求在农村金融体系中鼓励制度创新，而近两年则明确了小额信贷作为一种适当的金融创新应该予以大力发展。

（二）小额农贷实验的成功典范

央行2005年批准在农村金融市场设立了一种新型金融机构——民间商业性小额信贷组织，首先在山西、贵州、四川、陕西、内蒙古5省区进行试点。这类新型金融组织，既能为贫困人口发展经济提供利率相对较高但手续十分便利的小额贷款，同时又能确保其自身的商业盈利。

该试验项目的成功,引起了中央及政府有关部门的重视,并把经验向全国推广。其中规模最大、速度最快的是云南和陕西。例如,云南省1997年在25个乡镇组建并试验了小额信贷项目,累计发放贷款资金1250万元, 1998年在150个乡推广,发放贷款资金2.5亿元。覆盖全省290个贫困乡的440万贫困人口。

这些成功典范证明，随着农村经济发展和改革的深入，农业发展必须进行战略性结构调整。农村开展小额信贷业务，在有效缓解农村金融抑制，促进农村产业结构调整，增加农民收入等方面起到了支持“三农”中坚金融力量的作用。

三、小额农贷发展面临的困难和问题

当前我国小额农贷虽然有了长足的发展，但是仍然存在很多问题，这些问题如果不能得到有效的解决，无疑会制约小额农贷的发展。

（一）现有的授信额度较低，贷款期限与农村产业结构调整不协调

按照银监部门有关文件规定，农户小额信用贷款的最高限额可达5万元，基本上可以满足农村种养殖规模大户和一些加工、手工、商业等个体小商户的贷款资金需求。但是，绝大部分农村信用社从农户的风险承受能力和自身资金安全考虑，不愿将限额订得过高，一般限定在5000元以内，个别的只给农户限定在1000元，仅仅能够满足一般性农村传统的种养殖资金需求。

随着农村经济的发展，在贷款额度和期限上的限制已经不能适应当前农村经济发展的需要。不少农户宁可不贷或者去拿民间的高利贷，这不仅增加了农民的投入成本，也在一定程度上影响了小额信贷的推广。

（二）小额信贷利率水平偏低

我国绝大多数小额信贷项目执行的都是低利率政策。利率控制使目前大部分小额信贷机构的利息不能补偿其操作费用，不得不依靠外部补贴，因而不能实现可持续发展。随着我国金融改革的逐渐深入，银行商业化程度的提高，一个不可回避的现实是：如果以农村信用社为代表的小额信贷项目长期处于亏损状态又得不到有关部门的补助，那么目前开展得轰轰烈烈的小额信贷工作就不可能大规模地开展下去。

（三）贷款投向结构单一且风险集中度较高

农户小额信贷的发放,主要集中在农业领域,。而农业属于弱质产业，农村经济基本上仍是靠天吃饭的脆弱经济，受自然风险、市场风险等因素影响较大，加上缺乏从贷款担保、农业保险、风险补偿、风险分散等方面建立金融支农的长效机制，使“三农”经济中产生的各种风险和损失大部分转嫁到农村信用社等支农金融机构。如近年来的台风、地震、禽流感、洪涝等自然灾害和生猪市场疲软等市场风险给我国农业带来的损失，其中大部分最终都转化为农村信用社等金融机构的不良贷款，超出农村信用社等金融机构的承受范围，导致不良贷款增加。

（四）农村资金缺口大，供需矛盾突出

由于国有专业银行向商业银行转轨，包括曾经主要支持农村经济活动的农业银行在内的四家国有商业银行退出了农村小额信贷领域，作为政策性银行的农业发展银行难以涉及为数众多的农户小额贷款，农村信用合作社则充当了农村金融体系的主角，使得融资渠道过分单一，又加上农村信用合作社的资金有限，无法满足农村经济发展的要求。

（五）农户贷款门槛高，弱势群体难以有效获得贷款支持

由于担心弱势群体的还款能力，银行业等机构在限制利率的同时,不得不通过扩大贷款规模、拒绝高风险客户来保持低利率运行。结果导致许多弱势群体失去获得小额贷款的机会，在贷款对象的选择上，出现扶富不扶贫和贷款集中于大户的倾向。

据人民银行总行研究局焦谨璞局长分析：农村小额信贷可获得的覆盖面不到25%，且获得支持的也只是以中等收入以上的农户为主，信贷的分配存在严重的不平等。由于贷款需要经过一系列复杂的审核，并要求提供抵押或担保，而大多数农户无法提供抵押，使得贷款不能成功，进而借助于民间信贷。

（六）竞争不足，缺乏激励机制

多年来的农村金融体制改革造就了高度垄断的农村合作金融体系,国有银行的退出,股份制银行的限制和不同信用社经营的地理范围划分都直接扼杀了市场竞争。由于利率水平偏低，有的机构连本钱都很难得到保障。即使能够覆盖成本、损失和通货膨胀,小额信贷与其他商业性贷款相比一般还有20%-50%的利差,营利空间相对较小也直接抑制了其从事小额信用贷款业务的积极性。

（七）制度不完善、疏于风险管理，使小额农贷风险增加

小额信用贷款管理制度不完善。主要表现为一是过分强调农户小额信用贷款的方便、快捷，相对忽视风险防范而简化操作流程，从农户信用档案建设、信用评级、发证到实际贷款的发放均由信贷员一人操作。二是贷款直接以现金支付，减少了临柜人员对贷款资金流向的监督环节。同时，许多地方政府为了解决资金不足，发展本地区经济，都不约而同的向当地金融机构施加压力。因此，具有较强地域约束性的小额信贷机构，不得不考虑行政的压力，而弱化资金的安全性和盈利性原则，充当地方建设资金的贷款人，这在主观上为信贷机构小额信贷的发放增添了经营风险。同时，这也在一定程度上造成农村小额信贷是扶贫贷款，不用偿还的错觉。

(八)小额信贷没有建立起保障机制，使得风险无法分散

很多地区的农业并没有形成集约化、产业化经营，仍处在粗放式经营的自然经济时期，靠天吃饭的现象十分普遍。农民一旦遭遇“天灾”，导致收成减少，便会无法及时还贷。这样导致农民的授信额度下降，第二年的扩大再生产无法正常进行，形成恶性循环。一方面使得小额信贷无法发挥其正常作用，另一方面发出去的贷款成为呆、死帐，对信用社等小额信贷机构造成冲击。农村小额信贷机构规模小、底子薄、抗风险能力弱，呆坏账将对其生存和发展形成致命的打击，直接影响其可持续发展。

四、对策与建议

（一）制定合理的贷款额度、利率、期限

1、农村信用社在确定农户小额信贷前，要认真做好调查工作，深入农村及时了解农户需求，各地区农村信用社要根据自身农村经济的发展程度因地制宜，将农户投资项目进行分类，针对不同项目确定不同贷款额度。

2、针对农户具体投入的项目资金回笼周期来确定农户贷款期限，而不是一刀切。同时针对农户的生病、自然灾害、管理不善或其他原因不能按时还贷的情况，应采取重新安排或重集资金的方法。

3、实行灵活的利率浮动政策。在一定幅度内上浮农村信用合作社的存款利率，吸引农村客户，把农村闲散的资金吸纳到信用社。存款增加了，农信社才有更充足的资金加大农贷投人。

（二）开源引流，协调供需

1、健全和完善农村小额信贷的供给机制

农信社应通过盘活陈欠，降低及清理不合规的不良贷款，增加支农资金的实力。加强农信社地区之间的资金调剂，发展农村金融机构间的拆借业务。

2、鼓励其他金融机构积极介入

在没有其他金融机构介入小额农贷的环境下，小额信贷的发展是缓慢而艰难的，它会受到一系列因素的影响，包括资金渠道狭窄、资金供给持续性得不到保证、缺乏竞争等等。所以可以考虑鼓励其他金融机构积极参进来，优势互补，共同兴办小额农贷事业。具体可从以下三方面努力：

（1）引入商业银行。商业银行在经营中具有很多优势，主要体现在:产权明晰、财务公开可以确保谨慎的经营管理;大量的分支机构可以使服务到达大量分散的小额信贷客户;有充裕的资金来源可以提供多种金融产品等。因此完全有可能让商业银行参与进来。

（2）允许邮政储蓄开办小额信贷业务。以此弥补农村信用社网点的空白，扩大小额信贷的覆盖面，同时形成竞争格局，促进小额信贷更快地发展。

（3）新建小额贷款公司。其发放贷款的利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定，它只能在机构所在的县级行政区域以内开展业务，不得跨行政区域。贷款对象仅限于农户、个体经营者和微型企业，业务运作坚持立足农村、服务“三农”、以改善农村金融服务为目的。

3、推进金融服务创新，踢掉“门槛”，切实向农户敞开大门

针对农户无法提供贷款担保抵押物，农信社应在贷款管理上有所创新，进一步简化贷款手续，减少报批环节，制定农户信用等级的评定标准和方法。如允许农户承包的土地经营权、种植养殖产品的收益权、鱼塘或山林果园的承包权具有抵押价值，制定出使抵押合法又便于操作的方案，以满足农户的多种贷款需求。

（三）加强对贷款户的培训

农民为市场中的弱势群体，他们对迅速变化的市场反映不够灵敏，对适用技术的了解不够，因此对贷款户进行大规模培训，提高他们适应市场、掌握新技术以及合理运用贷款的能力。特别是学会如何根据市场的需求来不断调整项目与生产方式，这样就会大大提高投资项目的成功率，从而减少小额信贷的风险。

（四）完善贷款激励机制，增强农户和贷款机构的积极性

1、充分运用各种宣传手段，鼓励农户借贷、还贷

各级政府及信用社等金融机构要通过培训、宣传等手段,让农户充分了解到如能按时还款，就可以享受到利率优惠、资信升级、再次贷款便利等方面的好处。实现对借款客户偿还贷款的充分激励,以建立农户主动偿还贷款的激励和贷款自动偿还机制,克服因激励不足可能带来的拖欠。

2、加大政府支持，充分调动贷款机构的积极性

政府应通过减少税费或增加资助来帮助贷款机构发展小额信贷，在各贷款机构在享受政策受益的同时，配以更具吸引力的激励机制，充分调动其开展小额信贷的积极性。

（五）加强风险管理，促成小额农贷的良性循环

1、加强风险防范的技术可操作性，确实有效的降低风险

(1)加大宣传力度,培育信用环境。农村信用社等金融机构应积极投身到打造“诚信社会”的宣传中去,与社会各界形成合力,通过各种形式,在全社会营造出“诚信至上”的氛围。

(2)健全信用档案,筛选优良农户。农村信用合作社农户信用等级评定小组应严格根据农户的资产、资信状况、收入、偿债能力等情况,评出等级,建立健全农户信用档案,进行动态管理。对农户信誉程度发生变化的,及时变更信用评定等级和相应的贷款额度,筛选优良农户。

(3)规范操作程序,及时依法收贷。对农户小额信贷的额度、期限、对象和投向确定风险系数，建立预警机制，进行分类指导。及时实施风险预警和防范，对到期贷款应及时采取有效途径收回,勿因额小而疏忽。

2、加强小额信贷的管理和监督，进一步防范农户的“道德风险”

农村信用合作社要加强对农户小额信用贷款的事后监督,经常深入农户，掌握和了解其生活、生产经营和贷款使用情况。确保农户小额信用贷款按规定用途和要求使用,真正发挥其功效,最大限度地防范信贷风险。

（六）构建完善的保障制度，建立新型农业保险和农业贷款担保制度

为保证小额信用贷款的良性循环，我们必须建立起符合我国农村实际情况的新型农业保险和保障制度。建立专门的农业保险公司，明确界定农业保险公司的性质，确定农业保险公司的法律地位和经营目标。

对农信社而言,它消除了贷款的部分后顾之忧,偿还安全得到保险公司的协议保障,实现了信贷的“零风险”。对农户而言,由于保险为其带来了显性的信用增值,使其极大地增加了取得贷款的可能性。对保险公司而言，它开拓了“三农”保险的广阔市场,盈利渠道进一步得到拓宽。

小额农贷在促进我国农村经济发展、支持农村经济建设的确功不可没。然而，其在我国的发展历程只有20余年，新生事物难免会不够完善的地方，这就需要努力地去改善它的经营方式、运营机制、强化社会信用环境，支持“小额农贷”的发展。克服它的缺点，探索出一条有中国特色的“小额农贷”的发展道路，为我国的新农村建设做出更大的贡献！

参考文献

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